付曉英

“十三五”規(guī)劃中要實(shí)施易地搬遷扶貧的人口規(guī)模接近1000萬(wàn)，如何讓這部分人群通過(guò)搬遷的方式脫貧是最核心的問(wèn)題。

1000萬(wàn)人的扶貧搬遷

三聯(lián)生活周刊：“十三五”規(guī)劃中，要實(shí)施易地搬遷扶貧的人口規(guī)模接近1000萬(wàn)，這在我國(guó)目前的貧困人口中占多大比例？

汪三貴：我國(guó)對(duì)貧困人口的定義是年人均消費(fèi)支出低于2855塊錢(qián)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局去年底統(tǒng)計(jì)的貧困人口數(shù)字是5575萬(wàn)，其中易地搬遷扶貧的占五分之一。要通過(guò)易地搬遷扶貧的群體主要分布在中西部地區(qū)，西南和西北地區(qū)最多。一般來(lái)說(shuō)，這部分人群所處的地理位置比較偏遠(yuǎn)、居住相對(duì)分散，比如交通、飲水、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平比較低，生產(chǎn)生活不便利，如果單獨(dú)給分散居住的幾戶人家修路、建學(xué)校，成本會(huì)非常高;還有的地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)。根據(jù)各地情況，搬遷分為不同類型，有的是整體的一個(gè)自然村都要搬，有的可能只是村子里分布比較偏遠(yuǎn)、分散的幾戶人相對(duì)集中到一起，這樣一來(lái)，生產(chǎn)生活條件更容易得到改善。

三聯(lián)生活周刊：要完成將近1000萬(wàn)人的易地搬遷，需要的資金規(guī)模和構(gòu)成是怎樣的？

汪三貴：政府一共籌集了6000億元，其中有一部分是專項(xiàng)財(cái)政資金，有3000億元是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國(guó)開(kāi)行的貸款，還有很少一部分是農(nóng)戶自籌，大約200多億元。平均每個(gè)人需要的搬遷成本是6萬(wàn)元。我們前年在中西部五個(gè)省對(duì)已經(jīng)搬遷的家庭做了成本估算，一戶人家搬遷的平均成本是20萬(wàn)元，這里面包含宅基地、水電路等基礎(chǔ)設(shè)施等，公共服務(wù)的成本要占差不多一小半，最主要的成本是房子。

三聯(lián)生活周刊：對(duì)于遷入地的選擇要考慮哪些因素？會(huì)不會(huì)與遷入地發(fā)生資源、宗教、文化上的沖突。

汪三貴：這樣的情況現(xiàn)在很少了，以前有過(guò)?，F(xiàn)在的搬遷大部分是城鎮(zhèn)化遷移和本村內(nèi)相對(duì)集中，真正大規(guī)模搬到外村的很少，它不像修水庫(kù)等工程搬遷，這種扶貧移民搬遷很少會(huì)有組織、大規(guī)模地進(jìn)行跨區(qū)域人口遷移。

三聯(lián)生活周刊：如果因?yàn)樯鷳B(tài)問(wèn)題搬遷，人口搬出來(lái)以后，原來(lái)的居住地如何處理？

汪三貴：部分地區(qū)是讓它自然恢復(fù)生態(tài)，或者是把原來(lái)的耕地、宅基地復(fù)墾。但是由分散到相對(duì)集中的這種搬遷，原來(lái)的很多耕地還在繼續(xù)使用。扶貧搬遷跟生態(tài)搬遷不完全是一個(gè)概念，生態(tài)搬遷有可能完全是為了恢復(fù)生態(tài)，而扶貧搬遷要么生態(tài)很差，要么就是為了解決發(fā)展問(wèn)題，比如位置太偏遠(yuǎn)、享受不到公共服務(wù)等。

