□曹海琴

(1.國(guó)家行政學(xué)院 法學(xué)教研部，北京 海淀區(qū) 100089；2.東北大學(xué)秦皇島分校 制度與文化研究所，河北 秦皇島 066000)

我國(guó)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究

□曹海琴

(1.國(guó)家行政學(xué)院 法學(xué)教研部，北京 海淀區(qū) 100089；2.東北大學(xué)秦皇島分校 制度與文化研究所，河北 秦皇島 066000)

我國(guó)義務(wù)教育公共服務(wù)的不均等主要表現(xiàn)在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間和群體之間。這一問(wèn)題產(chǎn)生的癥結(jié)在于公共權(quán)力在主導(dǎo)義務(wù)教育發(fā)展的過(guò)程中缺乏公共性，從而導(dǎo)致義務(wù)教育資源分配不公，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)于公民平等享受義務(wù)教育權(quán)利的侵犯，導(dǎo)致“權(quán)利的不平等”。使公共權(quán)力回歸自身的公共屬性，確保不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間和群體之間的公民義務(wù)教育權(quán)利得到平等保障，是義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問(wèn)題的矯治之策。

義務(wù)教育；公共服務(wù)不均等；權(quán)利平等

教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要的先導(dǎo)性作用，當(dāng)今世界公認(rèn)，教育是社會(huì)公平和社會(huì)流動(dòng)的基本條件，保障公民受教育權(quán)利是現(xiàn)代國(guó)家的基本職能。自建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的義務(wù)教育公共服務(wù)建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，2015年小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到99.9%。但是，義務(wù)教育資源分配不公、義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問(wèn)題也一直存在著。我們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是公權(quán)力在進(jìn)行教育資源配置時(shí)還存在著不均衡和不平等現(xiàn)象。基于此，本文以權(quán)利平等為視角，提出建立和鞏固民主機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，彰顯公民權(quán)利等一系列應(yīng)對(duì)策略。

一、當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的主要表現(xiàn)

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)指出，“推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，率先在縣(區(qū))域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展?！盵1]自《綱要》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育公共服務(wù)水平有了大幅度提升，但是，仍然存在著一些問(wèn)題。目前我國(guó)的義務(wù)教育公共服務(wù)不均等現(xiàn)象不僅存在于不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間，也體現(xiàn)在不同受教育群體之間。

(一)區(qū)域之間義務(wù)教育公共服務(wù)水平不均等

我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展也不例外。近年來(lái)，政府在緩解地區(qū)義務(wù)教育水平差距方面做了積極的努力，比如從2006年開(kāi)始，免除了西部地區(qū)義務(wù)教育階段的全部學(xué)雜費(fèi)，2007年擴(kuò)大到東部和中部地區(qū)，這一舉在縮小義務(wù)教育的區(qū)域間差距上取得了明顯效果。

然而，我國(guó)區(qū)域間義務(wù)教育公共服務(wù)差距仍然明顯。中部地區(qū)小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)性教育經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)明顯的東部高、西部次之、“中部塌陷”的格局。2009年，普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)，北京、上海、天津分別是15581.06元、18224.25元和11083.16元。全國(guó)平均生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為4331.62元。全國(guó)最低的三個(gè)省份分別是貴州2698.18元、河南2965.13元、江西3113.75元。最高的上海，該項(xiàng)數(shù)值則是全國(guó)平均值的4.21倍。[2]P6222010-2014小學(xué)生均教學(xué)與輔助用房面積增長(zhǎng)最快的是大西北綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)，增長(zhǎng)26.41%；增長(zhǎng)最慢的是東北綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)，增長(zhǎng)11.22%。截止2014 年，小學(xué)生均教學(xué)與輔助用房面積最高為南部沿海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)4.213m2，最低為東北綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)3.575m2。初中教學(xué)與輔助用房面積增長(zhǎng)最快的是南部沿海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)，增長(zhǎng)55.02%；增長(zhǎng)最慢的是北部沿海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)，增長(zhǎng)23.98%。截至2014 年，初中生均教學(xué)與輔助用房面積最大為東部沿海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)7.809m2，最小為大西南綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)3.853m2。[3]

