文/盧敬春
學(xué)術(shù)
處理僵尸企業(yè)勢(shì)在必行
——專(zhuān)訪(fǎng)華東政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師顧功耘
文/盧敬春
黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制,完善企業(yè)破產(chǎn)制度”。
2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就提出了把供給側(cè)改革作為主攻方向,對(duì)不符合國(guó)家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)期虧損的產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)實(shí)行關(guān)停并轉(zhuǎn)或剝離重組,對(duì)持續(xù)虧損三年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的企業(yè)采取資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)等方式予以“出清”,清理處置“僵尸企業(yè)”。下半年,去產(chǎn)能將打響攻堅(jiān)戰(zhàn),處置“僵尸企業(yè)”將步入加速期。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)也曾表示,要對(duì)“僵尸企業(yè)”狠下刀子。如何以法治手段推動(dòng)“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)制度的切實(shí)施行?就這些問(wèn)題,《中國(guó)法治文化》編輯部訪(fǎng)談了華東政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師顧功耘。
《中國(guó)法治文化》:國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾表示,要對(duì)“僵尸企業(yè)”狠下刀子。李克強(qiáng)總理為什么會(huì)這樣說(shuō)?
顧功耘:李克強(qiáng)總理在2015年年底就提出,要下大力氣解決“僵尸企業(yè)”的問(wèn)題。其主要背景與理由在于:一是國(guó)有企業(yè)的深化改革面臨“瓶頸”。應(yīng)當(dāng)說(shuō),國(guó)有企業(yè)投資基本上是各級(jí)政府或政府部門(mén)決定的,受不正確的政績(jī)考核機(jī)制驅(qū)動(dòng),不少政府官員希望通過(guò)增加當(dāng)?shù)赝顿Y、多搞項(xiàng)目來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),提高GDP。這樣一來(lái),該整合的國(guó)有企業(yè)未能整合,該退出的國(guó)有企業(yè)未能退出。二是地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)需要解決。由于國(guó)有投資的機(jī)制體制沒(méi)有理順,出現(xiàn)了不計(jì)成本、盲目投資現(xiàn)象。據(jù)分析,目前累積的地方政府性債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)十萬(wàn)億元左右,這還不包括所轄國(guó)有企業(yè)的負(fù)債。也就是說(shuō),這些債務(wù)僅僅包括地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專(zhuān)門(mén)成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。過(guò)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是受?chē)?guó)有投資和政府負(fù)債兩種因素的影響,出現(xiàn)了產(chǎn)品積壓、產(chǎn)能過(guò)剩等嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。迫于資金的壓力,不少企業(yè)只能減產(chǎn)或停產(chǎn)。按道理來(lái)說(shuō),產(chǎn)品沒(méi)有市場(chǎng)了,企業(yè)又沒(méi)有其他發(fā)展空間,那就只能關(guān)閉或依法破產(chǎn),但是政府出于多重因素考慮,不愿意讓企業(yè)退出市場(chǎng)。如此,不良企業(yè)變成了“僵尸企業(yè)”,“僵尸企業(yè)”也就逐漸多了起來(lái)。
“僵尸企業(yè)”的存在,不僅占有和浪費(fèi)了大量的資源,而且阻礙了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,惡化了經(jīng)濟(jì)治理的環(huán)境,拖了整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。“僵尸企業(yè)”類(lèi)似于附著在經(jīng)濟(jì)體上的“毒瘤”,非狠下刀子摘除不可。
《中國(guó)法治文化》:您曾認(rèn)為“僵尸企業(yè)”形成的重要原因之一是實(shí)踐中沒(méi)有很好地貫徹破產(chǎn)法。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況?
