楊 光，楊翠柏

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610047)

依法治國視域下我國土壤污染治理法律路徑探微

楊 光，楊翠柏

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610047)

近年來，我國爆發(fā)多起“毒地”致害公眾事件，引起國家以及公眾對土壤污染的高度重視。黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法律體系，在這一背景下，國家層面已經(jīng)緊鑼密鼓的開展《土壤污染防治法》的制定工作。但是，僅依靠制定出一部《土壤污染防治法》來應(yīng)對土壤污染的治理顯然不夠，還需要從理順管理體制、完善監(jiān)測技術(shù)以及保障公眾參與途徑與積極性等多角度探析并總結(jié)土壤污染治理的經(jīng)驗，形成一套有合理有針對性的土壤污染治理法律制度，以推進土壤污染治理工作。

土壤；土壤污染；法律制度

一、背景：研究我國土壤污染治理路徑的必要性

土壤是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)來源，是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的組成部分。[1]人們享受土壤帶來豐富資源時，也面臨著土壤污染*土壤污染，是指各種污染物通過不同方式進入土壤并在土壤中積淀，當累計量超過土壤自凈能力時，導(dǎo)致土壤的組成、結(jié)果和功能發(fā)生變化，造成土壤質(zhì)量下降，從而影響土壤有效利用，最終會對人體健康、財產(chǎn)或自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生破壞性影響。給其生活環(huán)境和周邊生態(tài)環(huán)境帶來的嚴重危害性影響。2014年4月，環(huán)境保護部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》宣稱：“全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出”。[2]該報告系國家層面首次對我國土壤污染現(xiàn)狀作出的總體評價，根據(jù)報告揭示的問題可知，我國當前所面臨的土壤污染問題非常嚴重，土壤污染問題已經(jīng)成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的因素。土壤污染嚴峻的現(xiàn)實對我國當前土壤污染治理工作提出了重大挑戰(zhàn)，但因我國土壤污染治理工作起步相對較晚，當前土壤污染治理相關(guān)法律尚未出臺，當發(fā)生土壤污染致害而引發(fā)的公眾事件時，我國政府因未能構(gòu)建出行之有效的預(yù)防與治理措施，經(jīng)常處于極其被動的狀態(tài)。2013年10月30日全國人大常委會立法規(guī)劃明確提出將《土壤污染防治法》列為第一類立法項目。[3]中共十八屆三中全會提出堅持依法治國的理念，在十八屆三中全會之后，我國國家層面加大了對土壤污染防治和土壤環(huán)境保護工作的力度，繼《大氣污染防治行動計劃》(即《大氣十條》)和《水污染防治行動計劃》(即《水十條》)之后，2016年5月國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》(又稱《土壤十條》)。[4]在國家強調(diào)依法治國的大背景下，土壤污染治理的相關(guān)問題作土壤污染治理領(lǐng)域一個重要方向，儼然成為土壤污染治理立法過程中一項亟待探索的重要課題。

二、現(xiàn)狀：我國土壤污染問題嚴重

如所周知，根據(jù)環(huán)境要素分類，可將污染分為大氣污染、水體污染與土壤污染，但是經(jīng)過物質(zhì)的運動后，包括大氣污染、水體污染在內(nèi)的所有污染的絕大部分都要歸于土壤，最終形成土壤污染。土壤污染因其復(fù)雜性、滯后性、強隱蔽性的特點，又被稱作“看不見的污染”，并被長期忽視。直至新近，活躍的土地再開發(fā)和與之而來的“毒地”致害事件頻繁發(fā)生才使得土壤污染問題受到社會的重視，成為全社會關(guān)注的重大環(huán)境問題。*2013年1月以后，我國京津翼、山東、河南、山西等區(qū)域內(nèi)霧霾災(zāi)害反復(fù)發(fā)生，人們對PM2.5這種可吸入顆粒物污染非常關(guān)注；近年來，我國多地區(qū)出現(xiàn)因污水處理不合格排污超標、違法排污而使原本清澈的河流變成了“牛奶河”、 “臭水溝”，對公眾的生活造成極大的負面影響與危害，使得公眾對水體污染有著非常深刻的認識；此類均體現(xiàn)出了大氣污染和水體污染的直觀性的特征；但是，土壤污染相比于大氣污染、水體污染的直觀性不同，通過變色、已為等感官很難發(fā)現(xiàn)土壤污染的存在，土壤污染的發(fā)生到確定需要幾年、幾十年甚至上百年年才能確定，如日本熊本縣水俁灣爆發(fā)的“水俁病”就是醫(yī)學(xué)界經(jīng)過近二十年才最后確認因土壤重金屬污染所引起。所以社會對土壤污染的危害認識不足。