(二)城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育公共服務(wù)水平不均等

新中國(guó)成立初期，面對(duì)資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀，為盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，國(guó)家采取了城鄉(xiāng)二元分制結(jié)構(gòu)、高度集中的計(jì)劃資源配置模式，財(cái)政政策的基本導(dǎo)向是效率優(yōu)先。這種城鄉(xiāng)之間不均衡的發(fā)展戰(zhàn)略在歷史上確實(shí)發(fā)揮了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。但是，城鄉(xiāng)分治的二元制度造成了巨大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距。具體到城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入來(lái)看，城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入由政府公共財(cái)政保障，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)則歷經(jīng)變遷。1985年至2000年，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)責(zé)方基本上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)甚至村一級(jí)，2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革之后中央和縣級(jí)開(kāi)始承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費(fèi)，2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村義務(wù)教育方才納入國(guó)家財(cái)政的保障范圍。這種城市教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期實(shí)行“以縣為主”的地方管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育投資主體過(guò)低，使農(nóng)村義務(wù)教育投入更顯不足，城鄉(xiāng)之間的數(shù)字鴻溝巨大。

城鄉(xiāng)二元義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)也直接帶來(lái)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展水平的差距。新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村學(xué)生的輟學(xué)率、流失率有所反彈。2008年，全國(guó)有8500萬(wàn)文盲和半文盲，其中75%分布在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和貧困縣。盡管我國(guó)目前實(shí)行了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，義務(wù)教育階段學(xué)生上學(xué)免除了學(xué)雜費(fèi)，使農(nóng)民在子女義務(wù)教育方面的負(fù)擔(dān)有所減輕，同時(shí)農(nóng)村義務(wù)教育的整體情況有所改善，但在義務(wù)教育領(lǐng)域，城市與農(nóng)村的學(xué)校之間無(wú)論是硬件還是軟件水平，都存在巨大差異。

(1)“硬件”的差距。在分級(jí)辦學(xué)的體制下，城鄉(xiāng)之間的財(cái)力差異必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育的條件差異明顯。“生均經(jīng)費(fèi)”是與教育發(fā)展水平息息相關(guān)的重要指標(biāo)。從生均經(jīng)費(fèi)上看，財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)學(xué)校的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村?！?014年城鎮(zhèn)小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值為1333.04元，農(nóng)村為708.15元，城鄉(xiāng)差距624.90元；城鎮(zhèn)初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值為1937.32元，農(nóng)村為1458.76元，城鄉(xiāng)差距478.56元?！盵3]

由于農(nóng)村學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)困難，為保證“普九”任務(wù)的順利完成，許多學(xué)校負(fù)債運(yùn)行。從物質(zhì)條件上看，城市與農(nóng)村的學(xué)校更是相差懸殊。有人戲言“一個(gè)像歐洲，一個(gè)像非洲”，城市的學(xué)校有些教學(xué)、辦公條件甚至可堪與發(fā)達(dá)國(guó)家媲美，而廣大農(nóng)村學(xué)校則顯得寒酸得多，甚至至今仍有不少危房存在。