顧功耘:在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,有新的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng),也有不良企業(yè)退出市場(chǎng),是很正常的事。這是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律自動(dòng)發(fā)揮作用的過(guò)程。我們所說(shuō)的市場(chǎng)配置資源在這里得到了最充分的表現(xiàn)。不良企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)退出并讓出資源,經(jīng)營(yíng)得好的企業(yè)、新企業(yè)集中資源、利用資源,從而提高資源的使用效率。我國(guó)2006年就正式頒布了企業(yè)破產(chǎn)法,在此之前也有破產(chǎn)法(試行)和民事訴訟法中的“破產(chǎn)程序”規(guī)定作為企業(yè)實(shí)行破產(chǎn)的依據(jù),但是這些規(guī)定并沒(méi)有很好地得到執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計(jì),法院系統(tǒng)早些年受理破產(chǎn)申請(qǐng),每年的數(shù)量少得可憐。少的年份僅有數(shù)十起,多的年份也只有數(shù)百起,僅個(gè)別年份出現(xiàn)上千起。事實(shí)上,申請(qǐng)破產(chǎn)數(shù)量少,并不意味著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)生存狀況好,而是有不少不良企業(yè)存在,它們債務(wù)累累,茍延殘喘。它們長(zhǎng)期欠債不還,也沒(méi)有能力繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),因而成為“植物人”,即“僵尸企業(yè)”。
為什么有破產(chǎn)法但不依破產(chǎn)法申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)?除了在前面分析的政府出于地方政績(jī)和穩(wěn)定的考慮外,我國(guó)還面臨著政府介入破產(chǎn)的程度過(guò)深問(wèn)題。企業(yè)破產(chǎn)本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的產(chǎn)物,一切按法律規(guī)則處理就好。但在我國(guó),政府長(zhǎng)期寵愛(ài)國(guó)有企業(yè),對(duì)企業(yè)保護(hù)有加,約束則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對(duì)于債權(quán)人和債務(wù)人爭(zhēng)議的處理,法律的天平往往向債務(wù)人傾斜。政府的錯(cuò)誤定位和不當(dāng)干預(yù),致使一些債務(wù)企業(yè)由經(jīng)濟(jì)狀況“較好”變?yōu)椤安涣肌?,再由“不良”變?yōu)椤敖┦?。?dāng)債務(wù)企業(yè)已經(jīng)成為“僵尸”的時(shí)候,再實(shí)行破產(chǎn)已無(wú)多少財(cái)產(chǎn)用于破產(chǎn)。一是債權(quán)人最終已經(jīng)難有收獲,二是安置和遣散職工成為難題。對(duì)企業(yè)實(shí)施破產(chǎn),其前提是有產(chǎn)可破,而且這些“產(chǎn)”首先須滿(mǎn)足破產(chǎn)程序開(kāi)展的需要,其次要滿(mǎn)足職工安排的需要,最后要基本或部分滿(mǎn)足債權(quán)人的需要。目前,清理“僵尸企業(yè)”,從程序上看,仍然可依破產(chǎn)法進(jìn)行,政府也考慮提供部分財(cái)政資金幫助妥善處置。這也許是我們今天走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要付出的必要代價(jià)吧。
此外,還有如下幾個(gè)不得不加以注意的因素:首先是債權(quán)人因素。無(wú)論什么債權(quán)人都是希望債務(wù)人還債的,但是一旦債務(wù)人發(fā)生無(wú)力還債的情況,一般都不愿申請(qǐng)債務(wù)人破產(chǎn)。因?yàn)槠髽I(yè)破產(chǎn),就不可能全額償還債權(quán)人,債權(quán)人的可能損失就成了現(xiàn)實(shí)的損失。欠債時(shí)間越長(zhǎng),債權(quán)人尤其是企業(yè)債權(quán)人就越?jīng)]有申請(qǐng)債務(wù)人破產(chǎn)的積極性。如果債務(wù)人已經(jīng)耗盡了資源,申請(qǐng)它破產(chǎn)已經(jīng)失去了意義。不申請(qǐng)破產(chǎn)是企業(yè)債權(quán)人的負(fù)責(zé)人規(guī)避自己經(jīng)營(yíng)責(zé)任不得不做的一個(gè)選擇。其次,債務(wù)企業(yè)自身的因素。由于沒(méi)有必須申請(qǐng)破產(chǎn)的法定約束,債務(wù)企業(yè)手握著債權(quán)人的資源,能支撐一天就支撐一天;為了維持現(xiàn)狀,債務(wù)企業(yè)甚至還會(huì)想盡辦法進(jìn)一步舉債,直到有一天將現(xiàn)有資源消耗殆盡。最后,受理案件的法院因素。受辦案資源的約束,法院人少案多,處理破產(chǎn)案件周期長(zhǎng)、難度大,法院十分不愿受理這類(lèi)案件。即使有人申請(qǐng)破產(chǎn),法院也是從嚴(yán)格掌握收案標(biāo)準(zhǔn)出發(fā),將多數(shù)案件攔在門(mén)外。
《中國(guó)法治文化》:目前破產(chǎn)法是否還有不完善的地方?