當前，我國土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況堪憂。部分地區(qū)土壤污染問題非常嚴重，土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短板之一。[5]土壤污染不僅破壞了土壤的正常功能，更對與之相臨近的周邊居民、社區(qū)的生活環(huán)境也造成了嚴重的危害，威脅相關(guān)群眾的健康與財產(chǎn)安全，甚至引發(fā)可怕的群體性疾病事件。許多城市在開發(fā)過程中因土地資源極其短缺而開展“退二進三”計劃，將占據(jù)在城市市區(qū)優(yōu)越位置的劣勢工廠關(guān)閉、搬遷，收回由其占用地塊進行整理，由于過去的工廠環(huán)保處理設(shè)施非常簡陋，并且不具備足夠的環(huán)境保護意識，很多生產(chǎn)后的污染物的沒有按照國家規(guī)定標準進行處理便排放了，對所在地塊的土壤環(huán)境帶來極大的破壞，最終形成了“毒地”。此類“毒地”被掛牌流入土地流轉(zhuǎn)市場，甚至被開發(fā)成學(xué)校、醫(yī)院、住宅小區(qū)，后果不堪設(shè)想。[4]我國土壤污染問題嚴重的一個重要表現(xiàn)是近年來各類“毒地”致害事件層出不窮，許多地區(qū)發(fā)生重大或特大土壤污染致害事件后相繼被曝光，涉及全國多個省、直轄市、自治區(qū)，引發(fā)全社會強烈的議論，給當?shù)卣S穩(wěn)工作帶來了不可估量的壓力。*近年來爆發(fā)的土壤污染致害事件主要有：2004年4月28日，北京宋家莊地鐵站施工過程中，3名工人急性中毒，北京市環(huán)保局隨后開展了場地監(jiān)測并采取了相關(guān)措施，該施工場地隨之被關(guān)閉，污染土壤被挖出運走進行焚燒處理。該事件標志著中國重視工業(yè)污染場地修復(fù)與再開發(fā)的開始。2005年4月1 0日，浙江省東陽市畫水鎮(zhèn)爆發(fā)大規(guī)模沖突，根據(jù)原國家環(huán)?？偩终{(diào)查組形成的報告，該“化工工業(yè)園”對畫水鎮(zhèn)的土壤造成嚴重污染，形成“毒地”；2006年3月，武漢三江航天房地產(chǎn)公司以拍賣方式從武漢市土地儲備中心拿下“赫山001”宗地，出讓金為4億，后來，在開發(fā)該地塊過程中，3名工人因接觸到深土層后中毒，“赫山001”宗地原屬武漢市農(nóng)藥廠，因生產(chǎn)粗放致土地污染嚴重而形成“毒地”，流轉(zhuǎn)該宗土地時，未進行風(fēng)險評估和后期修復(fù)工作；2010年1月3日，江蘇大豐市人民政府對外宣布，大豐經(jīng)濟開發(fā)區(qū)河口村接受檢查的110多名兒童中，已有51名兒童被查出血鉛含量超標，大豐“血鉛”事件與盛翔電源有限公司含鉛污染物排放總量增加和職工鉛防意識不到位有著密切關(guān)系；2015年9月，常州外國語學(xué)校遷至新校區(qū)，新校區(qū)與污染地塊僅一路之隔，校區(qū)內(nèi)能聞到刺鼻的氣味，本該是安全的學(xué)習(xí)場所，學(xué)校選址卻建在“有毒地塊”旁，致使學(xué)?！爸辽?93名初中生群體性身體異樣”，在于學(xué)校對面一路之隔的化工廠原址，并且在學(xué)校的地下水和空氣中檢測出非城市空氣質(zhì)量標準中的污染物。該些土壤污染致害事件，多數(shù)是因土地上工廠(或者原有工廠)生產(chǎn)模式粗放，未安裝相應(yīng)的環(huán)保設(shè)施和缺乏必要的環(huán)保意識，為了節(jié)約成本，違法排污甚至直接將有毒、有害甚至危險物質(zhì)填埋進土壤，污染了當?shù)氐耐寥拉h(huán)境，最終影響了當?shù)毓姷睦妫l(fā)嚴重的“毒地”致害事故。更有甚者，部分“毒地”害事件甚至?xí)l(fā)公眾事件，對當?shù)胤€(wěn)定造成非常惡劣的影響，例如浙江東陽畫水鎮(zhèn)化工污染事件中，當?shù)卮迕駴_擊化工廠，與警察發(fā)生沖突，最終導(dǎo)致數(shù)十人死亡，上千人受傷。值得關(guān)注的是，在城市土壤污染非常嚴重的當下，我國土壤污染還存在著轉(zhuǎn)移擴散的趨勢，即出現(xiàn)了由城區(qū)向農(nóng)村蔓延、由點向面擴散的趨勢，逐漸積累的土壤污染導(dǎo)致環(huán)境事件頻發(fā)。[6]這種變化趨勢，預(yù)示著如果不采取有效治理手段，在不久的將來我國將會面臨更加嚴重的土壤污染的問題，甚至是更多的“毒地”污染致害公眾事件。