(2)“軟件”的差距。不能否認(rèn)，隨著《綱要》的實(shí)施，近年來(lái)，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件獲得明顯改善，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校間的硬件差距正在縮小。但是，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校“內(nèi)涵式提升”任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距依舊存在。近年來(lái)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)重點(diǎn)向“數(shù)量達(dá)標(biāo)”傾斜，而在“質(zhì)量達(dá)標(biāo)”方面則比較忽略。過(guò)去五年，生均校舍面積數(shù)量基本達(dá)標(biāo)，生均教學(xué)與輔助用房面積、生活用房面積都得到了大幅度提升。而在另一方面，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距依舊明顯。從師資條件上看，城市學(xué)校集中了大批優(yōu)秀師資，農(nóng)村地區(qū)師資基數(shù)不小，但是整體學(xué)歷水平與教學(xué)能力都遠(yuǎn)遜于城市教師。另外，由于經(jīng)濟(jì)條件限制，農(nóng)村教師工資時(shí)常被拖欠。很多農(nóng)村教師做出一定成績(jī)便“跳槽”至待遇相對(duì)較好的城市學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校很難留住優(yōu)秀師資。長(zhǎng)期以來(lái)，廣大農(nóng)村學(xué)校的師資“主力”是代課教師?！按n教師”是研究中國(guó)教育不可忽略的一個(gè)群體。1985年開(kāi)始，教育部為提高基礎(chǔ)教育的師資質(zhì)量，在全國(guó)“一刀切”不允許再出現(xiàn)民辦教師。但不少偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)因財(cái)政困難而招不到公辦教師或公辦老師不愿去該地區(qū)工作，這些空缺仍需臨時(shí)教師來(lái)填補(bǔ)，他們轉(zhuǎn)而被稱為“代課教師”。2006年教育部提出要在較短時(shí)間內(nèi)，將全國(guó)余下的44.8萬(wàn)人的代課老師全部清退，隨后代課老師在部分發(fā)達(dá)省市逐漸淡出人們視野，而部分省份仍然存在。

(三)學(xué)校之間教育資源分配差異顯著

在義務(wù)教育階段，在同一行政區(qū)域內(nèi)，各個(gè)學(xué)校之間，由于國(guó)家教育政策的原因，在師資、辦公設(shè)施、經(jīng)費(fèi)等方面存在巨大的差異。導(dǎo)致這種校際辦學(xué)條件嚴(yán)重不平等的教育政策，甚至可以追溯到三十多年前的重點(diǎn)校制度。在上世紀(jì)的80、90年代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，由于總體的財(cái)力水平有限，政府認(rèn)為靠當(dāng)時(shí)的財(cái)政狀況無(wú)力普遍改善所有學(xué)校的辦學(xué)條件，而只能有選擇性的辦好少數(shù)的一些學(xué)校，培養(yǎng)出一批國(guó)家需要的相對(duì)來(lái)講高素質(zhì)的人才。于是，各級(jí)政府在資源總體不足的情況下，優(yōu)先超額滿足很少一部分事先預(yù)定好的學(xué)校，使得這部分學(xué)校的辦學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了同時(shí)代同地域的其它學(xué)校，即那些城市重點(diǎn)學(xué)校和城鎮(zhèn)中心學(xué)校。這種傾斜政策實(shí)際上造成了公立義務(wù)學(xué)?！半p軌制”的運(yùn)行狀態(tài)，短期內(nèi)確實(shí)提升了這一小部分學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，但從現(xiàn)在的角度看，這一政策也確實(shí)導(dǎo)致了校際之間的不平等，加劇了義務(wù)教育的不均衡發(fā)展。

校際資源的不均等表現(xiàn)最明顯的就是義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配的不均等。根據(jù)現(xiàn)在通行的衡量義務(wù)教育是否均衡的重要指標(biāo)——生均公用經(jīng)費(fèi)總支出來(lái)看，在2005年時(shí)，我國(guó)某一城市的初中義務(wù)教育差別已是非常明顯，相差最大的甚至到了37.3倍。小學(xué)義務(wù)教育的差距更是嚴(yán)重，最高值達(dá)到了驚人的439.2倍。[4]P65—82即使從大范圍的角度來(lái)看，重點(diǎn)校的生均經(jīng)費(fèi)也比普通學(xué)校高出五分之一以上。[5]P1382003年，從南京市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)果可以看到，如果以人均教育成本與房屋折舊費(fèi)這兩項(xiàng)費(fèi)用合并的數(shù)值來(lái)看，示范初中、普通初中生分別是3853.30元、3482.77元；實(shí)驗(yàn)小學(xué)、示范小學(xué)、普通小學(xué)兩項(xiàng)合計(jì)分別為2326.94元、2147元、1887.16元，差距更加懸殊。[6]

