陳少強

盡快給“87號文”打補丁

陳少強

針對一些地區(qū)違法違規(guī)擴大政府購買服務范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務期限等造成財政金融風險擴大的問題，2017年5月28日，財政部下發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號，以下簡稱“87號文”）。87號文初衷是叫停違法違規(guī)的政府購買服務，但在實踐中也存在“一刀切”和“按起葫蘆浮起瓢”的問題，不利于問題的解決。本文建議，盡快出臺87號文的補充通知，對87號文出臺之前的政府購買公共服務項目分類施策，避免政策誤傷，并加強政策溝通協(xié)調(diào)和政策預評估工作。

87號文執(zhí)行中面臨的問題和風險

87號文給地方政府、平臺公司和金融機構(gòu)等釋放了強烈信號，有利于規(guī)范地方購買服務工作。但據(jù)調(diào)查，87號文在執(zhí)行中也面臨一些突出矛盾和風險，亟待妥善解決。

（一）正面和負面清單管理的沖突

8 7號文之前的政府購買服務是按照正面清單方式進行管理的?！墩徺I服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）指出，基本公共服務（公共教育、勞動就業(yè)、人才服務、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農(nóng)服務、環(huán)境治理、城市維護等）可以通過政府購買服務的方式提供。

2014年1月份水利部出臺的《關(guān)于深化水利改革的指導意見》指出，“逐步推行工程建設管理、運行管理、維修養(yǎng)護、技術(shù)服務等水利公共服務向社會力量購買，推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化?！?/p>

2016年2月2日，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）指出，“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構(gòu)應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設施建設?！?/p>

2016年2月22日，財政部和交通運輸部發(fā)布《關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務的指導意見》（財建〔2016〕34號），對公路水路交通運輸領(lǐng)域政府購買服務進行了規(guī)定，明確公路服務事項、水路服務事項、運輸服務事項、事務管理事項等四大類屬于購買服務的內(nèi)容，其中公路服務事項包括：農(nóng)村公路建設與養(yǎng)護、政府收費還貸(債)高速公路服務區(qū)經(jīng)營管理、公路橋梁隧道定期檢查和檢測、公路信息服務等服務事項。按照34號文的規(guī)定，“農(nóng)村公路建設”屬于政府購買服務的內(nèi)容。

對于地方政府而言，選擇什么樣的公共服務提供模式由地方政府根據(jù)實際情況來確定。地方政府自然會選擇有利于操作的公共服務提供方式：相對于復雜流程的PPP項目而言，地方政府選擇購買服務的方式提供公共服務也無可厚非。

而新近出臺的8 7號文則規(guī)定：“不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目?！睋Q言之，87號文對前述文件所提及的水利工程建設、農(nóng)村公路建設、土地儲備的政府購買服務項目給與了事實上的否定。這樣一來，同一工程服務項目既有正面清單管理，又有負面清單管理，造成地方政府和相關(guān)市場主體無所適從。

（二）政策執(zhí)行出現(xiàn)盲點

87號文并不是對所有工程建設領(lǐng)域的政府購買服務提出負面清單管理，也對國家明確支持的政府購買服務領(lǐng)域開了口子，如87號文第三條指出，“黨中央、國務院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”但是，對當前黨中央和國務院同樣關(guān)注的地下綜合管廊項目（見國辦發(fā)〔2015〕61號）、海綿城市（見國辦發(fā)〔2015〕75號）的建設則沒有明確提出否定性意見。在87號文嚴厲的政策背景下，地方政府對這兩類城市建設項目能否采取政府購買服務的方式推進，仍擔心觸犯政策紅線，因而對這兩類項目的推進持觀望態(tài)度，舉棋不定。

（三）影響項目執(zhí)行進度

87號文對政府購買服務類項目的影響直接，尤其是對大量實施政府購買服務的地區(qū)更為明顯。據(jù)了解，東部某市因直接融資成本低且金融機構(gòu)認同度高，采用政府購買服務從事項目建設，開發(fā)行、農(nóng)發(fā)行等給到對應項目的融資期限可都是10—30年，總量達到上千億。87號文剛頒布沒幾天，該地區(qū)所有的銀行停止已簽合同業(yè)務的放款了。銀行部門的態(tài)度是，如果87號文不做調(diào)整，銀行將暫緩所有貸款，這給當?shù)厥姓ㄔO帶來的影響將是全面而深遠的。