三、剖析：我國土壤污染問題嚴重成因

(一)立法層面：土壤保護專項法律制度缺位，現(xiàn)有規(guī)定缺乏合力

相比大氣污染治理和水體污染治理法律制度建設(shè)，土壤污染治理法律制度建設(shè)明顯呈現(xiàn)滯后性的特征。截至當前，我國尚未出臺專項的《土壤污染防治法》或者《土壤保護法》一類立法?；诖爽F(xiàn)狀，有學(xué)者認為我國土壤污染治理存在“管制孤兒”現(xiàn)象，即我國針對其他類污染已制定了相應(yīng)的專項法律，但遺漏了對土壤污染進行全面的管制與保護。[7]不過筆者認為，雖然從土壤污染治理法律體系的完整性角度而言，“管制孤兒”說存在其合理性，但是，從土壤污染治理的相關(guān)規(guī)定角度而言，我國并不是真正缺乏土壤污染治理的相關(guān)法律依據(jù)，故也并不存在真正意義上的土壤污染治理“管制孤兒”現(xiàn)象，我國有關(guān)土壤污染治理分散規(guī)定于相關(guān)法律法規(guī)中，從《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等法律、國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)到地方性法規(guī)和部門規(guī)章均對土壤污染治理有所涉及。*當前，我國國家層面涉及到土壤污染治理的規(guī)定主要有：《環(huán)境保護法》第三十二條“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度”、第五十條“各級人民政府應(yīng)當在財政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護工作”；《土地管理法》第三十五條“各級人民政府應(yīng)當采取措施，維護排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”；《水污染防治法》第五十一條“向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水，應(yīng)當保證其下游最近的灌溉取水點的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準。利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進行灌溉，應(yīng)當防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”；《土地復(fù)墾條例》第三條“生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地，按照”誰損毀，誰復(fù)墾“的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個人(以下稱土地復(fù)墾義務(wù)人)負責(zé)復(fù)墾。但是，由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地(以下稱歷史遺留損毀土地)，由縣級以上人民政府負責(zé)組織復(fù)墾”、第十六條“土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度，遵守土地復(fù)墾標準和環(huán)境保護標準，保護土壤質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境，避免污染土壤和地下水”；《水污染防治法》第五十一條“向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水，應(yīng)當保證其下游最近的灌溉取水點的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準。利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進行灌溉，應(yīng)當防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”；另外《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》從貯存、運輸、利用、處置固體廢棄物多個角度進行規(guī)定，對固體廢棄物實行從產(chǎn)生到處置的全過程控制，禁止向環(huán)境排放固體廢棄物，盡量減少了固體廢物對土壤等環(huán)境媒介產(chǎn)生污染。

截至當前，因?qū)ｉT的土壤污染治理或土壤環(huán)境保護法律尚未出臺，致使我國土壤污染治理缺乏強有力的法律依據(jù)。上述法律法規(guī)中所涉及土壤污染治理的規(guī)定，大多數(shù)較為抽象，要么將土地污染問題作為污染種類稍加提及，要么只是作為一些籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，如口號性的倡導(dǎo)“加強對大氣、水、土壤等的保護”、“避免污染土壤”、“土壤污染防治”，而關(guān)于具體到采取何種方法保護土壤少受甚至不受污染，對已污染的土壤采取何種方式進行整理、改良直至修復(fù)，并未以明確或細化的方式予以規(guī)定，故在應(yīng)對土壤污染問題前述規(guī)定定然因無法形成合力，而缺乏針對性，缺乏實踐操作性，最終導(dǎo)致前述規(guī)定最終成了“寫在紙上的法律”。此外，現(xiàn)有的相關(guān)部門法涉及到土壤污染治理的規(guī)定，皆是基于其法律的宗旨及其完整性的考量而填充進該些規(guī)定中，故在指定前述規(guī)定涉及到土壤污染治理時，既沒有亦不會考慮其規(guī)定中的土壤污染治理的系統(tǒng)性和整體性，各規(guī)定之間的土壤污染治理條文間缺乏統(tǒng)一性，呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)，土壤污染治理法律體系故而受影響顯得較為混亂，往往一部有關(guān)的法律文件中只有一到兩個與土壤污染治理相關(guān)的法律規(guī)范，嚴重影響了其對土壤污染的治理效果。

(二)監(jiān)管層面：土壤環(huán)境監(jiān)測方法落后，管理制度不完善

有效的土壤環(huán)境監(jiān)測與管理制度是對土壤污染進行治理的有力保障。我國雖從2012年開始進行土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作，但是與發(fā)達國家相比較，我國土壤環(huán)境監(jiān)測存在監(jiān)測制度不完善、監(jiān)測調(diào)查技術(shù)能力不足等問題。具體表現(xiàn)為，沒有形成統(tǒng)一的土壤監(jiān)測布點規(guī)范和監(jiān)測方法，由于監(jiān)測站點布置過少、監(jiān)測項目少，造成國控點和省控點等點位設(shè)置覆蓋面過窄，并且還因監(jiān)測數(shù)據(jù)共享與信息交流不暢，專業(yè)人員和資金投入不足等原因，致使監(jiān)測數(shù)據(jù)不能準確地反應(yīng)土地污染的實際情況，國家不能精確掌握各地區(qū)實際的土壤污染的污染強度。