義務(wù)教育階段校際辦學(xué)條件的差距，除了在經(jīng)費(fèi)方面的巨大差異外，在硬件設(shè)施、師資水平等方面的不均等也非常有代表性。研究人員曾經(jīng)在北京、天津、上海和其他規(guī)模較大的城市進(jìn)行抽樣調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，幾乎在所有的調(diào)查城市中，義務(wù)教育階段的中小學(xué)都被分成了不同的層次。不管是在硬件設(shè)施、辦學(xué)規(guī)模方面，還是在高水平的師資方面，重點(diǎn)中小學(xué)校普遍要比普通中小學(xué)校高出很多。[4]P65-82如果任由這種情況自然發(fā)展下去，只會(huì)形成“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”的惡性循環(huán)。

正是因?yàn)榱x務(wù)教育階段校際之間的巨大差距，不同學(xué)校的學(xué)生能利用的教學(xué)資源相去甚遠(yuǎn)，最終導(dǎo)致義務(wù)教育的質(zhì)量也會(huì)有明顯的區(qū)別。再加上父母堅(jiān)決不讓孩子輸在起跑線上的觀念，催生了所謂的“擇校熱”現(xiàn)象。2004年的數(shù)據(jù)顯示，在義務(wù)教育階段，高達(dá)22.8%的學(xué)生選擇了擇校，而且隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)程度的提升，擇校的比例也會(huì)隨之上升。[7]

同時(shí)，不可忽視的是，那些集中優(yōu)勢(shì)資源的學(xué)校還會(huì)在客觀上減緩周邊條件較差的學(xué)校的發(fā)展，形成“空吸效應(yīng)”和“馬太效應(yīng)”。2006年2月，北京社會(huì)科學(xué)院在一份調(diào)研報(bào)告中提出，作為首都經(jīng)濟(jì)圈的核心城市，北京市形成了對(duì)周邊地區(qū)人才、技術(shù)和資金的“空吸”現(xiàn)象。在河北省，甚至還形成了一個(gè)有32個(gè)貧困縣、272萬(wàn)多人的“環(huán)京津貧困帶”。在義務(wù)教育公共服務(wù)的問(wèn)題上，亦存在著這種“空吸效應(yīng)”。一所學(xué)校的軟件硬件都過(guò)硬，自然容易吸引優(yōu)秀師資、優(yōu)秀生源，周邊學(xué)校因?yàn)闆](méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，很難留住人才，也很難招來(lái)優(yōu)秀學(xué)苗。長(zhǎng)此以往，又形成強(qiáng)者愈強(qiáng)的“馬太效應(yīng)”。

(四)不同群體享受義務(wù)教育公共服務(wù)水平不均等

我國(guó)憲法規(guī)定了中華人民共和國(guó)任何一個(gè)公民都有受教育的基本權(quán)利，以國(guó)家大法的形式確認(rèn)了其無(wú)與倫比的重要性。因此，任何一個(gè)人，包括適齡兒童、少年的父母，都無(wú)權(quán)剝奪另一人的受教育的權(quán)利。只要是中國(guó)公民，不論他是何民族，生在何處，不論他是貧窮還是富裕，是農(nóng)民還是企業(yè)主，都有平等的受教育的機(jī)會(huì)。理論上，在義務(wù)教育方面，機(jī)會(huì)平等至少有三層含義：每個(gè)人都有同等的入學(xué)機(jī)會(huì)，都能受到老師的公平對(duì)待，都至少能在最低標(biāo)準(zhǔn)上提升自身素質(zhì)。

