□陳發(fā)桂

(中共廣西壯族自治區(qū)委黨校 法學(xué)教研部，廣西 南寧 530022)

法治視野下維護(hù)社會穩(wěn)定的新要求、新挑戰(zhàn)與新舉措

□陳發(fā)桂

(中共廣西壯族自治區(qū)委黨校 法學(xué)教研部，廣西 南寧 530022)

從“提高社會治理水平”到“提高社會治理法治化水平”，對社會穩(wěn)定的維護(hù)提出了新要求，需要我們從社會穩(wěn)定的核心、根本、關(guān)鍵、保障、著力點(diǎn)和重點(diǎn)等六個(gè)方面加以把握。同時(shí)，社會穩(wěn)定也面臨著新的挑戰(zhàn)，包括民眾守法意識薄弱、現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)威受到挑戰(zhàn)、不規(guī)范執(zhí)法行為、多元調(diào)處機(jī)制缺失、基層黨組織軟弱渙散等問題依然存在。因此，為了維護(hù)社會大局穩(wěn)定，必須充分運(yùn)用法治思維來謀劃，從發(fā)揮立法引領(lǐng)、強(qiáng)化程序必依、樹立依法用權(quán)、養(yǎng)成良法善治、堅(jiān)持情理法利并用和尊重司法規(guī)律等方面入手。

社會穩(wěn)定；法治化建構(gòu)；善治視角

社會穩(wěn)定、國泰民安既是廣大人民群眾的熱切期盼，也是我們黨治國理政的重要目標(biāo)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視社會穩(wěn)定工作，從法治的角度作出了一系列重要論述和指示，對新形勢下維護(hù)社會穩(wěn)定工作提出了新的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)[1]。在現(xiàn)代國家，法治是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。從“社會管理”到“社會治理”，從“提高社會治理水平”到“提高社會治理法治化水平”，不僅體現(xiàn)了法治視野下國家治理手段與治理方式的重大變化，也明確了今后維護(hù)社會穩(wěn)定的方向和具體路徑，標(biāo)志著中國社會已經(jīng)進(jìn)入法治新常態(tài)[2]P108。當(dāng)前，在社會轉(zhuǎn)型及民眾訴求多元多樣多變的新形勢下，維護(hù)社會穩(wěn)定需要把握新的要求，同時(shí)社會穩(wěn)定也面臨著新的挑戰(zhàn)，在法治新常態(tài)下如何運(yùn)用法治思維維護(hù)社會穩(wěn)定，是一個(gè)值得深入研究的理論與現(xiàn)實(shí)問題。

一、法治視野下維護(hù)社會穩(wěn)定的新要求

面對法治新形勢、新任務(wù)和新要求，對維護(hù)社會和諧穩(wěn)定也提出了新的要求，那就是必須實(shí)現(xiàn)社會各主體間利益的動態(tài)平衡，必須妥善處理好社會矛盾糾紛，必須不斷增強(qiáng)社會治理手段與治理方式的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性與合規(guī)律性，必須不斷打牢和鞏固社會和諧穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾的產(chǎn)生。在維護(hù)社會穩(wěn)定化解矛盾糾紛過程中，要精心謀劃、精準(zhǔn)排查和精細(xì)化解，把握矛盾糾紛的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，從而改進(jìn)社會治理方式，構(gòu)建起良法善治型的社會穩(wěn)定新格局。

(一)社會穩(wěn)定的核心是防止社會矛盾激化

蘇東坡在《晁錯論》中警示：“天下之患，最不可為者，名為治平無事，而其實(shí)有不測之憂。坐觀其變而不為之所，則恐至于不可救 ?！边@是習(xí)近平總書記頗為鐘愛的古訓(xùn)[3]P31。為此，2011年時(shí)任中央黨校校長的習(xí)近平在同中央黨校第48期省部級干部進(jìn)修班學(xué)員座談時(shí)指出，“群眾工作是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。群眾工作的本質(zhì)是密切黨群關(guān)系，核心是正確處理人民內(nèi)部矛盾。”2016年4月21日習(xí)近平就做好信訪工作，妥善處理信訪突出問題作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題。因此，在維護(hù)社會穩(wěn)定過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部一定要恪守守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)的基本要求，在矛盾糾紛的發(fā)展演變過程中，以有為的態(tài)度靜觀其變而不是以無為的態(tài)度坐觀其變，通過合理的途徑和方法來防止社會矛盾激化，特別是防止群眾正當(dāng)?shù)睦嬖V求演變成信訪突出問題，防止一般性的民間糾紛演變成惡性極端事件。