關(guān)于土壤污染相關(guān)管理制度方面，我國存在針對土壤污染者責(zé)任追究不力的問題。因土壤環(huán)境執(zhí)法人力不足，當土壤污染公害事件發(fā)生時，常存在因污染行為嫌疑者之間的相互推卸責(zé)任問題，而無法明確土壤污染的具體責(zé)任人，使土壤污染治理工作推進陷入僵局。談及監(jiān)管制度問題，不得不言及公眾參與問題，雖然當前我國公眾的環(huán)境保護意識很強，但是具體到土壤污染監(jiān)督領(lǐng)域，因公眾存在信息差，并且缺乏有效的參與渠道、方式以及相關(guān)制度保障，致使公眾參與未能在土壤污染治理過程中發(fā)揮出應(yīng)有作用。

(三)環(huán)境質(zhì)量標準層面：體系不健全，執(zhí)行不力

新近以來，我國對土壤環(huán)境質(zhì)量的要求不斷拔高，根據(jù)土壤保護與治理的實際情況，國家高度重視土壤保護與土壤污染治理的技術(shù)標準，出臺了有關(guān)土壤環(huán)境質(zhì)量的標準、規(guī)范等。我國現(xiàn)行的土壤環(huán)境質(zhì)量標準主要有《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》(GB15618-1995)、《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB50433-2008)、《綠化用表土保護技術(shù)規(guī)范》(LY/T2445-2015)、《展會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準》(HJ350-2007)等，上述標準與規(guī)范主要針對的是土壤鎘、砷、汞、鎳、銅、鋅、鉛等重金屬和少量有機污染物，未按照土壤類型和地域分布等進行分類，缺乏針對不同土地利用方式的標準，還缺乏土壤污染環(huán)境質(zhì)量的其他重要指標。此外，我國沒有建立用于污染土壤風(fēng)險識別和風(fēng)險預(yù)測的土壤環(huán)境質(zhì)量指示值，缺乏污染修復(fù)以及環(huán)境風(fēng)險評估等技術(shù)規(guī)范和管理制度，致使土壤污染治理工作缺乏技術(shù)依據(jù)。

由于土壤污染監(jiān)測管理制度體系的缺乏和不完善，造成相關(guān)技術(shù)、標準、規(guī)范等徒為具文。如《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB50433-2008)明確規(guī)定要保存和綜合利用表土資源，并作為強制條款必須執(zhí)行，但是在實際監(jiān)測過程中卻發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位只重視施工進度和投入的成本，絕大部分開發(fā)建設(shè)項目未按要求進行表土剝離及綜合利用。[8]在后續(xù)的繼續(xù)建設(shè)中，建筑垃圾等亦是隨意棄置，對建筑場地附近土壤的破壞，甚至引發(fā)土壤污染。

(四)責(zé)任主體層面：認定難，追究其責(zé)任難，治理資金缺口大

土壤污染主要是由慢性污染的累積，其形成周期非常長、形成原因極其復(fù)雜，有時引發(fā)土壤污染行為的作用開始到真正引發(fā)土壤污染結(jié)果間隔幾年、幾十年甚至上百年，因此導(dǎo)致土壤污染的責(zé)任主體無法界定，現(xiàn)實中存在大量無法確認責(zé)任主體的“毒地”因由于此。在我國，環(huán)境治理領(lǐng)域長期奉行的是“誰污染、誰治理”的原則，故土壤污染責(zé)任主體的確定是治理土壤污染的重點與核心問題，但因土壤污染的實際污染者無法查清或者雖已查清土壤污染者但其無力承擔應(yīng)承擔的責(zé)任時，則該責(zé)任承擔規(guī)則在執(zhí)行過程中的實效會大打折扣，實踐中亦曾出現(xiàn)過有多個土壤污染者，且多個污染者之間相互推諉的現(xiàn)象。因此，目前我國土壤污染治理工作主要依靠政府推進，由政府在財政和技術(shù)上提供支持。

我國土壤污染存在污染面積大、污染點分布散亂、污染程度非常嚴重的問題，此外尤其值得注意的是，我國土壤污染治理資金缺口很大，但因中央財政能力有限，地方政府資金配套積極性不高，土壤治理修復(fù)的商業(yè)模式(諸如PPP模式中探尋與社會資本共同治理的模式等)不成熟，社會資本參與熱度不夠等原因，導(dǎo)致大面積修復(fù)治理資金缺口問題很難解決，此類問題在今后一段時間內(nèi)還會隨著土壤污染問題的不斷暴露而繼續(xù)被放大。

四、比較：土壤污染治理域外經(jīng)驗檢視

考較域外諸國的土壤污染治理的因由，部分發(fā)達的國家因較早凸顯土壤環(huán)境惡化等問題。于20世紀80年代開始關(guān)注土壤污染問題，并積極構(gòu)思應(yīng)對策略，在生態(tài)修復(fù)技術(shù)日益發(fā)展的支持下，許多國家逐步將生態(tài)環(huán)境修復(fù)要求制度化，形成一套較為完善的土壤污染治理制度，例如德國、美國、荷蘭等國均基于其國情而開展了土壤環(huán)境保護法律體系的制定、完善工作，前述工作是卓有成效的，不僅有效遏制了土壤污染，還整治和修復(fù)了已污染土壤，對這些國家的經(jīng)驗進行批判的學(xué)習(xí)，可為我國土壤污染治理構(gòu)建提供借鑒和參考。[9]

