仕濤

美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議是總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)及國(guó)防部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的武裝力量咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和實(shí)施指揮的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)在美軍指揮體系中占有相當(dāng)重要的地位。近期，美國(guó)以改革為主基調(diào)的《2017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》進(jìn)入關(guān)鍵質(zhì)詢(xún)期，美軍新一輪指揮體制改革即將展開(kāi)。參聯(lián)會(huì)作為美軍指揮體制的關(guān)鍵一環(huán)，勢(shì)必會(huì)成為此次改革的聚焦點(diǎn)。

歷史沿革

美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議正式誕生于1947年，其前身可以追溯到20世紀(jì)初組建的陸海軍聯(lián)合委員會(huì)。1899年美西戰(zhàn)爭(zhēng)中，美軍的內(nèi)部缺陷大量暴露，尤其是陸軍、海軍缺乏協(xié)調(diào)導(dǎo)致兩軍各自為戰(zhàn)。進(jìn)入20世紀(jì)，美軍進(jìn)行聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系的摸索實(shí)踐，首次創(chuàng)立了陸海軍聯(lián)合委員會(huì)，但該委員會(huì)作為一個(gè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，在美軍事史上發(fā)揮的作用極其有限。

珍珠港事件后，美國(guó)作為同盟國(guó)參戰(zhàn)，然而美軍此時(shí)的狀況并未因陸海軍聯(lián)合委員會(huì)的創(chuàng)立得到改觀。為了協(xié)調(diào)統(tǒng)一英美兩國(guó)軍隊(duì)，兩國(guó)創(chuàng)立了英美聯(lián)合參謀會(huì)議，負(fù)責(zé)指揮兩國(guó)軍隊(duì)協(xié)同作戰(zhàn)。與此同時(shí)，美軍內(nèi)部參照英國(guó)的參謀長(zhǎng)委員會(huì)創(chuàng)立了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，重點(diǎn)協(xié)調(diào)陸軍、海軍的軍事行動(dòng)，并為總統(tǒng)提供軍事咨詢(xún)建議。二戰(zhàn)結(jié)束后，該機(jī)構(gòu)的廢存曾成為美國(guó)軍政界的討論熱點(diǎn)，最終在1947年的《國(guó)家安全法》中，參聯(lián)會(huì)作為總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)家安全委員會(huì)的軍事咨詢(xún)顧問(wèn)被永久保留了下來(lái)。

近40年來(lái)，參聯(lián)會(huì)一直指揮著美國(guó)軍隊(duì)。1952年，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)司令被批準(zhǔn)參加參聯(lián)會(huì)的大部分會(huì)議，1978年成為參聯(lián)會(huì)的正式成員；2012年根據(jù)國(guó)防授權(quán)法案的規(guī)定，國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)局長(zhǎng)成為參聯(lián)會(huì)的正式成員，奧巴馬總統(tǒng)于同年12月31日簽署法令生效。

機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)

當(dāng)前，美軍參聯(lián)會(huì)由主席、副主席、陸軍參謀長(zhǎng)、海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)、空軍參謀長(zhǎng)和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)司令以及國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)局長(zhǎng)組成。所有任命均由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準(zhǔn)。

參聯(lián)會(huì)主席由軍隊(duì)高級(jí)將領(lǐng)擔(dān)任，是美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)的首席軍事顧問(wèn)。參聯(lián)會(huì)其他成員是各軍種中軍銜最高的現(xiàn)役軍人，接受?chē)?guó)防部和各軍種的雙重領(lǐng)導(dǎo)：一方面他們是總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)在某些特定問(wèn)題上的軍事顧問(wèn)；另一方面他們又負(fù)責(zé)本軍種的行政管理，對(duì)本軍種部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。海岸警衛(wèi)隊(duì)隸屬美國(guó)國(guó)土安全部，不同于四大軍種處于國(guó)防部之下，所以參聯(lián)會(huì)成員不包括海岸警衛(wèi)隊(duì)司令，然而，海岸警衛(wèi)隊(duì)始終是一個(gè)軍事部門(mén)，并在戰(zhàn)時(shí)歸海軍部管轄，所以海岸警衛(wèi)隊(duì)司令亦可列席參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，享受參聯(lián)會(huì)成員待遇。

聯(lián)合參謀部是參聯(lián)會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由參聯(lián)會(huì)主席全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，其總部設(shè)在五角大樓，由國(guó)防部四大軍種的人員組成。聯(lián)合參謀部主任由參聯(lián)會(huì)主席征求參聯(lián)會(huì)其他成員的意見(jiàn)后提名，經(jīng)國(guó)防部長(zhǎng)同意后任命，其職責(zé)是協(xié)助參聯(lián)會(huì)主席管理聯(lián)合參謀部。聯(lián)合參謀部共設(shè)1個(gè)管理部和8個(gè)職能部。