(二)社會穩(wěn)定的根本是依法維護(hù)群眾權(quán)益

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，維護(hù)社會大局穩(wěn)定是政法工作的基本任務(wù)，要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系。這一重要論述深刻闡明了維護(hù)人民群眾合法權(quán)益是維穩(wěn)工作的根本宗旨，彰顯了深厚的為民情懷。十八大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。”習(xí)近平總書記在十八屆中央委員會政治局常委同中外記者見面時(shí)也強(qiáng)調(diào)指出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！边@些將維護(hù)最廣大人民根本利益、維護(hù)群眾權(quán)益作為維護(hù)社會穩(wěn)定的根本，為實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定大局指明了方向。依法維護(hù)群眾權(quán)益，是我們黨優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風(fēng)的具體體現(xiàn)，也是共產(chǎn)黨人價(jià)值觀的核心內(nèi)容和本質(zhì)要求。黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。2017年中央政法工作會議就維穩(wěn)過程中維護(hù)好群眾合法權(quán)益提出專門要求，“政法機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以人民憂樂為憂樂、以人民甘苦為甘苦，推動有關(guān)地方、部門把維穩(wěn)與維權(quán)、解困結(jié)合起來，積極穩(wěn)妥解決特定利益群體合法合理訴求，讓他們從黨和政府方針政策中得到實(shí)惠，以有利于從根本上維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”。

(三)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵是端正黨的作風(fēng)

2012年10月15日習(xí)近平總書記在十八屆一中全會上指出：“黨的作風(fēng)關(guān)系黨的形象，關(guān)系人心向背，關(guān)系黨的生死存亡?！秉h的作風(fēng)是指在黨的活動中表現(xiàn)出來的態(tài)度和行為，黨的作風(fēng)不正，必然形象不好，必然脫離群眾。因此，黨的作風(fēng)關(guān)系到黨的形象，影響著黨群干群關(guān)系，直接關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定。十八大之后，中央制定了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，但總的看來，目前對違反作風(fēng)相關(guān)的懲處還應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)。從對黨員的紀(jì)律處分來看，目前，黨內(nèi)的紀(jì)律處分主要有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍五種。但對于一些“隱形”的不良作風(fēng)，如有的黨員干部在工作中作風(fēng)粗暴、踢皮球、得過且過等，既影響黨群干群關(guān)系，也危害群眾利益的不良作風(fēng)，應(yīng)當(dāng)從維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的高度繼續(xù)加大懲治力度[4]P32。黨的各級組織和廣大黨員干部是維護(hù)社會穩(wěn)定的主體。社會穩(wěn)定的關(guān)鍵在于黨的各級組織和廣大黨員干部在社會治理中要端正態(tài)度、明確職責(zé)、改進(jìn)作風(fēng)，牢固樹立馬克思主義群眾觀點(diǎn)，把群眾工作做實(shí)做細(xì)。對此，黨的十八屆六中全會指出：“紀(jì)律嚴(yán)明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調(diào)一致前進(jìn)的重要保障”。只有端正各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)，才能嚴(yán)明紀(jì)律，才能形成扎實(shí)有效的作風(fēng)建設(shè)，著力整治干部隊(duì)伍中不作為、慢作為和亂作為現(xiàn)象。形成勇于擔(dān)當(dāng)、奮發(fā)向上的精神狀態(tài)，為維護(hù)社會穩(wěn)定提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。

(四)社會穩(wěn)定的保障是加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)

黨組織在基層社會治理中需要維系執(zhí)政合法性，保持基層的相對穩(wěn)定，這是推進(jìn)當(dāng)代中國基層社會治理的邏輯起點(diǎn)。沒有基層的相對穩(wěn)定，包括社會治理在內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)都無從談起。2014年5月28日，中共中央辦公廳頒布《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，提出“黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實(shí)黨的任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘，長期以來在推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧中發(fā)揮了重要作用?！边@表明，新時(shí)期加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)對維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有極端重要性和緊迫性，只有發(fā)揮好基層黨組織的服務(wù)功能，才能最大限度團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾。在基層社會治理中，需要充分發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢，增強(qiáng)黨組織對群眾需求的反應(yīng)靈敏度，及時(shí)介入并有效引導(dǎo)基層各治理主體自發(fā)解決問題，協(xié)調(diào)各方利益，從而尋求共同利益最大化?；鶎臃?wù)型黨組織具有維系社會穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)和諧的獨(dú)特優(yōu)勢與前沿價(jià)值，其角色定位、行為模式與功能狀況決定基層社會穩(wěn)定，關(guān)系和諧社會的大局。在現(xiàn)有的治理格局之下，社會公眾訴求和社會問題矛盾總是最先指向具體的基層部門，因此加強(qiáng)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用，對有效紓解基層社會矛盾、防止社會問題積聚、改善黨群干群關(guān)系具有十分重要的意義。可見，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)是維護(hù)社會穩(wěn)定的基本政治與組織保障。

(五)社會穩(wěn)定的著力點(diǎn)是注重社會心理疏導(dǎo)