(一)美國

1934年美國發(fā)生震驚世界的“黑風(fēng)暴”事件，引發(fā)美國全社會對土壤污染問題的高度關(guān)注，1935年4月美國國會通過《土壤保護法》，1980年美國國會通過了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)(又稱《超級基金法》)，《超級基金法》是美國土壤污染防治領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律，其立法的理念的邏輯起點是以人為本，以生態(tài)為本，希求對人類與生態(tài)最大限度的保護，主要規(guī)定了四項基本制度：一是信息收集和分析制度，二是授予聯(lián)邦政府反應(yīng)行動權(quán)威制度，三十超級基金支付，四是嚴格的環(huán)境責(zé)任制度。[10]值得關(guān)注的是《超級基金法》中的嚴格環(huán)境責(zé)任制度，即當事人無論過錯如何，任何一方均是承擔全部清理費用的責(zé)任人，若EPA先墊付清理費用，EPA可以訴訟等方式向相關(guān)責(zé)任人進行相應(yīng)的追償；1986年美國國會通過《超級基金增補和再授權(quán)法案》，對《超級基金法》進行了進一步補充；1995年EPA制定了《棕地行動議程》；1997年又頒布了《納稅人減免法案》，其主要目的在于以稅收的優(yōu)惠為激勵手段，刺激私人資本對“棕色地塊”投資，擴大治理主體，以此來消除和治理土壤污染；2002年小布什政府簽署了《小企業(yè)責(zé)任免除和棕地復(fù)習(xí)法案》等。經(jīng)過多年制度的搭建，美國早已經(jīng)形成了土壤污染防治法律體系，且因美國完全貫徹該套法律體系制度，保障其有效落實，美國在土壤污染治理的實踐領(lǐng)域所取得成就舉世矚目。

(二)德國

在德國，土壤污染問題一直是全社會廣泛關(guān)注的重點問題。土壤污染治理與土壤環(huán)境保護立法層面，德國制定了《聯(lián)邦土壤保護法》、《土壤評價法》、《聯(lián)邦土壤保護與污染地條例》、《建設(shè)條例》、《區(qū)域規(guī)劃法案》等法律法規(guī)，形成一套以《聯(lián)邦土壤保護法》為核心，其他相關(guān)聯(lián)邦法律為配套，各州土壤環(huán)境保護立法為補充的土壤保護法律體系，該法律體系的特點是具有系統(tǒng)性、完整性、專業(yè)性。其中《聯(lián)邦土壤保護法》是一部旨在規(guī)范垃圾填埋場、工業(yè)場地等土壤污染問題的國家級正式法律規(guī)范，是德國有關(guān)土壤環(huán)境保護的唯一單行立法。[11]而《土壤評價法》、《聯(lián)邦土壤保護與污染地條例》、《建設(shè)條例》、《區(qū)域規(guī)劃法案》等則是德國土壤污染治理的具體制度措施。

根據(jù)《聯(lián)邦土壤保護法》規(guī)定，德國所規(guī)定的土壤污染修復(fù)對象主要是指出現(xiàn)有害變化的土壤和污染場地；而土壤出現(xiàn)有害變化和污染場地的認定需遵循法定的標準和程序；為督促土壤的所有人或占有人保護其所有或占有土壤，該法規(guī)定追究土壤污染責(zé)任的基礎(chǔ)是狀態(tài)責(zé)任，即強調(diào)土壤所有者與占有者的責(zé)任； 關(guān)于立法權(quán)限方面，聯(lián)邦政府有權(quán)頒布有關(guān)土壤污染治理修復(fù)的行政法規(guī)，各州亦可關(guān)于本轄區(qū)的土壤污染治理問題頒布立法。《聯(lián)邦土壤環(huán)保法》還針對懷疑有殘留汚染的地區(qū)并確定何時處理殘留污染作出規(guī)定。要求涉及防止土壤污染發(fā)生有害的變化和殘留汚染的清除，規(guī)定了土壤污染的評估和調(diào)查的負責(zé)人。[12]