管理部由聯(lián)合參謀部秘書(shū)辦公室、審計(jì)辦公室、支援勤務(wù)辦公室、保密辦公室和信息資源管理辦公室組成。其職責(zé)是通過(guò)計(jì)劃、管理和指導(dǎo)有關(guān)支援活動(dòng)，協(xié)助參聯(lián)會(huì)主席和聯(lián)合參謀部進(jìn)行日常工作。

人力人事部由部長(zhǎng)辦公室、軍事秘書(shū)處、人事戰(zhàn)備處、人事勤務(wù)處、聯(lián)合人力管理處和牧師辦公室組成。其職責(zé)是向參聯(lián)會(huì)主席提供人力人事建議，確保美國(guó)武裝力量保持最高程度的戰(zhàn)備水平和持續(xù)作戰(zhàn)能力。

情報(bào)部由部長(zhǎng)辦公室、行政支援參謀部、副部長(zhǎng)辦公室及所屬處組成。其職責(zé)是向參聯(lián)會(huì)、國(guó)防部長(zhǎng)辦公室、聯(lián)合參謀部和各聯(lián)合司令部提供全源情報(bào)。

作戰(zhàn)部由部長(zhǎng)辦公室、軍事秘書(shū)處、5個(gè)副部長(zhǎng)及所屬處組成。其職責(zé)是把聯(lián)合參謀部的計(jì)劃、政策、情報(bào)、人力、通信和后勤功能轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。它負(fù)責(zé)調(diào)動(dòng)部隊(duì)，向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層詳細(xì)介紹作戰(zhàn)情況，是各戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)司令部司令與國(guó)家指揮當(dāng)局聯(lián)系的紐帶。

后勤部由部長(zhǎng)辦公室、軍事秘書(shū)處、后勤戰(zhàn)備與需求副部長(zhǎng)辦公室及醫(yī)療戰(zhàn)備處、美國(guó)運(yùn)輸司令部司令聯(lián)絡(luò)辦公室、海事管理局聯(lián)絡(luò)辦公室、后勤戰(zhàn)備中心、機(jī)動(dòng)處、發(fā)展處等組成。其職責(zé)是進(jìn)行聯(lián)合后勤部署與物資的快速分發(fā)，建立靈活的基礎(chǔ)設(shè)施，綜合后勤需求信息，指導(dǎo)聯(lián)合戰(zhàn)區(qū)后勤管理，協(xié)調(diào)多國(guó)后勤保障和開(kāi)辟聯(lián)合后勤保障途徑。

戰(zhàn)略計(jì)劃與政策部由部長(zhǎng)辦公室、管理處/軍事秘書(shū)處、政策計(jì)劃組、歐洲安全問(wèn)題美國(guó)代表、歐洲盟軍最高司令部美國(guó)軍事代表、6個(gè)副部長(zhǎng)辦公室及所屬處組成。其職責(zé)是協(xié)助參聯(lián)會(huì)主席制定當(dāng)前的和未來(lái)的軍事戰(zhàn)略、計(jì)劃指南和政策，提供政治、軍事建議，確定國(guó)際談判中的軍方立場(chǎng)和進(jìn)行機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)。

指揮、控制、通信與計(jì)算機(jī)系統(tǒng)部由部長(zhǎng)辦公室、項(xiàng)目與預(yù)管辦公室、C4評(píng)估處、軍事通信—電子委員會(huì)、軍事秘書(shū)處、3個(gè)副部長(zhǎng)辦公室及所屬處組成。其職責(zé)是向參聯(lián)會(huì)主席提供有關(guān)指揮、控制、通信和計(jì)算機(jī)方面的意見(jiàn)和建議；保障從戰(zhàn)區(qū)司令到武器發(fā)射平臺(tái)的C4需求；領(lǐng)導(dǎo)指揮、控制、通信和計(jì)算機(jī)部門(mén)；負(fù)責(zé)保障國(guó)家軍事指揮系統(tǒng)；識(shí)別和解決國(guó)家級(jí)信息中有關(guān)軍事方面的問(wèn)題。

作戰(zhàn)計(jì)劃與聯(lián)合部隊(duì)發(fā)展部由部長(zhǎng)辦公室、軍事秘書(shū)辦公室等組成。其職責(zé)是構(gòu)想、發(fā)展和評(píng)估當(dāng)前與將來(lái)的聯(lián)合作戰(zhàn)理論，完成聯(lián)合部隊(duì)與多國(guó)部隊(duì)的訓(xùn)練和演習(xí)，幫助參聯(lián)會(huì)主席、各戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部司令和軍種指揮官做好聯(lián)合作戰(zhàn)與多國(guó)作戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