我國正處在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代變遷的社會快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)的單位與基層組織對其成員的凝聚力和呵護(hù)力日趨式微，導(dǎo)致“原子化”的成員個(gè)體缺乏應(yīng)有的依附感和向心力，在尋求問題解決過程中因無力無助感導(dǎo)致的心理問題不斷呈現(xiàn)，因?yàn)樾睦韱栴}無法及時(shí)疏解而引發(fā)的個(gè)體極端行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重危及社會穩(wěn)定。特別是近些年，各種復(fù)雜的社會矛盾糾紛事件不斷出涌現(xiàn)，民眾心理上勢必會遭受強(qiáng)大的心理壓力，嚴(yán)重影響其情緒，使其不能冷靜地對待，有時(shí)還可能做出一些極端行為。社會心理疏導(dǎo)通過情緒宣泄、心理疏通、認(rèn)知促進(jìn)、價(jià)值導(dǎo)向、行為調(diào)適的方式讓民眾以更加理性、平和的方式參與社會互動，社會組織引導(dǎo)人們正確對待自己、他人和社會，干群雙方都以溫和、有尊嚴(yán)的方式解決社會治理中的問題，這樣社會就可以積聚更多的良性互動、就會釋放更多的正能量，實(shí)現(xiàn)更富意義的社會雙贏，最終達(dá)到社會和諧穩(wěn)定的目標(biāo)[5]P56。因此，在維護(hù)社會穩(wěn)定過程中，要綜合考慮社會、心理、環(huán)境等各方面的因素，建立情緒宣泄機(jī)制，充分發(fā)揮“排氣孔”的作用，建立心理支持機(jī)制，拓展社會支持系統(tǒng)，建立輿論引導(dǎo)機(jī)制，營造積極健康的氛圍，建立常態(tài)化的社會心理干預(yù)機(jī)制，防止群眾的心理問題以非理性的方式表達(dá)出來。

(六)社會穩(wěn)定的重點(diǎn)是強(qiáng)化矛盾糾紛的源頭治理

源頭治理是前端治理而不是事后補(bǔ)救，是從引發(fā)社會問題的根源入手去查找癥結(jié)的一種社會治理方式。社會穩(wěn)定的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是源頭治理，因?yàn)樵搭^治理可以防范于未然，可以最大限度地減少矛盾糾紛的激化，可以減少社會治理的成本，以最快的速度實(shí)現(xiàn)社會的動態(tài)均衡，從而防止社會陷入整體性失序。同時(shí)，在矛盾糾紛的化解中采取源頭治理的方式，有助于實(shí)現(xiàn)主體間的良性互動，因?yàn)樗匾晢栴}癥結(jié)的查找與分析，以消除彼此間的對抗，因而矛盾糾紛的各方主體間的互動機(jī)制得以建立，在互動中增進(jìn)共識、達(dá)成一致。為此，十八屆四中全會指出：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平?！眻?bào)告把源頭治理作為提高社會治理法治化的主要方式，并提出通過制度化約束作為源頭治理的主要途徑。社會穩(wěn)定的重點(diǎn)不是進(jìn)行事后處置，而是進(jìn)行源頭治理。習(xí)近平總書記在對信訪工作作出重要批示時(shí)也指出，“當(dāng)前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動向，也有老難題，但都事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定。各地各部門要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，加強(qiáng)源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！绷?xí)近平總書記對信訪問題的重要批示表明，我國當(dāng)前各種社會矛盾特別是一些信訪突出問題有其生成和發(fā)展規(guī)律，社會穩(wěn)定維護(hù)的重點(diǎn)要從源頭處理好各類突出矛盾糾紛，才能營造好團(tuán)結(jié)和諧的社會生態(tài)。

二、法治視野下社會穩(wěn)定面臨的新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國社會大局總體穩(wěn)定，但影響穩(wěn)定的問題和矛盾仍然不少，特別是我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也處于訴求表達(dá)多樣、矛盾風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)、意識形態(tài)多元的復(fù)雜時(shí)期，諸多經(jīng)濟(jì)社會問題相互疊加，人民內(nèi)部矛盾和其他矛盾相互交織，現(xiàn)實(shí)問題和虛擬問題相互傳導(dǎo)，使我國社會穩(wěn)定面臨新的挑戰(zhàn)。

(一)當(dāng)前部分民眾守法意識薄弱的現(xiàn)象較為突出

2014年中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，“守法”一詞共出現(xiàn)14次(其中2處用“遵守法律”來表述)，且“全民守法”成為與“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”并列的法治建設(shè)的新十六字方針[6]P89。這表明，法治已經(jīng)不是專門治誰的問題，而是需要所有組織和所有個(gè)人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，既不允許掌握公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、以權(quán)壓法和徇私枉法，也不允許普通民眾以違法方式尋求問題的解決，危害社會穩(wěn)定。但是，當(dāng)前整個(gè)社會對公權(quán)力機(jī)關(guān)的立法、執(zhí)法和司法活動是否依法問題關(guān)注較高，而對普通民眾的守法問題則給予較大的寬容，導(dǎo)致一些普通民眾在反映問題時(shí)報(bào)有“大鬧大得，小鬧小得，不鬧不得”的心態(tài)，部分民眾守法意識薄弱的現(xiàn)象較為突出。部分民眾守法意識薄弱，一方面源于傳統(tǒng)的“法不責(zé)眾”的心理作祟，另外也是一些部門在應(yīng)對民眾的過程中向社會傳遞了錯誤的信號，那就是對反應(yīng)強(qiáng)烈的給予重視和及時(shí)解決，反應(yīng)平和的則不予理睬，久而久之，逐漸形成“大鬧大得，小鬧小得，不鬧不得”的扭曲心態(tài)。這在實(shí)際中呈現(xiàn)為：部分民眾在表達(dá)利益訴求過程中，一方面渴望用法律來保護(hù)自己的利益，另一方面卻不滿法律程序上的種種限制，采取非制度化尋求問題的快速解決。近年來一些地方進(jìn)京非訪的人次較多，對社會和諧穩(wěn)定構(gòu)成較大挑戰(zhàn)；此外，還有一部分民眾利用自己的弱勢身份，公然從事違法行為。