(三)荷蘭

荷蘭因經(jīng)歷了上世紀末期系列土壤污染事故的陣痛，而成為世界上最早建立專門立法土壤污染治理的國家之一，其土壤污染治理法律體系以及卓有成效的土壤污染治理經(jīng)驗，對其他國家土壤污染治理制度的構(gòu)建產(chǎn)生深遠影響。首先，荷蘭于1983年出臺了《工業(yè)排放物法》；在Lekkerkerk事故之后，荷蘭政府迅速于1982年通過了《土壤保護暫行法案》(下稱《暫行法案》)，為政府就修復(fù)費用向污染者求償提供法律基礎(chǔ)。該法案規(guī)定，若政府修復(fù)了污染地，且污染本身構(gòu)成違法，則政府可向污染者求償，而對于污染的認定則有賴于荷蘭最高院的一系列判例的發(fā)展。[13]1986年荷蘭《土壤保護法》頒布實施，該法案為荷蘭土壤污染治理領(lǐng)域最重要最基礎(chǔ)的規(guī)定，法案中正式的規(guī)定了污染者為預(yù)防和修復(fù)土壤的責(zé)任人。在之后的修正法案中，修復(fù)義務(wù)的承擔對象和修復(fù)費用球場對象的范圍得以進一步擴張。[13]1994年荷蘭制定了第一個土壤環(huán)境質(zhì)量標準，出臺了荷蘭工業(yè)活動土壤保護指導(dǎo)意見，規(guī)范土壤環(huán)境管理，2008年，荷蘭結(jié)合歐盟2004年《環(huán)境責(zé)任指令》通過了《環(huán)境管理法》。經(jīng)過多年發(fā)展與完善，荷蘭土壤污染治理領(lǐng)域，以《環(huán)境管理法》為指導(dǎo)，形成以《土壤保護法》為核心，多部法案和標準并存的法律體系，該法律體系較為完善，為荷蘭土壤污染治理提供法律依據(jù)。

五、出路：我國土壤污染治理法律制度的建議

針對當前我國土壤污染治理存在的問題，建議從如下幾個方面進行完善：

(一)循序漸進，構(gòu)建土壤污染治理法律體系

我國應(yīng)當構(gòu)建土壤污染治理法律制度體系，即以《土壤污染防治法》為核心，以土壤污染治理外圍法律制度為配合的合理布局，來開展土壤污染治理工作，遏制土壤污染愈趨嚴重的勢頭，以達到治理土壤污染。在土壤污染治理法律體系中，《土壤污染防治法》應(yīng)當作為土壤污染治理領(lǐng)域的“基本法”，即土壤污染治理領(lǐng)域中最主要(或者最重要)的法律，是土壤污染治理活動最基本的法律依據(jù)。 鑒于《土壤污染防治法》是土壤污染治理領(lǐng)域的“基本法”，該部法應(yīng)當規(guī)定應(yīng)當能具體實施，即具有具體操作性，能規(guī)范土壤污染治理相對人的行為；而不應(yīng)是一部缺乏操作性的表明立場的“宣言式”的法律，故《土壤污染防治法》側(cè)重點應(yīng)在具體可行制度的創(chuàng)設(shè)。具體到制度內(nèi)容為：在基本原則方面，該部法應(yīng)當堅持預(yù)防、可持續(xù)利用、污染者付費、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理等原則；在基本內(nèi)容方面，該部法應(yīng)當對我國多年來在土壤污染治理過程中形成的經(jīng)驗或教訓(xùn)的一次集中總結(jié)；此外，在土壤污染治理實踐中證明為成功有效的政策、措施、辦法及有效的管理經(jīng)驗，應(yīng)當被該法吸納，以法律形式將其固定下來，成為人們在制定土壤污染治理領(lǐng)域的行為準則，故該部法基本內(nèi)容方面應(yīng)由兩部分內(nèi)容構(gòu)成：一是土壤污染的預(yù)防；二是已受污染的土壤的整治或修復(fù)，在內(nèi)容上應(yīng)以后者為主。[14]在具體內(nèi)容上，該部法律中應(yīng)當建立幾項重要有特色的制度，如建立土壤污染的綜合治理制度、強化政府在土壤污染治理的職能、完善公眾參與制度、整合相關(guān)部門的行政職權(quán)、建立土壤專項基金等制度。

但是，僅依靠一部《土壤污染防治法》遠不足以解決我國土壤污染領(lǐng)域存在的嚴重問題，還需國家地方層面進行補充配套立法或者修改法律予以配合，形成嚴謹有效的法律體系。當前，我國土壤污染的法律責(zé)任體系中主要是民事責(zé)任與行政責(zé)任，而在刑事責(zé)任領(lǐng)域規(guī)定較少，僅有污染環(huán)境罪一項，故國家層面可以修訂《刑法》，增加破壞土壤環(huán)境罪等；此外，關(guān)于過于專業(yè)、瑣碎或修訂頻繁的相關(guān)規(guī)定，不宜規(guī)定于《土壤污染防治法》中，可進行補充的立法，如關(guān)于化肥、農(nóng)藥等危險化學(xué)物品的治理立法以及與土壤污染治理相關(guān)的標準和配套實施細則辦法等。

(二)協(xié)調(diào)多方，設(shè)立土壤污染治理協(xié)調(diào)機構(gòu)