我們一般把易地搬遷人群分為生存困難和發(fā)展困難兩類。地質(zhì)災(zāi)害、位置太偏遠(yuǎn)、缺水等都?xì)w為生存性搬遷，而發(fā)展性搬遷主要是為了追求更好的發(fā)展條件，比如說(shuō)沒(méi)有學(xué)校、診所等，基本發(fā)展條件比較差，而不是說(shuō)在當(dāng)?shù)責(zé)o法繼續(xù)生存。我們?cè)谶@五年之內(nèi)規(guī)劃的1000萬(wàn)易地搬遷扶貧人口里，大概有一半人既面臨生存性問(wèn)題，又面臨發(fā)展性約束。大約不到5%的搬遷戶只面臨生存困難，將近38%的搬遷戶只面臨發(fā)展困難。其中，湖南、四川、貴州、云南面臨生存和發(fā)展雙重約束的搬遷戶的比重較高，湖北和陜西面臨純發(fā)展型約束的搬遷的比重較高。

2016年2月7日除夕，重慶市黔江區(qū)太極鄉(xiāng)石槽村“貧困戶”徐超廷一家在新居吃團(tuán)圓飯，歡度脫貧后的第一個(gè)春節(jié)

安置與脫貧

三聯(lián)生活周刊：這么大規(guī)模的人口搬遷出去，如何來(lái)安置他們？

汪三貴：現(xiàn)在有多種搬遷方式，有直接搬到城鎮(zhèn)里的，還有比較分散的農(nóng)戶就近安置、建中心村，這樣能相對(duì)低成本地解決住房、交通、醫(yī)療、教育服務(wù)等問(wèn)題，還有的是自己找新的搬遷地，但這種比例很小。

前期的調(diào)研，我們遇到一些因?yàn)榈刭|(zhì)災(zāi)害搬遷到公路邊居住的，生活條件改善很多，他們也比較滿意。也遇到一些搬遷到城鎮(zhèn)里，但周圍沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，沒(méi)法就業(yè)，這種搬遷帶來(lái)的問(wèn)題就比較大。搬遷必須考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)條件，我反對(duì)盲目的城市化搬遷，因?yàn)楹芏噢r(nóng)戶沒(méi)有技能在城鎮(zhèn)里就業(yè)，城鎮(zhèn)里也沒(méi)有足夠多資源可以提供給他們，所以還是要按照各地的實(shí)際情況選擇搬遷方式和安置方式。

三聯(lián)生活周刊：農(nóng)民的搬遷意愿怎么樣？一般來(lái)講，在生存環(huán)境相對(duì)惡劣的地方，有能力搬遷的人應(yīng)該很早就搬走了，剩下的人能負(fù)擔(dān)起搬遷的成本嗎？像“搬富不搬窮”這種情況以前也經(jīng)常發(fā)生。

汪三貴：現(xiàn)在搬遷是強(qiáng)調(diào)自愿的，但是有地質(zhì)災(zāi)害的地方必須搬。我們?cè)诓煌貐^(qū)調(diào)研了2000多戶，其中超過(guò)92%的人是愿意搬遷的，農(nóng)戶說(shuō)得很實(shí)在，不搬怎么辦？不可能因?yàn)榉稚⒌膸讘艟突◣装偃f(wàn)去修路、建學(xué)校，如果把分散的幾戶集中起來(lái)，比如原來(lái)有十幾個(gè)小村落，現(xiàn)在可能相對(duì)集中成四五個(gè)，盡量靠近土地等生產(chǎn)資源，下一步再重點(diǎn)建設(shè)村內(nèi)道路、田間的生產(chǎn)道路，形成配套。綜合考慮到這些，總體來(lái)講，絕大多數(shù)人是愿意搬的。

從搬遷戶自己的選擇來(lái)看，搬遷的第一原因?yàn)樘h(yuǎn)，占比為44.08%，第二原因?yàn)樯姝h(huán)境差，占比為22.73%，第三原因?yàn)樽》織l件差，占比為11.30%。各省的搬遷原因不盡相同，其中貴州、云南搬遷的原因除生存環(huán)境差、太偏遠(yuǎn)以外，災(zāi)害頻發(fā)也是一個(gè)重要原因;甘肅搬遷的一個(gè)重要原因是缺水。