(二)當(dāng)前公權(quán)力機(jī)關(guān)在現(xiàn)場執(zhí)法的權(quán)威依然受到較大的挑戰(zhàn)

法治社會良好的社會秩序不僅依靠公權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)格、規(guī)范、公正與文明執(zhí)法，也需要執(zhí)法對象給予最基本的服從、配合與支持。這樣公權(quán)力機(jī)關(guān)通過執(zhí)法活動才能最大限度地維護(hù)社會穩(wěn)定。當(dāng)前，民眾對于公權(quán)力機(jī)關(guān)的現(xiàn)場執(zhí)法，沒有從守法的層面來維護(hù)執(zhí)法的權(quán)威性，而大多數(shù)執(zhí)法對象在沒有外界“聲援”的情況下尚能勉強(qiáng)服從和配合，一旦有圍觀的群眾出現(xiàn)并且出現(xiàn)起哄，立馬擺出一幅對抗到底的姿態(tài)，這幾乎成為公安、城管、環(huán)保等公權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)法遭遇的普遍現(xiàn)象，使公權(quán)力機(jī)關(guān)在現(xiàn)場執(zhí)法的權(quán)威依然受到較大的挑戰(zhàn)[7]P21。此類現(xiàn)象的存在，不僅大大貶損了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法效能，也容易使一些普通正當(dāng)?shù)膱?zhí)法活動衍變成群體性事件，危及社會穩(wěn)定。由此可見，在營造和諧穩(wěn)定的社會生態(tài)過程中，必須充分保障警察等公權(quán)力機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法的權(quán)威不受挑戰(zhàn)，否則現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)威經(jīng)常受到民眾的公然挑釁將會形成連鎖反應(yīng)，其法律的有效執(zhí)行將形同虛設(shè)，一些執(zhí)法領(lǐng)域?qū)⒅饾u陷入執(zhí)法無能的狀態(tài)。因此，民眾作為執(zhí)法對象，在對公權(quán)力機(jī)關(guān)的訴求日益增長的同時(shí)，如果對公權(quán)力機(jī)關(guān)的服從、配合與支持卻日益淡化的情況下，必然導(dǎo)致公權(quán)力機(jī)關(guān)在現(xiàn)場執(zhí)法的權(quán)威受到較大的挑戰(zhàn)，不利于公權(quán)力機(jī)關(guān)對社會秩序的有效維護(hù)。

(三)一些執(zhí)法機(jī)關(guān)還不同程度存在不規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)象

執(zhí)法機(jī)關(guān)不規(guī)范執(zhí)法是影響黨群干群關(guān)系的首因，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中采取“選擇性執(zhí)法”“釣魚式執(zhí)法”和“委托暴力執(zhí)法”等不規(guī)范執(zhí)法方式，不僅侵害執(zhí)法對象的合法權(quán)益，還嚴(yán)重影響執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，危及社會和諧穩(wěn)定?！斑x擇性執(zhí)法”“釣魚式執(zhí)法”和“委托暴力執(zhí)法”等不規(guī)范執(zhí)法方式為什么能大行其道，內(nèi)在的根源和原動力在于執(zhí)法部門的利益驅(qū)動。利益的始端和源頭是執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)短缺，不足以維持部門生存，只能寄望于通過執(zhí)法創(chuàng)收，以致一些執(zhí)法領(lǐng)域以罰代法屢禁不止。這種“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力商品化”的執(zhí)法權(quán)力異化，使執(zhí)法權(quán)蛻變?yōu)橐詸?quán)謀私的工具和載體。當(dāng)前，厲行法治早已是共識，憲法法律至上也獲得了最廣泛的觀念認(rèn)同。但在具體的執(zhí)法中，特別是關(guān)系到執(zhí)法機(jī)關(guān)自身利益的事務(wù)上，人情、關(guān)系、私利、政績等不正當(dāng)考慮迅速成為行動者決策的主要考慮因素，處于至上地位的法律被架空，最可怕的是這些執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力受到嚴(yán)重?fù)p害。