土壤污染成因復(fù)雜，故需要多部門共同負責(zé)土壤污染治理。根據(jù)《環(huán)境保護法》等法律規(guī)定，我國土壤污染治理部門職責(zé)劃分模式是環(huán)保部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等多部門在職權(quán)范圍內(nèi)進行配合。對此，王樹義教授認為“如果明確環(huán)保部門對全國土壤污染防治作監(jiān)督管理，那么，如果這個土壤污染防治還牽扯到其他部門，如農(nóng)業(yè)部門、水利部門等，他們的職責(zé)該如何劃分各部門具體的職責(zé)范圍都應(yīng)當明確，否則，各個執(zhí)法主體職責(zé)不明確或者是各個涉及土壤污染防治的部門職責(zé)不清晰，那么法律就是最大的失敗”。[15]因法律文件未細化相關(guān)部門如何配合環(huán)保部門，而各部門的職責(zé)不同，很難互相配合和合作、協(xié)調(diào)；并因環(huán)保部門又與其他部門之間行政級別相同，存在環(huán)保部門與其他部門之間很難配合，故進一步梳理并明確相關(guān)部門的職責(zé)的要求已經(jīng)成了學(xué)界主流呼聲：有學(xué)者主張整合各部委管理職責(zé)與設(shè)立國家環(huán)境委員會； 還有學(xué)者主張應(yīng)當實行統(tǒng)一管理和專業(yè)分管相結(jié)合的監(jiān)管體制，由縣級以上人民政府對本轄區(qū)的土壤污染問題統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縣級環(huán)境保護部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土壤污染治理工作，對本行政區(qū)域內(nèi)的土壤污染防治工作實行統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督。[16]在此，筆者建議國家層面構(gòu)建一個全國性的土壤污染治理協(xié)調(diào)機構(gòu)，例如以環(huán)保部為土壤污染治理的牽頭部門，與其他相關(guān)部委聯(lián)合成立“國家土壤污染治理協(xié)調(diào)委員會”或“國家土壤污染治理協(xié)調(diào)小組”，并設(shè)立機構(gòu)辦公室，各個相關(guān)部委派專員常駐協(xié)調(diào)機構(gòu)辦公室，由該辦公室負責(zé)協(xié)調(diào)在全國有重大影響以及跨行政區(qū)域土壤污染治理的工作，地方可以參照此模式進行設(shè)立本地區(qū)土壤污染協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)區(qū)域內(nèi)土壤污染治理工作。

(三)群策群力，完善公眾參與制度

基于我國土壤污染區(qū)面積大、成因復(fù)雜、污染程度嚴重，污染責(zé)任主體認定難等因素之考量，建議土壤污染嚴重地區(qū)的主要修復(fù)治理工作由政府承擔，然而政府的職能畢竟有限，對于土壤污染亦存在治理盲區(qū)，且也不排除政府因各種利益考量等因素怠于進行或開展土壤污染治理工作等情形，所以在土壤污染立法以及土壤污染治理中應(yīng)暢通公眾參與渠道，尤其是以法律制度拓寬公眾參與渠道、提高公眾參與意識和土壤環(huán)境保護意識。首先，要以法律制度形式落實公眾知情權(quán)，此處，我國可形成由政府主導(dǎo)土壤污染信息公開制度，即政府掌握土壤污染相關(guān)信息后，由各級環(huán)保部門可針對不同的土壤污染情況制定登記簿或者信息發(fā)布平臺，定期向公眾公布土壤的具體情況，保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。其次，政府制定土壤污染治理的決策時要傾聽公眾意見，以立法的形式保障并暢通公眾對影響土壤污染治理活動相關(guān)決策的參與權(quán)，形成土壤治理過程中政府公眾或者其他社會組織之間的互動甚至是互助。最后，當土壤污染治理過程中存在行政主管部門不作為的不良現(xiàn)象時，以制度的形式保障公眾通過檢舉、監(jiān)督等手段對其進行制約。

(四)倒逼機制，對土壤污染嚴重的地區(qū)進行環(huán)評區(qū)域限批

長期以來，在地區(qū)GDP等利益指標考量因素的驅(qū)動下，一些地區(qū)以違反國家土壤保護法律政策、破壞土壤環(huán)境為代價，盲目的發(fā)展高耗能、對土壤存在高污染的產(chǎn)業(yè)。更有甚者，有些地區(qū)對該類高污染產(chǎn)業(yè)的違法排污行為視而不見，致使該些區(qū)域土壤污染嚴重。既然該些地區(qū)的縱容轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)土壤污染行為的邏輯起點為地方經(jīng)濟利益的驅(qū)動，為促使這些地區(qū)能夠落實國家土壤保護法律政策，切實治理好轄區(qū)內(nèi)土壤污染問題，以及土壤污染區(qū)域不擴散，則有必要在建立土壤定期調(diào)查制度與區(qū)域土壤環(huán)境保護規(guī)劃制度基礎(chǔ)上，建立起土壤環(huán)境定期考核制度，根據(jù)考核結(jié)果，對土壤污染嚴重或者土壤污染治理未達到其土壤環(huán)境保護規(guī)劃中設(shè)定目標的地區(qū)，實行嚴格的環(huán)評區(qū)域限批制度，以倒逼土壤污染嚴重或者不重視土壤保護的地區(qū)搞好轄區(qū)內(nèi)土壤污染治理與土壤環(huán)境保護工作。