我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，的確有超過(guò)一半的搬遷戶認(rèn)為缺錢(qián)是搬遷面臨的最大困難，但這主要是因?yàn)槲覀兊恼{(diào)研對(duì)象全部被列入搬遷對(duì)象范圍，但尚未實(shí)施搬遷，加上易地扶貧搬遷政策宣傳不到位，多數(shù)待搬遷戶不了解搬遷補(bǔ)助政策。第二和第三位的擔(dān)心是搬遷后收入來(lái)源沒(méi)有保障以及搬遷后無(wú)地可種，還有的擔(dān)心耕地太遠(yuǎn)，生產(chǎn)不便。平均來(lái)看，建檔立卡搬遷戶愿意拿出1.3158萬(wàn)元自付資金用于搬遷，愿意借1.6907萬(wàn)元來(lái)用于搬遷。2015年底所有調(diào)查戶的平均負(fù)債為1.1028萬(wàn)元。以前，“搬富不搬窮”是很普遍的問(wèn)題，比如，搬遷一戶的成本是20萬(wàn)元，過(guò)去國(guó)家通過(guò)各種補(bǔ)貼承擔(dān)了一半的成本，剩下的10萬(wàn)元是要搬遷戶自籌的，真正的窮人怎么可能拿得出10萬(wàn)塊錢(qián)來(lái)搬遷？所以當(dāng)時(shí)很多人搬不起。我們前年到陜南的一些地區(qū)調(diào)研，他們也說(shuō)愿意搬，但確實(shí)搬不起。

去年出臺(tái)新的搬遷政策解決了資金問(wèn)題，基本不會(huì)再出現(xiàn)“搬富不搬窮”的狀況，國(guó)家也強(qiáng)調(diào)不能給要搬遷的貧困戶增加大量債務(wù)，所以，貧困戶自己需要出的錢(qián)很少，而現(xiàn)在最主要的問(wèn)題是怎么搬？搬出去以后能不能穩(wěn)得??？搬出去以后他的生活是不是會(huì)真正改善？這是核心問(wèn)題。

三聯(lián)生活周刊：貧窮的問(wèn)題如何通過(guò)易地搬遷的方式解決？以前經(jīng)常會(huì)發(fā)生這樣的狀況，比如給貧困戶家里發(fā)幾只羊，想扶持農(nóng)戶養(yǎng)殖，結(jié)果農(nóng)戶卻把羊拿去賣了，又回到過(guò)去的窘境里。

汪三貴：一些地方扶貧的確有這種問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)扶貧是最難的，貧困人口缺能力、缺技術(shù)、缺賺錢(qián)觀念，以往還缺資金，現(xiàn)在資金不是主要問(wèn)題，但其他的核心問(wèn)題依然難以解決。當(dāng)然，一小部分貧困戶可以搞一些小產(chǎn)業(yè)，但大多數(shù)貧困戶很難做到。

2015年1月13日，四川省華鎣市陽(yáng)和鎮(zhèn)的易地扶貧搬遷戶遷入偏巖子新村，在新居門(mén)口享受溫暖的冬日陽(yáng)光

現(xiàn)在跟過(guò)去不一樣，二三十年前，很多貧困戶連吃飯的問(wèn)題都沒(méi)解決，當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)點(diǎn)種子、搞點(diǎn)化肥，農(nóng)戶自己生產(chǎn)的糧食能夠多吃一點(diǎn)，這就算扶貧了。但現(xiàn)在已經(jīng)是商品生產(chǎn)，貧困戶很難參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。目前，各個(gè)地方都要?jiǎng)?chuàng)新扶貧機(jī)制，讓貧困戶能夠加入到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈里來(lái)，而這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)怯涩F(xiàn)代化的公司、專業(yè)合作社和大戶主導(dǎo)的，這些人能力更強(qiáng)。要讓他們把貧困戶組織起來(lái)，窮人只做他們能做的事情，比如只負(fù)責(zé)按照技術(shù)要求生產(chǎn)，市場(chǎng)、技術(shù)等他們做不了的事情由經(jīng)營(yíng)主體來(lái)做，相當(dāng)于把原本的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式打破了，把他們納入到工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的體系里。比如，貴州很多地方在開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游作為扶貧產(chǎn)業(yè)，但是越貧困的家庭越搞不了鄉(xiāng)村旅游，因?yàn)榫幼l件差、經(jīng)營(yíng)能力也有限?，F(xiàn)在很多地方都在探索，我們到貴州、重慶看到的鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)造了各種不同的模式。地方政府怎么把窮人納入到旅游發(fā)展里、讓他們也能受益呢？這里面有多種途徑，比如把3萬(wàn)塊的財(cái)政扶貧資金轉(zhuǎn)給旅游山莊，讓旅游山莊拿這個(gè)錢(qián)經(jīng)營(yíng)，然后給貧困戶分紅，但分紅也有問(wèn)題，不干活、純分紅相當(dāng)于養(yǎng)懶漢，所以地方政府又把這3萬(wàn)塊錢(qián)的分紅分成兩半，鼓勵(lì)貧困戶參與生產(chǎn)，因?yàn)槁糜紊角f需要各種農(nóng)產(chǎn)品，所以組織貧困戶成立合作社，生產(chǎn)出來(lái)的土雞、西瓜、甜玉米，各種蔬菜等全都交到山莊，交易量越大，收益和分紅就越多。此外，旅游山莊夏季特別忙，貧困家庭的勞動(dòng)力可以在山莊里短期就業(yè)，幾個(gè)月就能掙好幾千塊錢(qián)，我們把這稱為利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，把貧困戶跟有能力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體有效連接起來(lái)，形成共贏的局面。