(四)矛盾糾紛化解中的多元調(diào)處機(jī)制還沒有有效建立

當(dāng)前，對于諸多的矛盾糾紛處理還沒有建立起多元化的調(diào)處機(jī)制，導(dǎo)致海量的矛盾糾紛不是通過信訪渠道，就是通過司法渠道，這些渠道往往難以有效消解，從而積聚了大量的矛盾糾紛。單一的矛盾糾紛化解的行動邏輯蘊(yùn)含著運(yùn)行機(jī)制的自我封閉性，這種自我封閉運(yùn)行的一個(gè)重要特性就是排除社會力量的介入，目前雖然有一定的法律從業(yè)人員在政府購買服務(wù)的模式下零星介入信訪等矛盾糾紛領(lǐng)域，但工會、街道社區(qū)的積極分子、相關(guān)的心理咨詢方面的志愿者等社會力量很少介入，沒有體現(xiàn)新時(shí)期群眾路線工作的優(yōu)勢，難以發(fā)揮其規(guī)范引導(dǎo)的積極功能。因此，建立多元化的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制勢在必行，必須訴諸實(shí)踐。近年來雖然中西部一些地方在借鑒東部沿海省份建立多元調(diào)處機(jī)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，先后建立了“法制副主任”等制度，但由于經(jīng)費(fèi)的缺乏等諸多原因難以為繼，一些村委只有法制副主任的牌子而沒有人馬進(jìn)駐，實(shí)際處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。由此可見，缺乏社會力量介入的矛盾糾紛很難在單一的渠道獲得有效解決，因?yàn)榉稚⒌募m紛當(dāng)事人利益訴求無法通過組織的依托而匯聚成有序的群體，很容易走向無序表達(dá)的境地。目前一些地方涉及的庫區(qū)移民安置、征地拆遷和復(fù)員退伍軍人上訪等矛盾糾紛相對而言還較為突出，有的矛盾糾紛持續(xù)的時(shí)間較久，蘊(yùn)含著較大的社會風(fēng)險(xiǎn)，必須高度重視多元化的調(diào)處機(jī)制在矛盾糾紛調(diào)解中的積極作用。

(五)一些基層黨組織在社會治理中沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用

基層黨組織應(yīng)當(dāng)是執(zhí)政黨團(tuán)結(jié)凝聚基層廣大群眾的組織保障，是化解基層矛盾維護(hù)社會穩(wěn)定的基石。很難想象一個(gè)軟弱渙散，組織動員力和控制力低下的基層組織，產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)是多么可怕，營造的社會生態(tài)將是如何不堪。2015年、2016年和2017年中央一號文件連續(xù)三年都強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的重要性，并且特別提出要建立市縣鄉(xiāng)黨委書記抓農(nóng)村基層黨建的問題清單、任務(wù)清單、責(zé)任清單。這說明，在社會治理中基層黨組織建設(shè)問題必須高度重視，否則，在基層社會治理過程中，基層黨組織將難以發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，黨員將難以起到表率作用，以至于一些地方的基層黨組織不僅沒有服務(wù)好廣大群眾，相反成為侵害群眾合法權(quán)益，影響社會穩(wěn)定的重要因素。近年來，部分縣(區(qū))針對基層黨組織在扶貧資金管理問題、黨組織成員違法問題、處事不公問題、組織制度形同虛設(shè)問題、換屆選舉拉票賄選等問題開展了較大規(guī)模的巡察和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層黨組織功能軟弱渙散現(xiàn)象較為突出，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)基層黨組織成員在精準(zhǔn)扶貧資金和管理使用中存在以權(quán)謀私、違規(guī)參與或插手扶貧項(xiàng)目招投標(biāo)問題，在扶貧資金分配中違規(guī)收取費(fèi)用、刁難群眾、吃拿卡要、優(yōu)親厚友等問題，在扶貧資金使用中套取截留、虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污侵占的問題，在扶貧資金監(jiān)督管理中資金撥付遲緩、監(jiān)管不力等履行職責(zé)不到位等問題，上述問題不僅引起群眾的強(qiáng)烈不滿，一些地方甚至發(fā)生惡性械斗事件，這在維護(hù)社會大局穩(wěn)定中是一個(gè)特別需要引起注意的政治問題。