顧功耘:在我看來(lái),我國(guó)破產(chǎn)法還存在兩個(gè)突出問(wèn)題:第一,破產(chǎn)界限過(guò)于嚴(yán)格。這個(gè)破產(chǎn)界限概括起來(lái)可稱(chēng)為“清償不能”。什么是清償不能?理解上有許多限制,如:是永久“不能”,不是暫時(shí)“不能”;是全部“不能”,不是部分“不能”;是實(shí)際的“不能”,不是表面的“不能”;是債務(wù)到期的“不能”,不是加速到期的“不能”等。而這些“不能”不是申請(qǐng)人口說(shuō)的“不能”,而是要申請(qǐng)人能夠舉證證明的“不能”。如果是債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn),要達(dá)到這個(gè)要求,簡(jiǎn)直比登天還難。破產(chǎn)界限嚴(yán)格背后的理由就是要盡量少的破產(chǎn)??疾旄鲊?guó)破產(chǎn)的規(guī)定,破產(chǎn)界限均有多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可供選擇,有的國(guó)家甚至達(dá)到十余項(xiàng)選擇。其中,令我特別感興趣的一項(xiàng)選擇標(biāo)準(zhǔn)是“支付不能”。根據(jù)“支付不能”的標(biāo)準(zhǔn),債務(wù)人經(jīng)追討不履行債務(wù),債權(quán)人即有權(quán)依法申請(qǐng)破產(chǎn),而不問(wèn)債務(wù)人任何“支付不能”的理由。盡管申請(qǐng)了破產(chǎn),而債務(wù)人最終也不一定破產(chǎn)(可能直接還債或達(dá)成和解協(xié)議等),但是債權(quán)人行使權(quán)利簡(jiǎn)單便捷,同時(shí)對(duì)債務(wù)人也是一個(gè)法律和道德的約束。在許多國(guó)家,正因?yàn)槠飘a(chǎn)法有這樣的規(guī)定,絕大多數(shù)債務(wù)人會(huì)主動(dòng)積極償還到期債務(wù),而不需要債權(quán)人來(lái)催討,誠(chéng)信成為人人都信守的信條。大家都明白,一旦還債不及時(shí),債權(quán)人啟動(dòng)了破產(chǎn)程序,不僅會(huì)給債務(wù)企業(yè)帶來(lái)訟累,而且會(huì)對(duì)債務(wù)企業(yè)帶來(lái)商譽(yù)的損失和經(jīng)營(yíng)上的困難,最終還是要在法院的強(qiáng)制下清償所有債務(wù)?!爸Ц恫荒堋睒?biāo)準(zhǔn)表面看起來(lái)會(huì)造成爛訴,實(shí)際操作起來(lái),若非萬(wàn)不得已,債權(quán)人是不會(huì)提起破產(chǎn)申請(qǐng)的。所以,法律賦予債權(quán)人行使權(quán)利簡(jiǎn)便的同時(shí),其更加重要的意義在于促進(jìn)了商業(yè)誠(chéng)信的普遍落實(shí)。
第二,沒(méi)有明確規(guī)定債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)的義務(wù)和責(zé)任。債務(wù)人能否還債,能否繼續(xù)經(jīng)營(yíng),繼續(xù)經(jīng)營(yíng)是否有前途,債務(wù)人自己是最清楚的。如果到期債務(wù)不能按時(shí)履行或支付,債務(wù)人或債務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者(國(guó)外通常明確是“公司董事”)有義務(wù)積極與債權(quán)人溝通尋找解決方案,如果沒(méi)有解決方案,就要主動(dòng)啟動(dòng)破產(chǎn)程序或者破產(chǎn)保護(hù)程序。因此,多數(shù)國(guó)家的破產(chǎn)法都有董事申請(qǐng)破產(chǎn)的義務(wù),該申請(qǐng)而不申請(qǐng)者,導(dǎo)致債權(quán)人更大損失的,董事要承擔(dān)連帶賠償?shù)呢?zé)任。
《中國(guó)法治文化》:有專(zhuān)家建議應(yīng)盡快設(shè)置清算與破產(chǎn)法庭。您如何看待這個(gè)問(wèn)題?