87號文也會短期影響PPP項目進程。一般認為，87號文的出臺會對PPP是政策利好——通過政策擠出效應將不規(guī)范的購買服務項目轉(zhuǎn)到規(guī)范的PPP項目上。但這種政策利好是中長期意義上的，短期看來未必如此。首先，PPP操作流程相對復雜，遠水解不了近渴，PPP不能馬上解決政府已開工政府購買服務項目的資金斷鏈問題。其次，87號文對當前已實施的PPP項目也有一定的負面影響。這是因為，當前我國60%以上的PPP項目都是以政府付費為主要模式，對金融機構(gòu)而言，政府付費就是政府采購（購買），既然政府叫停了建設工程類的政府購買公共服務項目，那么PPP項目中的政府付費（購買）項目同樣存在著類似的問題。在87號文“堅決制止”的大背景下，金融機構(gòu)擔心政策的多變性和政府支付能力不足而采取觀望的態(tài)度，這對已經(jīng)和即將上馬的PPP項目，以及正在論證中的PPP項目都會產(chǎn)生一定的負面影響，從而加劇了PPP項目落地難的矛盾。

（四）法律和社會安全風險不容忽視

在87號文出臺之前，一些政府購買公共服務項目已完成了政府相關(guān)部門的審查（如發(fā)改委的可研批復，國土部門的用地審查批復，規(guī)劃部門的項目規(guī)劃批復，環(huán)保部門的環(huán)保審查批復等），政府采購程序已經(jīng)啟動（如納入政府采購公告、明確采購主體、納入政府購買服務目錄、列入政府采購預算、完成財政可承受能力評估以及列入地方人大常務委員會預算公告），地方政府和社會資本的政府購買服務協(xié)議已經(jīng)簽署，銀行已經(jīng)完成對購買服務項目的授信，有的公共服務項目已按照進度撥付銀行資金。這些程序都公開合法，而87號文緊急叫停地方政府購買服務項目，將導致行政法規(guī)（87號文）與法律法規(guī)（如合同法、公司法等）的沖突。這些購買服務項目涉及金額大，時間長，利益關(guān)系敏感，一旦政府和社會資本（社會力量）在政策理解和實施操作上出現(xiàn)歧義，其法律風險不容忽視。

87號文出臺，也有可能誘發(fā)社會公共安全事件的發(fā)生。雖然87號文對黨中央、國務院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項持支持態(tài)度，但這并不意味著這些項目不存在公共安全風險。由于這些政府購買服務項目期限一般較長（限均通常為15-20年），而87號文只承認前三年納入預算的政府購買服務是有效的，后面年份政府預算無法保障。對于先前同意撥付長期資金的銀行（如國開行、農(nóng)發(fā)行等）而言，這意味著巨大的經(jīng)營風險，于是銀行放貸的態(tài)度轉(zhuǎn)為謹慎，甚至不少銀行暫停所有貸款服務，結(jié)果政府購買服務項目資金鏈條出現(xiàn)斷裂問題，那些簽署了征地拆遷協(xié)議老百姓不能及時足額拿到拆遷款，從而引發(fā)社會問題。

相關(guān)政策建議

87號文有應很強的針對性和應急性特征，但其可操作性不夠，建議盡快出臺補充通知，對87號文的有關(guān)內(nèi)容進行補充，并加強部內(nèi)和部際間的協(xié)調(diào)溝通與政策預評估工作。

（一）盡快出臺補充通知，分類施策

建議按照實事求是、平穩(wěn)過渡的原則，對87號文出臺之前的地方購買服務項目分類施策，而不應“一刀切”：對已經(jīng)納入預算、完成政府采購程序并簽署政府購買服務合同的項目，繼續(xù)按照原來政府購買服務的協(xié)議執(zhí)行；對正在談判的購買服務項目，實施緊急叫停；對下一步即將實施的政府采購公共服務項目，按照87號文的精神執(zhí)行。

（二）加強政策溝通和預評估

1. 加強政策協(xié)調(diào)溝通

加強財政部內(nèi)相關(guān)司局（預算司、綜合司、國庫司、金融司、經(jīng)建司等）的協(xié)調(diào)，尤其在政府購買服務、政府采購、PPP相關(guān)政策層面要加強政策溝通。目前，將政府購買服務與工程建設簡單分開的做法有失公允。因為，工程建設和工程服務是很難區(qū)分的：工程建設的目的是提供工程服務，工程服務以工程建設為載體，工程服務過程也伴隨著工程建設的過程。以公路養(yǎng)護服務為例，公路養(yǎng)護既伴隨著公路的維護和修理，也伴隨著工程建設。因此，建議財政部有關(guān)司局在出臺涉及政府購買服務、政府采購和PPP的相關(guān)政策文件時，要加強溝通，避免各說各話，造成地方在執(zhí)行中央文件中無所適從。

此外，建議加強財政部與其他部委的協(xié)調(diào)溝通，明確指出地下綜合管廊、海綿城市等工程服務可以繼續(xù)實施政府購買服務，以保持相關(guān)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2. 政策出臺之前進行預評估

出臺政策之前，建議對擬出臺的政策進行政策預評估，征求相關(guān)主體（其他部委、金融監(jiān)管機構(gòu)、地方政府、企業(yè)以及公眾等）的意見，評估政策出臺的可行性和潛在的經(jīng)濟社會風險，避免造成政策誤傷。

作者單位：中國財政科學研究院