(六)當(dāng)前影響社會和諧穩(wěn)定的諸多矛盾和風(fēng)險(xiǎn)依然存在

嚴(yán)重的社會矛盾和風(fēng)險(xiǎn)將削弱社會的發(fā)展績效，瓦解社會團(tuán)結(jié)。當(dāng)前，社會穩(wěn)定形勢總體而言是向好的，但一些矛盾糾紛特別是群眾反映強(qiáng)烈的問題依然存在，諸如盜搶犯罪、網(wǎng)絡(luò)電信詐騙、傳銷與毒品犯罪等問題，成為近年來影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題。對此，2017年中央政法工作會議指出，“社會治理是一門大學(xué)問，重在協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，要在穩(wěn)人心、得民心。只有積極推動做好特定利益群體工作，才能筑牢社會和諧穩(wěn)定的民心基礎(chǔ)?！边@說明，除了關(guān)注傳統(tǒng)的社會問題之外，對于涉及特定群體的一些新問題也應(yīng)當(dāng)高度重視。以廣西為例，比較典型的涉及特定群體的新問題是近年來因網(wǎng)絡(luò)興起對特定行業(yè)沖擊引發(fā)的系列矛盾糾紛，呈現(xiàn)出諸多矛盾疊加的發(fā)展態(tài)勢。例如，一些從事傳統(tǒng)出租車工作的司機(jī)因受到“網(wǎng)絡(luò)快車”的沖擊而陷入低谷，在“份兒錢”居高不下生活難以為繼的情況下，采取罷運(yùn)這種非理性的舉動來給政府施加壓力。2016年12月19日，南寧的士司機(jī)以抗議網(wǎng)約車、黑車而實(shí)行的罷運(yùn)事件，對整個(gè)社會秩序構(gòu)成較大的影響。同時(shí)，將網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用到出租車領(lǐng)域，在給乘客創(chuàng)造了一個(gè)快捷約車體驗(yàn)的同時(shí)，也對傳統(tǒng)出租車行業(yè)的正常運(yùn)營構(gòu)成了一定的沖擊，從而蘊(yùn)含著通過制造熱點(diǎn)事件對社會秩序產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)。此外，現(xiàn)實(shí)中也存在先由網(wǎng)絡(luò)大V就某一事件創(chuàng)造話題、設(shè)置政策議程然后進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)傳播，這已經(jīng)成為很多典型社會事件爆發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)模式。一些本來并不引人關(guān)注的事件，一旦在特定環(huán)境下被放在網(wǎng)絡(luò)上加以展示，立即成為吸引民眾眼球的重大社會事件，2017年春節(jié)廣西“穿山甲”事件即為最典型的事例。

三、法治視野下維護(hù)社會穩(wěn)定的新舉措

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，在多個(gè)重要場合提出各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。法治視野下運(yùn)用法治思維維護(hù)社會穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)良法善治這一法治根本目的的題中應(yīng)有之義，是創(chuàng)新社會治理機(jī)制營造團(tuán)結(jié)和諧社會生態(tài)的新路徑。

(一)發(fā)揮立法引領(lǐng)的思維

立法的引領(lǐng)推動作用是指通過發(fā)揮法的規(guī)范性進(jìn)而發(fā)揮其行為引領(lǐng)作用，以先進(jìn)理念的價(jià)值引導(dǎo)，推動和保障經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要依托。一些省、直轄市和自治區(qū)人大近年來充分發(fā)揮立法機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，通過制定地方性法規(guī)，對社會治理行為實(shí)行有效的立法引領(lǐng)和推動，產(chǎn)生了較好的法律效果和社會效果。2015年3月修正實(shí)施的《立法法》第七十二條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！边@是完善地方立法體制、充分發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用的重要舉措。當(dāng)前，在社會治理過程中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)是關(guān)涉地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與和諧穩(wěn)定的重要領(lǐng)域，執(zhí)法依據(jù)的缺失導(dǎo)致社會矛盾激化一直是困擾地方黨委政府的一個(gè)問題。特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來與東部發(fā)達(dá)省份的差距，不僅僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，還表現(xiàn)在法治思維特別立法先行上的差距，比如廣東等一些東部沿海省份早在十多年前就已經(jīng)針對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理制定出臺了較完善的地方性法規(guī)，有效規(guī)范了“兩違”行為。而一些中西部地區(qū)則在近幾年才出臺違法建設(shè)查處條例，整整晚了十多年，所積累問題之嚴(yán)重可想而之。因此，中西部地區(qū)各設(shè)區(qū)的市當(dāng)務(wù)之急就是充分發(fā)揮其在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)和環(huán)境保護(hù)方面的立法引領(lǐng)推動作用，以此化解在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所累積的諸多矛盾糾紛，為有效維護(hù)社會穩(wěn)定提供有效的制度安排。

(二)強(qiáng)化法定程序必經(jīng)的思維

程序的主要功能在于：一是通過法定的步驟、方式、時(shí)限來約束主體行為，防止掌握權(quán)力的主體濫用權(quán)力，使權(quán)力能夠在法定的軌道內(nèi)運(yùn)行，避免因?yàn)闄?quán)力濫用導(dǎo)致利益失衡引發(fā)社會矛盾的激化。一項(xiàng)涉及群眾切身利益的重大行政決策，只有經(jīng)過了公眾有效的參與，才能在決策過程中傾聽到與決策有利害關(guān)系的參與者的意見，才能協(xié)調(diào)好與平衡好各方的利益，才能為各方都可以接受，這就避免了社會矛盾的激化。二是行為主體進(jìn)行理性選擇的有效保障。在行政決策過程中，通過法定程序的約束，可以保障主體進(jìn)行理性的選擇，理性選擇不僅能有效排除濫權(quán)的可能，也是一種無形的消解社會矛盾的過程。一些地方在作出重大行政決策過程中，不經(jīng)過法定程序而搞“暗箱操作”，以此牟取私利，損害群眾合法權(quán)益，積累太多的社會矛盾，就是一個(gè)非常值得反思的問題[8]P56。2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出：“部分地區(qū)和一些領(lǐng)域社會矛盾有所增加，群體性事件時(shí)有發(fā)生，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，執(zhí)法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出。解決這些突出問題，要求進(jìn)一步深化改革，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確強(qiáng)調(diào)：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！边@表明，從2010年強(qiáng)調(diào)的“必經(jīng)程序”到2014年強(qiáng)調(diào)“法定程序”的話語轉(zhuǎn)變，充分說明重大行政決策必經(jīng)的法定程序已上升為具有法律強(qiáng)制力的剛性程序。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在全面依法治國的大背景下，必須摒棄過去“重實(shí)體，輕程序”的思維，強(qiáng)化法定程序必經(jīng)的思維，因?yàn)樵诰S護(hù)社會穩(wěn)定過程中，遵循程序必依，可以發(fā)揮其兩個(gè)最基本的功效：一是程序是約束規(guī)范主體行為的重要機(jī)制，防止行為主體偏離法治軌道；二是程序是進(jìn)行理性選擇的有效措施，防止糾紛主體采取非理性的方式來解決矛盾。

