◎ 劉方健

中國歷史上如何救災(zāi)

◎ 劉方健

中國自古以來就是自然災(zāi)害較多的國家之一。據(jù)鄧云特統(tǒng)計：在中國自有文字記載以來的3703年中，以水、旱、蝗、雹、風(fēng)、疫、地震、霜、雪等形成的重大自然災(zāi)害達(dá)5258次，平均每半年罹災(zāi)一次。在清王朝的256年中，自然災(zāi)害總計1121次，其中旱災(zāi)201次，水災(zāi)192次，地震169次，雹災(zāi)131次，風(fēng)災(zāi)97次，蝗災(zāi)93次，饑歉90次，疫災(zāi)74次，霜雪之災(zāi)74次。這一材料說明，自古以來，水、旱、雹、蟲等天災(zāi)就是中華民族生存與發(fā)展的外部自然環(huán)境。

在家國一體的宗法社會中，中國歷代統(tǒng)治者以“一民饑，曰我饑，一民寒，曰我寒”作為自我標(biāo)榜。“生老病死”是民之大事，“養(yǎng)老送終”也就成為了歷代王朝民的根本原則。具體演化為施粥、居養(yǎng)、給藥、撫嬰等政策措施。

災(zāi)荒來臨的首要任務(wù)是動用儲備“救荒活民”。《周禮·地官》中的“荒政十二策”，包括“散利”“薄征”“緩刑”“舍禁”等災(zāi)荒發(fā)生時的國家對個體賑濟措施。

“散利”作為臨災(zāi)治標(biāo)的主要手段是施粥。因為施粥可以救急，具有所費較少而活人眾多并且簡便易行的優(yōu)點。與施粥相關(guān)聯(lián)的是糧食供應(yīng)的問題，具體措施有移食就民、移民就食、平糶等。孟子提出“河內(nèi)兇，則移其民于河?xùn)|，移其粟于河內(nèi)。河?xùn)|兇亦然”的建議。但這項政策的實施首先需要交通順暢，如交通困難，運輸成本過高，會影響到移食就民或移民就食的效率。其次是要去關(guān)禁，遏止地方保護主義，為災(zāi)民的遷徙消除障礙。平糶政策是政府動用儲備，平抑糧價。在施行過程中要防止出現(xiàn)乘人之危謀取暴利的遏糶、閉糶、官商侵欺、政府變相削禁閉糶。此外，通過嚴(yán)保甲核實戶口，掌握貧富差等，有效地調(diào)節(jié)糧食供求。

由災(zāi)荒造成的人民流離失所，其中又以鰥寡孤獨廢棄者最為嚴(yán)重，從而使其成為國家對個體賑濟、社會救助的重點。由安置老弱病殘所產(chǎn)生的制度，具體表現(xiàn)為居養(yǎng)、贖子之策。居養(yǎng)為臨時收容撫恤的辦法，有由國家設(shè)立的如居養(yǎng)院、安濟坊、福田院等。贖子之法是由政府出資為鬻子饑民贖子。居養(yǎng)政策對于饑荒貧苦的人民有如雪中送炭，但有時也會因執(zhí)行人員舞弊，使其收效較小。以施粥為例，容易產(chǎn)生的弊端一是主持者以粃糠替代糧食；二是施散不普遍，不能周濟僻壤深山之境；三是受災(zāi)者非真餓，而餓者不得粥；四是饑病集，易染疾疫。

此外，中央政府通過對全國財政經(jīng)濟的掌控，保證社會再生產(chǎn)正常進(jìn)行的重要手段，包括災(zāi)蠲、災(zāi)賑，前者是國家對受災(zāi)州縣減免應(yīng)納錢糧，后者則是國家對受災(zāi)地區(qū)的錢糧救助。有資料表明，清前期196年中政府救荒用的銀兩總共約4.5億兩，大約相當(dāng)于國家10年的財政收入。從救荒錢糧的主要來源看，主要由國家調(diào)給、地方籌措和個人捐納三個部分組成。其中又以國家調(diào)給的數(shù)量為主體。國家調(diào)給的基本原則是：大災(zāi)之年，凡可調(diào)動的款項都可以用于賑濟災(zāi)民，這就極大地增強了國家救災(zāi)的能力。

國家調(diào)動救荒用款分為銀錢和谷米兩大來源。銀錢來源中占首位的是直接從國庫撥款。也有動用各省征收并應(yīng)送往京師的地丁銀；動支本省存留為本省日常所用的經(jīng)費；動支各省暫存的協(xié)撥銀；動支關(guān)、鹽稅；動支各省封貯銀等等。

谷米來源中比重最大的同樣是從國庫中支取谷米，其他辦法還有截漕和外省撥運等。清代漕糧遍及八省，貫通南北，最便于調(diào)撥，因此經(jīng)常用于救災(zāi)。截漕有截他省漕和本省漕兩種。如本省無糧，則借漕運之便，截他省漕糧備賑。如受災(zāi)之省已有征收的漕糧，也可截留自用。

作為銀錢谷米來源的補充手段則有納粟輸銀的捐納政策，這是國家通過出售“名器”、授官賜爵的方式進(jìn)行社會動員，增強救災(zāi)的經(jīng)濟實力，如始皇四年十月庚寅蝗、疫，令百姓納粟千石，拜爵一級。漢文帝時采納晁錯的建議：令募天下入粟縣官，得以拜爵除罪。此后成為歷朝歷代在國庫空虛的緊急情況下所采用的一項重要措施。

（本文節(jié)選自《福建論壇：人文社會科學(xué)版》2010年10期《中國歷史上的救災(zāi)思想與政策》）