但是在我國(guó)，不同人群之間享受到的義務(wù)教育公共服務(wù)水平并不均等。以農(nóng)民工子女為例。城市公立學(xué)校面對(duì)大量隨著進(jìn)城務(wù)工的父母而涌入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工子女，要么直接拒絕接受其入學(xué)；要么對(duì)其入學(xué)設(shè)置諸多“門(mén)檻”：要求提供“暫住證、務(wù)工證明、居住證明、老家的無(wú)人監(jiān)護(hù)證明以及戶口簿”等等作為在城市借讀的條件，同時(shí)還要多交借讀費(fèi)。即使農(nóng)民工子女終于步入城市公立學(xué)校讀書(shū)，在許多學(xué)校也受到歧視：比如專門(mén)編一個(gè)獨(dú)立的“農(nóng)民工子女班”與城市戶口的子女分開(kāi)教學(xué)，在學(xué)校中，人為阻礙外來(lái)人口子女和本地市民子女融合，劃出了兩個(gè)世界。上述現(xiàn)象，明顯未能保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。

二、義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的癥結(jié)所在：公民義務(wù)教育“權(quán)利的不平等”

當(dāng)代著名印度裔美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)關(guān)于世界饑荒史的研究可以對(duì)我們研究義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問(wèn)題有所啟示。森在研究貧困和饑荒的生成原因時(shí)發(fā)現(xiàn)，即使沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的糧食供給下降，饑荒也照樣能夠發(fā)生。[8]P198“據(jù)此，他推翻了‘饑荒是由糧食供給下降引起的’觀點(diǎn)，并提出，饑荒不僅僅依賴于糧食的供給，而且還依賴于食物的分配；在糧食供給沒(méi)有出現(xiàn)下降的情況下所產(chǎn)生的饑荒主要是由于人們支配和控制糧食的權(quán)利被剝奪，用他的話來(lái)說(shuō)，就是‘權(quán)利的失敗’?！盵9]P308在此基礎(chǔ)上，森提出了五種“工具性自由”：政治自由，經(jīng)濟(jì)條件，社會(huì)機(jī)會(huì)，透明性保證，防護(hù)性保證。他指出，與具有強(qiáng)大的中央集權(quán)的國(guó)家相比，歷史上任何一個(gè)民主、具有相對(duì)的新聞自由的國(guó)家都沒(méi)有發(fā)生過(guò)重大的饑荒。究其原因，面對(duì)選民手中的選票與“無(wú)冕之王”的監(jiān)督威力，政府除了認(rèn)真履行其職責(zé)采取措施避免饑荒之外別無(wú)他法。森認(rèn)為，在那些中央集權(quán)非常強(qiáng)大的國(guó)家，因?yàn)闆](méi)有民間因手握選票而對(duì)執(zhí)政方的命脈遏制，沒(méi)有新聞自由的監(jiān)督作用，錯(cuò)誤的決策可以輕易貫徹執(zhí)行而導(dǎo)致成千上萬(wàn)的人因得不到食物而餓死。進(jìn)而，森得出結(jié)論：民主在人類社會(huì)中具有普遍價(jià)值，它賦予選民的政治與公民權(quán)利能令政府向人民負(fù)責(zé)，給弱勢(shì)階層提供保護(hù)。