部隊(duì)結(jié)構(gòu)、資源與評(píng)估部由部長(zhǎng)辦公室、軍事秘書(shū)處、聯(lián)合戰(zhàn)區(qū)空中與導(dǎo)彈防御組織、資源與采購(gòu)管理辦公室、戰(zhàn)斗識(shí)別與評(píng)估處、3個(gè)副部長(zhǎng)辦公室及所屬處組成。其職責(zé)是向參聯(lián)會(huì)主席和參聯(lián)會(huì)提供有關(guān)資源和部隊(duì)結(jié)構(gòu)方面的評(píng)估、分析和建議。

此外，聯(lián)合參謀部下設(shè)諸多職能委員會(huì)：聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)、聯(lián)合物資優(yōu)先調(diào)配委員會(huì)、軍事通信—電子委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)軍事參謀委員會(huì)美國(guó)代表團(tuán)、北約軍事委員會(huì)美國(guó)代表團(tuán)、美加永久防務(wù)委員會(huì)、美加軍事合作委員會(huì)、美洲國(guó)家防務(wù)委員會(huì)美國(guó)代表團(tuán)、美墨聯(lián)合防務(wù)委員會(huì)和國(guó)家圖像測(cè)繪局國(guó)防部用戶(hù)管理委員會(huì)。這些委員會(huì)主要由將級(jí)軍官組成，委員會(huì)主席大多為中將或少將。

參聯(lián)會(huì)的主要職責(zé)是：在平時(shí)向總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)提出關(guān)于軍隊(duì)建設(shè)、國(guó)防發(fā)展項(xiàng)目與預(yù)算、采購(gòu)需求評(píng)估、聯(lián)合作戰(zhàn)條令、聯(lián)合訓(xùn)練政策等方面的建議；在戰(zhàn)時(shí)制定軍事戰(zhàn)略、戰(zhàn)略訓(xùn)令，制定后勤保障計(jì)劃和軍訓(xùn)動(dòng)員計(jì)劃；就軍事預(yù)算、軍事科研和武器裝備發(fā)展提出建議，組織諸軍兵種大規(guī)模聯(lián)合演習(xí)等。

運(yùn)行中的主要問(wèn)題

美軍現(xiàn)行的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制以1986年通過(guò)的《戈德華特-尼科爾斯法》為基礎(chǔ)，歷經(jīng)海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)等近幾場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)的檢驗(yàn)，暴露出許多缺陷：頂層指揮機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)籌、決策遲緩、效率低下。其中，參聯(lián)會(huì)在提供建議、參與指揮的過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，這些問(wèn)題直接影響到美軍在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的戰(zhàn)爭(zhēng)反應(yīng)和應(yīng)對(duì)能力。

第一，參聯(lián)會(huì)沒(méi)有作戰(zhàn)指揮權(quán)，難以有效組織和指揮聯(lián)合作戰(zhàn)。從1947年《美國(guó)國(guó)家安全法》到1986年《戈德華特-尼科爾斯法》，參聯(lián)會(huì)成員無(wú)論集體還是單獨(dú)都沒(méi)有作戰(zhàn)指揮權(quán)，無(wú)法有效組織各軍種開(kāi)展聯(lián)合作戰(zhàn)行動(dòng)，僅僅充當(dāng)總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)以及各作戰(zhàn)司令官之間的指揮鏈接，負(fù)責(zé)擬制軍隊(duì)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)聯(lián)合條令、制定聯(lián)合教育訓(xùn)練政策等。

第二，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制限制了參聯(lián)會(huì)成員客觀地參與聯(lián)席會(huì)議。除參聯(lián)會(huì)主席外，參聯(lián)會(huì)成員都來(lái)自相關(guān)軍種，出于為本軍種謀利益的本位主義，他們都為力保自身利益而工作，像陸軍、海軍之間常常為各自在戰(zhàn)場(chǎng)上的主動(dòng)權(quán)以及軍費(fèi)問(wèn)題爭(zhēng)權(quán)奪利。這種各軍種之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重阻礙了一致意見(jiàn)的形成，削弱了參聯(lián)會(huì)集中領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)武裝力量的權(quán)威。

第三，協(xié)商一致的決策模式降低了參聯(lián)會(huì)的工作效率與質(zhì)量。參聯(lián)會(huì)有責(zé)任向總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)提供軍事方面的建議和意見(jiàn)，但這必須是參謀長(zhǎng)們一致的看法。眾多的參謀長(zhǎng)要達(dá)成一致，惟一的途徑幾乎是內(nèi)部成員之間的建議妥協(xié)、折衷、相互遷就，最終導(dǎo)致決策的效率下降，質(zhì)量不高。

責(zé)任編輯：張傳良