產(chǎn)業(yè)扶貧相對(duì)比較復(fù)雜，但這是根本性的解決之策，貧困家庭能不能建立穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)或者有穩(wěn)定的就業(yè)很關(guān)鍵，否則，他的脫貧是不可持續(xù)的，政策一撤可能又返貧了。

新常態(tài)下的扶貧政策

三聯(lián)生活周刊：易地搬遷扶貧是從什么時(shí)候開(kāi)始的？我國(guó)的扶貧政策經(jīng)歷了哪些階段？發(fā)生了哪些變化？

汪三貴：易地搬遷從上世紀(jì)80年代就開(kāi)始了，最早是在西北地區(qū)，到90年代時(shí)，國(guó)家發(fā)改委主持生態(tài)移民搬遷，總體來(lái)說(shuō)規(guī)模相對(duì)較小。這次“十三五”的搬遷規(guī)模比前幾十年的總規(guī)模還大。

過(guò)去幾十年，我們的扶貧不到人、不到戶，當(dāng)時(shí)主要以區(qū)域?yàn)閷?duì)象，包括縣、村莊、片區(qū)，是針對(duì)貧困地區(qū)的，而不是針對(duì)具體的貧困戶。2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”，除了貧困縣、貧困村以外，扶貧重點(diǎn)要針對(duì)到戶，要把全國(guó)真正的貧困人口識(shí)別出來(lái)，建檔立卡，這是最大的改進(jìn)。這個(gè)工作很困難，因?yàn)槭窃谧罡F、最落后的地方開(kāi)展工作，人的能力、素質(zhì)都比較低，這么復(fù)雜細(xì)致的工作免不了會(huì)出現(xiàn)各種各樣的偏差，但是首先要把這個(gè)系統(tǒng)建立起來(lái)。盡管這中間有一些問(wèn)題，比如識(shí)別出來(lái)的一部分人并不是很貧困，而還有一部分貧困人口沒(méi)有識(shí)別出來(lái)，去年、前年都暴露過(guò)這個(gè)問(wèn)題，但是這個(gè)過(guò)程在不斷調(diào)整改進(jìn)，幾百萬(wàn)不合格的清理出去，又加進(jìn)幾百萬(wàn)真正的貧困人口。但是，即使調(diào)整到現(xiàn)在，也不可能做到100%準(zhǔn)確。基層的情況也很復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)也是比較模糊的，我們盡管有一條2855元的貧困線，但是在農(nóng)村，你哪能知道這一家到底收入多少、消費(fèi)多少？很難找到準(zhǔn)確的數(shù)字，只能是地方政府根據(jù)中央要求的“兩不愁、三保障”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)估計(jì)，準(zhǔn)確率雖然達(dá)不到100%，但至少也達(dá)到了百分之七八十，同時(shí)還在不斷調(diào)整、評(píng)估、檢查，這也是很大的成就。