雖然森所提出的“權(quán)利的失敗”觀點(diǎn)有為西方民主政治制度張目、鼓吹西式民主之嫌，但是相對(duì)于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)集中于國(guó)民產(chǎn)品、總收入或某種商品總供給的饑荒問(wèn)題研究向度而言無(wú)疑是種巨大的突破：因?yàn)樗状伟褭?quán)利(entitlements)引入饑荒問(wèn)題研究之中，注意到公民權(quán)利是否得到保障是導(dǎo)致饑荒問(wèn)題的重要變量。我們認(rèn)為，森所關(guān)注的是饑荒問(wèn)題，但是他的“權(quán)利的失敗”觀點(diǎn)對(duì)于本文的研究仍然具有重要啟示。新中國(guó)的公民雖然并未遭遇“權(quán)利的失敗”，但是其受教育權(quán)利確實(shí)未得到充分保障。不同的公民之間享受到的實(shí)際權(quán)利是不平等的。那些享受不到優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育——甚至無(wú)法享用基本的、低水平的義務(wù)教育的公民與那些缺乏糧食資源的饑民相比，我們也可將其視為遭遇到了文化資源的“饑荒”。缺乏義務(wù)教育公共服務(wù)的“饑荒”可使弱勢(shì)階層的后代世世代代復(fù)制甚至疊加放大這種弱勢(shì)，幾乎斷絕了他們向社會(huì)較高階層流動(dòng)的可能。

在上文中，我們討論了目前我國(guó)義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的主要表現(xiàn)。事實(shí)上，可以把上述種種不均等表現(xiàn)視為公民義務(wù)教育權(quán)利不平等的主要構(gòu)成方面——無(wú)論是體現(xiàn)在區(qū)域性的、城鄉(xiāng)之間的還是體現(xiàn)在校際的、不同群體之間的這些不均等，都帶來(lái)了公民享受義務(wù)教育權(quán)利的不平等，導(dǎo)致了公民義務(wù)教育“權(quán)利的不平等”。

目前，公共權(quán)力對(duì)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化具有決定性作用，義務(wù)教育屬于基本公共服務(wù)范疇的觀點(diǎn)已經(jīng)達(dá)成學(xué)界共識(shí)。而在基本公共服務(wù)的供給主體方面，公共權(quán)力的載體——政府無(wú)疑在其中扮演著最為重要的角色。政府有為全體公民提供充足的公共物品和公正公平的公共服務(wù)的基本責(zé)任也已成為當(dāng)代國(guó)際社會(huì)和學(xué)術(shù)界對(duì)于政府職能的基本判斷。世界銀行曾在世界發(fā)展報(bào)告中明確指出，義務(wù)教育等基本公共物品屬于政府應(yīng)該提供的“純粹公共物品”。[10]P4又由于義務(wù)教育等公共服務(wù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特質(zhì)，由市場(chǎng)提供存在失靈現(xiàn)象。而政府等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)是靠權(quán)力驅(qū)動(dòng)的有組織強(qiáng)力集團(tuán)，有能力調(diào)動(dòng)大量的社會(huì)資源，也有能力動(dòng)員廣泛的社會(huì)力量，所以公共權(quán)力是義務(wù)教育公共服務(wù)最主要的供給主體是毫無(wú)疑問(wèn)的。因此，義務(wù)教育公共服務(wù)均等化目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)，公共權(quán)力(主要通過(guò)政府行為)在其中起著決定性作用。

眾所周知，我國(guó)正致力于法治社會(huì)的建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)公民的基本權(quán)利得到了凸顯，義務(wù)教育領(lǐng)域的權(quán)利亦因此得到了良好的發(fā)展契機(jī)。但是在其中存在著一個(gè)微妙現(xiàn)象：在我國(guó)公民的權(quán)利系統(tǒng)中，發(fā)展較快的是一般的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)家為了保護(hù)這些權(quán)利設(shè)置了專門(mén)機(jī)關(guān)，制定了專門(mén)的法律法規(guī)予以保護(hù)。另外，這些權(quán)利的救濟(jì)途徑也較為順暢。相應(yīng)的，國(guó)家對(duì)于公民義務(wù)教育領(lǐng)域權(quán)利的保護(hù)，則顯得較為乏力。其原因之一就在于，公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是自然人或者法人，面對(duì)上述權(quán)利受到侵害的事實(shí)，國(guó)家一般可以處于中立的位置加以裁斷。而公民的受教育權(quán)是憲法性權(quán)利，其權(quán)利主體是公民個(gè)人，義務(wù)主體則是國(guó)家。國(guó)家有義務(wù)保障每個(gè)公民享受到平等的義務(wù)教育，其內(nèi)在涵義就是，國(guó)家需要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行自我限制，以免損害到公民個(gè)人權(quán)利；同時(shí)需要積極承擔(dān)責(zé)任，出臺(tái)行之有效的政策來(lái)切實(shí)保障義務(wù)教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因而，國(guó)家在保護(hù)公民受教育權(quán)上的問(wèn)題上不如對(duì)待公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利一般明確果斷，在觀念層面和制度層面，受教育權(quán)等社會(huì)文化性權(quán)利都沒(méi)有與人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利引起同等重視，這些都在客觀上擴(kuò)大了義務(wù)教育公共服務(wù)的不均等。