顧功耘:設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭很有必要。最近,最高人民法院已經(jīng)下發(fā)《關(guān)于在中級(jí)人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》,其中提出直轄市應(yīng)當(dāng)至少明確一個(gè)中級(jí)人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭,省會(huì)城市、副省級(jí)城市所在地中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭。其他中級(jí)人民法院是否設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭,由各?。▍^(qū)、市)高級(jí)人民法院會(huì)同省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén),綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、清算與破產(chǎn)案件數(shù)量、審判專(zhuān)業(yè)力量、破產(chǎn)管理人數(shù)量等因素,統(tǒng)籌安排。
部分省市已經(jīng)在省會(huì)城市和副省級(jí)市中院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭。有的省市雖然還沒(méi)有設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭,但正在積極制訂方案創(chuàng)造條件推動(dòng)這項(xiàng)工作。其他不具備條件的地區(qū)也積極考慮推進(jìn)破產(chǎn)合議庭的建設(shè)。這是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、化解產(chǎn)能過(guò)剩、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必要步驟。運(yùn)用法治辦法化解產(chǎn)能過(guò)剩,淘汰“僵尸企業(yè)”,完善企業(yè)退出機(jī)制,是我們的不二選擇。
設(shè)立專(zhuān)門(mén)的清算與破產(chǎn)審判庭,有利于通過(guò)預(yù)算調(diào)集更多資源,為清算與破產(chǎn)案件審理提供必要的保障。有利于通過(guò)對(duì)法官加強(qiáng)培訓(xùn),提高審理清算與破產(chǎn)案件的專(zhuān)業(yè)能力和水平。有利于健全法院的功能,使人民法院進(jìn)一步發(fā)揮在建立誠(chéng)信體系和經(jīng)濟(jì)秩序中的作用。
《中國(guó)法治文化》:去產(chǎn)能終將進(jìn)入實(shí)質(zhì)執(zhí)行及落地期,如何以法治手段推動(dòng)“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)制度的切實(shí)施行?
顧功耘:從短期來(lái)看,在各地根據(jù)需要建立清算與破產(chǎn)審判庭或合議庭的基礎(chǔ)上,迫切需要國(guó)務(wù)院針對(duì)處理“僵尸企業(yè)”制定指導(dǎo)意見(jiàn),或由最高人民法院專(zhuān)門(mén)制定審理“僵尸企業(yè)”案件的司法解釋。要特別強(qiáng)調(diào),清理“僵尸企業(yè)”與處理破產(chǎn)案件有共同之處,又有不同之處。不同之處在于,部分“僵尸企業(yè)”已經(jīng)不是正常情況下“有產(chǎn)可破”的企業(yè),政府應(yīng)當(dāng)提供必要的政策和特殊的支持。要保證處理案件的必要費(fèi)用以及職工安置的費(fèi)用,以體現(xiàn)法律的公平與正義。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,應(yīng)當(dāng)修改企業(yè)破產(chǎn)法,重點(diǎn)解決我前面提出的三大突出問(wèn)題:一是明確“支付不能”作為破產(chǎn)申請(qǐng)的主要條件;二是明確債務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人破產(chǎn)申請(qǐng)的法定義務(wù)與責(zé)任;三是明確按市場(chǎng)規(guī)則處理破產(chǎn)糾紛,在破產(chǎn)問(wèn)題上,政府僅提供協(xié)助而不做任何阻止或?qū)徟?lèi)的動(dòng)作。
我國(guó)已經(jīng)確立依憲執(zhí)政、依法行政的工作理念,應(yīng)在未來(lái)幾年內(nèi),努力做到完全按照市場(chǎng)化、法治化手段處理企業(yè)破產(chǎn)案件。同時(shí),要盡快改革國(guó)有投資的機(jī)制體制,以預(yù)算嚴(yán)格約束各級(jí)政府以及政府部門(mén)的負(fù)債投資的沖動(dòng),從根本上鏟除產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)品積壓以及“僵尸企業(yè)”的產(chǎn)生基礎(chǔ)。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)異常情況時(shí),能夠及時(shí)啟動(dòng)法律程序,以切實(shí)保護(hù)債權(quán)人以及其他相關(guān)者的合法利益。
顧功耘,1957年7月生,江蘇靖江人,1982年畢業(yè)于北京大學(xué)法律系?,F(xiàn)為華東政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師,華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法律研究院院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)法研究中心主任;兼任上海市人民政府決策咨詢(xún)特聘專(zhuān)家、上海市法學(xué)會(huì)商法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、上海市人大常委會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家、上海市委黨??妥淌凇O硎苷厥饨蛸N。