識(shí)別出來(lái)以后，怎么解決這些人的貧困問(wèn)題呢？第一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展富裕一批;還可以幫助有一部分人在本地或東部地區(qū)就業(yè);還有健康扶貧和教育扶貧，因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，貧困某種程度是代際傳遞的，上一代貧困，下一代也貧困，不僅是觀念，還有健康狀況和教育程度。從今年開(kāi)始，所有建檔立卡的貧困家庭的孩子都可以免費(fèi)上高中。而全國(guó)建檔立卡數(shù)據(jù)顯示，大概44%的貧困家庭與疾病有關(guān)，這個(gè)比例是相當(dāng)高的，對(duì)于貧困人口，現(xiàn)在需要從懷孕就開(kāi)始干預(yù)，關(guān)注健康狀況和兒童早期發(fā)展，需要從孩子開(kāi)始，通過(guò)營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)療等服務(wù)加強(qiáng)干預(yù);另外還要讓貧困人口能看得起病，通過(guò)醫(yī)療或健康服務(wù)保證基本的勞動(dòng)能力;如果是已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力的貧困家庭，只能通過(guò)社會(huì)保障來(lái)解決。就是說(shuō)，把貧困人口識(shí)別出來(lái)以后，要因人因戶施策，針對(duì)每一戶采取不同措施，并且經(jīng)常是多個(gè)措施并舉，這就是精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容。

汪三貴

三聯(lián)生活周刊：你之前的研究提到，農(nóng)業(yè)對(duì)減貧的效率是第二、三產(chǎn)業(yè)的四倍，這應(yīng)該怎么理解？現(xiàn)在農(nóng)業(yè)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的占比不斷下降，這是不是也會(huì)對(duì)扶貧效果產(chǎn)生不利影響？

汪三貴：我們進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，肯定是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展更快，但是第二、三產(chǎn)業(yè)離窮人很遠(yuǎn)，越現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)，窮人越無(wú)法參與。農(nóng)業(yè)盡管發(fā)展慢，但是30多年來(lái)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度也在4.5%到5%之間，并且農(nóng)業(yè)每增加一個(gè)百分點(diǎn)帶動(dòng)貧困人口脫貧的能力是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的四倍。因?yàn)橹袊?guó)的貧困人口主要在農(nóng)村，而且越是貧困人口，他的收入來(lái)源里農(nóng)業(yè)占的比例越大，所以窮人能夠參與的產(chǎn)業(yè)、主要收入來(lái)源的產(chǎn)業(yè)當(dāng)然影響更大，農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)差不多貢獻(xiàn)了一半的減貧效果。目前，農(nóng)業(yè)雖然在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重下降，但是農(nóng)業(yè)本身還是在增長(zhǎng)，只是第二、三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度更快，而在產(chǎn)業(yè)扶貧里，現(xiàn)在也特別強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模、提高效率，讓貧困戶能夠進(jìn)入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

三聯(lián)生活周刊：過(guò)去30年，我們減貧的效果不錯(cuò)，但是現(xiàn)在中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，GDP增速放緩，這會(huì)對(duì)扶貧產(chǎn)生哪些影響？

汪三貴：按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)減少了7億多貧困人口，確實(shí)效果不錯(cuò)。但是減貧主要的原因是持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)村的增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)和一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)減貧起到很大作用。前些年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)接近10%，進(jìn)入新常態(tài)以后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降了差不多一半。同時(shí)，改革開(kāi)放初期的收入分配非常平等，1981年，農(nóng)村的基尼系數(shù)是0.21，現(xiàn)在差不多是0.4，增加了差不多一倍，這就意味著收入分配越來(lái)越不平等，每增加一塊錢(qián)，窮人分到的比例越來(lái)越少。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降了差不多一半，收入分配又變得越來(lái)越不平等，這就導(dǎo)致現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧的作用越來(lái)越弱。如果還是采取以往那種方式，通過(guò)一般的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)帶動(dòng)減貧，效果越來(lái)越差。所以需要更有針對(duì)性的措施，針對(duì)很難從一般經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面受益的貧困戶進(jìn)行幫扶，這也是精準(zhǔn)扶貧政策出臺(tái)的一個(gè)重要背景。