三、義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的矯治對(duì)策：確保公共權(quán)力的公共性

究其根本，目前我國(guó)義務(wù)教育公共服務(wù)不均等問(wèn)題所侵犯到的是公民享受平等義務(wù)教育的權(quán)利，導(dǎo)致了事實(shí)上的公民義務(wù)教育“權(quán)利的不平等”。而這種后果是由教育資源分配不公帶來(lái)的。而為了矯治這一問(wèn)題，需要讓主導(dǎo)教育資源權(quán)威性分配的公共權(quán)力回歸其公共性本質(zhì)，確保公民享受平等義務(wù)教育權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。

要想保證義務(wù)教育公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，公共權(quán)力在提供公共服務(wù)的時(shí)候，其公共性的特質(zhì)是不可偏離的。公共權(quán)力在維持正常的義務(wù)教育秩序的同時(shí)，必須防止顯失公平的現(xiàn)象出現(xiàn)，阻止少數(shù)利益集團(tuán)對(duì)于教育資源形成事實(shí)上的支配與操縱。義務(wù)教育作為一種純粹的公共物品，應(yīng)該向所有的社會(huì)成員平等開(kāi)放。義務(wù)教育的公共權(quán)力屬于全體國(guó)民，全體成員對(duì)這一權(quán)力的運(yùn)行擁有平等的、無(wú)差異的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。作為公共權(quán)力的承擔(dān)者和執(zhí)行者，政府應(yīng)該履行自己的責(zé)任，提供用于滿足社會(huì)需要的義務(wù)教育產(chǎn)品，表現(xiàn)出對(duì)所有公民受教育權(quán)平等的尊重和保障。

要保障義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，公共權(quán)力也要處理好自身與市場(chǎng)之間在提供義務(wù)教育公共服務(wù)的關(guān)系。我國(guó)自20世紀(jì)90年代隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，從前那種“政府—市場(chǎng)”的二元關(guān)系轉(zhuǎn)化為“政府—市場(chǎng)—學(xué)?！钡娜S互動(dòng)關(guān)系。政府和市場(chǎng)代表著提供教育產(chǎn)品的兩種途徑。在最初階段，雙方并未找到合理的平衡點(diǎn)，在對(duì)公立學(xué)校的改革中，政府的某些舉措片面將教育推向市場(chǎng)，忽略了教育社會(huì)公平的價(jià)值取向。中國(guó)義務(wù)教育出現(xiàn)了公平性、公益性、民主性危機(jī)，辦學(xué)方向不是面對(duì)公共領(lǐng)域，而是轉(zhuǎn)向私人領(lǐng)域。因此，公共權(quán)力的行使者必須認(rèn)識(shí)到，義務(wù)教育為社會(huì)和國(guó)家培養(yǎng)合格公民，公共性是其最重要的功能和目標(biāo)，同時(shí)亦是社會(huì)和國(guó)家為了整個(gè)社會(huì)的整體利益得到保證而賦予公共權(quán)力的一項(xiàng)重要的責(zé)任。