(三)樹立依法用權(quán)的思維

樹立依法用權(quán)的法治思維，是落實(shí)“法無授權(quán)不能為，法定職責(zé)必須為”的基本前提，是有效界分公權(quán)力與私權(quán)利的基本遵循之道，是社會治理有序運(yùn)行的基本保障，可以有效防止因公權(quán)力越界造成不必要的紛爭，從而影響社會穩(wěn)定。對此，習(xí)近平總書記指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，對各種危害法治、破壞法治、踐踏法治的行為要挺身而出、堅(jiān)決斗爭”。因此，“領(lǐng)導(dǎo)干部在行使職權(quán)的時(shí)候，一定要正確處理權(quán)與法的關(guān)系，把權(quán)放在法的下面，自覺樹立權(quán)依法使的思維，要注重在三個(gè)方面下功夫：一要在解決權(quán)依法使的思想觀念問題上下功夫。這是樹立權(quán)依法使思維的邏輯起點(diǎn)”[9]P36，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部思想上必須牢固樹立憲法法律至上的理念，徹底擯棄以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的人治陋習(xí)。二要在學(xué)法懂法上下功夫。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，真正弄清楚法律的界限、權(quán)力的邊界，真正弄清楚哪些事能做，哪些事不能做，做了要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，確保在用權(quán)上不出違法問題。三要在自覺守法上下功夫。要堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，牢固樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不可逾越的觀念，作決策、開展工作多想一想法律的依據(jù)、法定的程序、違法的后果，按照法律履行份內(nèi)的職責(zé)。[4]P8

(四)養(yǎng)成良法善治的思維

營造團(tuán)結(jié)和諧的社會生態(tài)必須堅(jiān)持全面依法治國，以推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化為抓手，以實(shí)現(xiàn)良法善治為目標(biāo)。法治是經(jīng)人類社會歷史證明最為有效的社會治理方式，要避免有法無治，應(yīng)當(dāng)將良法與善治結(jié)合起來。一要以良法促善治、保善治。必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法在團(tuán)結(jié)和諧社會生態(tài)建設(shè)中的引領(lǐng)和推動作用。這一主張實(shí)際上就是要為最終實(shí)現(xiàn)善治奠定良好的規(guī)則和基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了通過良法來實(shí)現(xiàn)善治的理念。二要在善治中以貫徹實(shí)施良法為核心。領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真落實(shí)十八屆四中全會提出建設(shè)法治體系的目標(biāo)任務(wù)，在具體行動中將已制定出來的良法真正轉(zhuǎn)化為行動中的法。在維護(hù)社會穩(wěn)定過程中，要實(shí)現(xiàn)對社會矛盾進(jìn)行精準(zhǔn)排查和對社會矛盾進(jìn)行精細(xì)化解，就必須養(yǎng)成良法善治的思維。十八屆四中全會提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。將良法與善治進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，就是為了實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的目的，這是形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的結(jié)果。2016年12月9日下午，中共中央政治局舉行第三十七次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要將社會主義核心價(jià)值觀貫穿到立法、執(zhí)法、司法、守法全過程中，使社會主義法治成為良法善治。這是習(xí)近平總書記就社會主義法治建設(shè)目的提出的重大命題，既為如何實(shí)現(xiàn)社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化指明了方向，也為營造團(tuán)結(jié)和諧的社會生態(tài)提供了基本遵循。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在日常工作中必須養(yǎng)成良法善治的法治思維，使公權(quán)力機(jī)關(guān)服務(wù)群眾的職能更好地發(fā)揮出來，有效降低公權(quán)力侵害群眾合法權(quán)益的可能性，為實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定貢獻(xiàn)自己的智慧和力量。