同時(shí)還要看到，公共性也是義務(wù)教育的一個(gè)基本價(jià)值前提。公共權(quán)力要保障義務(wù)教育公共性的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)注意三個(gè)方面：其一，公共權(quán)力應(yīng)具備對(duì)全體國(guó)民提供均等的義務(wù)教育資源的理念；其二，公共權(quán)力提供的義務(wù)教育資源不是對(duì)弱者的憐憫而是對(duì)國(guó)家公民個(gè)體的尊重；其三，義務(wù)教育機(jī)構(gòu)是用納稅人的錢(qián)設(shè)立的、需要按照某種民主機(jī)制進(jìn)行管理，從而能為國(guó)民和公眾所監(jiān)督。[11]P87

總之，保障公民權(quán)利是義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的邏輯起點(diǎn)。終止“權(quán)利的不平等”，切實(shí)保障公民在義務(wù)教育領(lǐng)域的權(quán)利，既是義務(wù)教育公共服務(wù)存在、發(fā)展的基礎(chǔ)，又是義務(wù)教育公共服務(wù)最高的價(jià)值追求和內(nèi)容核心。

[1]國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)[N].人民日?qǐng)?bào)，2003-07-30.

[2]教育部財(cái)務(wù)司.2010年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒[R].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

[3]李鵬，朱德全.義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：進(jìn)程、問(wèn)題與反思——基于2010年-2014年全國(guó)義務(wù)教育辦學(xué)條件數(shù)據(jù)的測(cè)度分析[J].清華大學(xué)教育研究，2016(1).

[4]中國(guó)(海南)發(fā)展改革研究院：基本公共服務(wù)與中國(guó)人類發(fā)展[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[5]袁振國(guó).中國(guó)教育政評(píng)論(2011)[M].北京：教育科學(xué)出版社，2011.

[6]一個(gè)學(xué)生年教育成本多少?南京高中生7432[N].人民日?qǐng)?bào)，2003-05-05.

[7]胡耀宗.基本公共服務(wù)均等化視閾下的義務(wù)教育政策選擇[J].清華大學(xué)教育研究，2009(12).

[8]〔印度〕阿瑪?shù)賮啞ど?貧困與饑荒[M].王宇等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2004.

[9]鮑傳友.教育公平與政府責(zé)任[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011.

[10]世界銀行.1997年世界發(fā)展報(bào)告——變革世界中的政府[M].蔡秋生等譯.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

[11]勞凱聲.中國(guó)教育改革30年：政策與法律卷[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2009.

(責(zé)任編輯：肖揚(yáng)偉)

A Study of the Public Service Inequality in the Compulsory Education of Our Country——from the Perspective of Equal Rights

CAO Hai-qin

(1.Department of Law，Chinese Academy of Governance，Beijing 100089；2.Institute of Institution and Culture，Northeastern University at Qinhuangdao，Qinhuangdao，Hebei 066000，China)

The inequality of public service in the compulsory education of our country is mainly embodied among different regions，between cities and the countryside，and among different schools and groups.This problem originates from the lack of commonality of public power during the process of developing the compulsory education，thus resulting in unequal distribution of compulsory education resources，infringement of citizens’ equal rights in enjoying compulsory education，and consequently“unequal rights”.To recover the commonality of public power，ensure the citizens’equal rights in compulsory education among different regions，between cities and the countryside，and among schools and groups are countermeasures for correcting the inequality of public service in compulsory education.

compulsory education；public service inequality；equal rights

2017-06-28

曹海琴(1980—)，河北秦皇島人，法學(xué)博士，國(guó)家行政學(xué)院博士后，東北大學(xué)秦皇島分校制度與文化研究所研究員，研究方向?yàn)榘l(fā)展政治學(xué)、法理學(xué)。

本文系河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的制度分析——以河北省為例”(項(xiàng)目編號(hào)：SQ137003)的階段性研究成果。

G4

A

1674-0599(2017)04-0131-06