(五)堅(jiān)持“情、理、利、法”并用的思維

中國的社會治理講究“情理法”相統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)“動之以情，曉之以理、繩之以法”，在處理矛盾糾紛過程中注重用感情來打動別人的心，用道理來使別人明白，用法律來約束別人。其運(yùn)行的思維首先是在合情的前提下去追求合理的利益，最后才依法辦事，其中“理”是位于中間，是最重要的，但“情”是基礎(chǔ)，是“理”的根基，最后才輪到“法”，而西方社會治理奉行的是“法理情”，把法放在第一位，情和理要服從法，所以西方崇尚剛性制度管理，這是中西方不同文化理念的產(chǎn)物[10]P26。針對信訪難題的化解，習(xí)近平總書記曾提出“三到位，一處理”的原則，這其中就包含“動之以情、曉之以理、讓之以利、繩之以法”的基本法治理念。因此，在處置社會矛盾糾紛過程中，必須堅(jiān)持“情、理、利、法”并用的思維，將情作為加強(qiáng)溝通的手段，將理作為擺明事實(shí)的基礎(chǔ)，將利作為有效協(xié)調(diào)的策略，將法作為是非曲直的準(zhǔn)繩。具體而言，就是適應(yīng)民眾基本成分復(fù)雜化的新趨勢，在引導(dǎo)過程中，要由單向引導(dǎo)向立體推進(jìn)轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持講法、講理、講情、講利。適應(yīng)訴求主體思想觀念多元化的新趨勢，在滿足訴求時(shí)，要由單一手段向法理情并重轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持合法、合理、合情、合利。適應(yīng)群眾利益訴求多樣化的新趨勢，在處置過程中，要由“固定模式”向“一案一策”轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持以法為原則、以理為基礎(chǔ)、以情為溝通、以利為策略。

(六)尊重司法規(guī)律的思維

司法規(guī)律是指國家通過司法途徑解決社會糾紛時(shí)的規(guī)律性特征。司法規(guī)律包括司法中立、司法公開與司法終局等。由于司法具有解決法律糾紛實(shí)現(xiàn)社會公平正義的兜底性功能，領(lǐng)導(dǎo)干部在維護(hù)社會穩(wěn)定過程中必須具有尊重司法規(guī)律的思維，使矛盾糾紛能夠通暢地進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，避免司法運(yùn)作的程序不因權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)而空轉(zhuǎn)，保證司法最終處置的權(quán)威性和可執(zhí)行性[11]P76。一是尊重司法是解決法律糾紛的最后一道防線的思維。即發(fā)生的法律糾紛雖然可以采取多元化的處理方式，可以通過行政復(fù)議解決，也可以通過仲裁方式解決，但司法必須是解決法律糾紛的最后一道防線，這是由司法的基本功能和地位決定的，也體現(xiàn)了司法的基本運(yùn)行規(guī)律。同時(shí)，“司法活動是國家根據(jù)法律解決社會矛盾的活動，應(yīng)當(dāng)由國家專門機(jī)關(guān)依法進(jìn)行，包括偵查活動應(yīng)由國家授權(quán)的偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行，起訴活動應(yīng)由檢察院進(jìn)行，審判活動應(yīng)由法院進(jìn)行，其他任何個(gè)人和任何機(jī)關(guān)不能行使司法權(quán)力，也不能干涉司法活動”[12]。二是尊重司法活動應(yīng)有中立性和權(quán)威性的思維。即審判活動是人民法院代表國家行使審判權(quán)，在審判機(jī)關(guān)對案件作出最終判決之后，非經(jīng)法定程序，任何個(gè)人和機(jī)關(guān)不得非法改變和干預(yù)，避免司法機(jī)關(guān)的定紛止?fàn)幑δ鼙粺o形消解，從而實(shí)現(xiàn)司法對社會有序運(yùn)行的有效保障。

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(責(zé)任編輯：肖揚(yáng)偉)

The New Requirements，New Challenges and New Paths in Maintaining Social Stability from the Rule-of-Law Perspective

CHEN Fa-gui

(Department of Teaching and Research on Law，Party School of CPC Guangxi Committee，Nanning，Guangxi 530022，China)

The transition from“improving the level of social governance”to“improving the rule-of-law level of social governance”brings new requirements to the maintenance of social stability，which need to be understood from six aspects，i.e.，the core，essence，linchpin，guarantee，cut-in points and key points of social stability.Meanwhile，social stability also faces new challenges，including weak consciousness in obeying the law，challenges to the authority of on-site law enforcement，undue procedure of law enforcement，lack of multi-subject mediation mechanism，weakness in grassroots party organizations，and so forth.Therefore，to maintain the overall social stability，we must plan with the rule-of-law thinking，we must play well the function of legislation，improve the procedure of law improvement，normalize the use of power according to law，cultivate good law and good governance，combine human feeling，reason，law and benefits，and pay respect to the regularities of justice.

Social stability；institutionalization of rule of law；perspective of good governance

2017-05-06

陳發(fā)桂(1972—)，男，廣西灌陽人，中共廣西壯族自治區(qū)委黨校法學(xué)教研部副主任、教授，研究方向?yàn)榛鶎由鐣卫怼?/p>

本文系國家社科基金項(xiàng)目“涉法涉訴信訪有效終結(jié)的法治運(yùn)行機(jī)制研究”(編號：15BFX046)的階段性成果。

D669

A

1674-0599(2017)04-0123-08