(五)資金保障，建立“毒地”治理專項基金

發(fā)達國家重視土壤修復(fù)專項資金實踐的發(fā)展，可參考可借鑒的經(jīng)驗較多。如美國1980年《超級基金法》實施后，美國的土壤污染防治工作取得了非常突出的成績；德國環(huán)境責(zé)任基金明確包含了土壤污染基金等。前述的基金設(shè)立的目的相似，主要用于解決土壤污染修復(fù)中責(zé)任主體無法確認或者雖已確定責(zé)任主體但其無力承擔責(zé)任而土壤污染繼續(xù)治理的情形。我國在制定《土壤污染防治法》時可以借鑒國際經(jīng)驗，設(shè)立“毒地”治理專項基金，資金部分來源與公共財政預(yù)算投入，部分來源于向企業(yè)收取得稅費，甚至可以通過環(huán)境損害訴訟獲得的生態(tài)損害修復(fù)費等。關(guān)于“毒地”治理基金的管理，由土壤污染治理協(xié)調(diào)機構(gòu)負責(zé)“毒地”專項基金資金的管理，并制定管理方案報環(huán)保等部門備案，由土壤污染治理協(xié)調(diào)機構(gòu)負責(zé)資金的支出，但需定期向環(huán)保等部門匯報資金使用情況。

(六)土壤污染治理的其他具體建議

我國還可根據(jù)全國土壤污染狀況調(diào)查工作的調(diào)查結(jié)果，摸清土壤污染情況，對土壤污染進行分級，建立土壤污染檔案管理制度。建議結(jié)合我國城市的具體特點，綜合運用相關(guān)技術(shù)，探明城市土壤質(zhì)量演變的趨勢，為進一步開展土壤污染的合理整治和管理提供技術(shù)依據(jù)。逐步完善土壤污染區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量體系，制定污染程度登記劃分技術(shù)規(guī)范，建立重度污染區(qū)“毒地”土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、檢測和評價制度，開展對持久性有機污染物和重金屬污染超標的“毒地”區(qū)域土壤的綜合治理。加強土壤污染區(qū)域修復(fù)研究和試點工作，對于污染極其嚴重且難以修復(fù)的“毒地”區(qū)域應(yīng)當暫停其用途，對其進行深度修復(fù)。要加強重度污染區(qū)污染治理工作，要嚴格控制污水、污泥等污染物進入重污染區(qū)，減少或消除周邊污染隱患。

鑒于土壤污染修復(fù)治理存在治理周期長，治理資金需求量大，單靠政府一方作為，給政府財政帶來很大的壓力，在此，建議國家通過制定相關(guān)法律制度或出臺有關(guān)政策鼓勵社會資本參與土壤污染修復(fù)治理工作，采用政府與社會資本合作的模式(即PPP模式)，以緩解土壤污染治理過程中存在的資金與技術(shù)壓力，明確政府與社會資本在土壤污染治理工作領(lǐng)域里的分工，改善土壤污染治理效果。

[1]魏旭.土壤污染修復(fù)標準的法律解讀—一種風(fēng)險社會的分析思路[J].法學(xué)評論，2016，(6).

[2]環(huán)境保護部，國土資源部.全國土壤污染狀況調(diào)查公報[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2014(5).

[3]全國人大網(wǎng).十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-12/12/content_1816288.htm, 2016-11-30.

[4]王嵐.個體環(huán)境責(zé)任制度與環(huán)境責(zé)任社會化的互補——以土壤污染修復(fù)費籌措機制為視角[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2016，(3).

[5]中華人民共和國中央人民政府.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計劃的通知(國發(fā)[2016]31號)[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm,2016-11-28.

[6]吳平，谷樹忠.我國土壤污染現(xiàn)狀及綜合防治對策建議[J].發(fā)展研究，2014,(4).

[7]吳衛(wèi)星.論環(huán)境規(guī)制中的結(jié)構(gòu)性失衡——對中國環(huán)境規(guī)制失靈的一種理論解釋[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)人文科學(xué)社會科學(xué)版)，2013,(2).

[8]安麗芹.開發(fā)建設(shè)項目中剝離表土利用的探討[J].能源與節(jié)能，2012,(6).

[9]幸紅.土壤污染修復(fù)法律機制探析[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015,(6).

[10]陽平堅.美國超級基金法之借鑒[J]，世界環(huán)境，2012,(2).

[11]羅麗，袁泉.德國土壤環(huán)境保護立法研究[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013,(12).

[12]秦天寶.德國土壤污染防治的法律與實踐[J].環(huán)境保護，2007,(5B).

[13]劉靜.預(yù)防與修復(fù)：荷蘭土壤污染法律責(zé)任及資金保障機制評析[J].法學(xué)評論,2016,(3).

[14]王樹義.關(guān)于制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的幾點思考[J].法學(xué)評論，2008,(3).

[15]專訪王樹義：土壤污染防治法預(yù)計三年內(nèi)出臺[EB/OL]. 新華網(wǎng):http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-05/24/c_124759037.htm.2016-12-02.

[16]王京歌.我國“毒地”污染防治的法律制度分析[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013,(4).

責(zé)任編輯：韓 靜

On the Legal Ways of Soil Pollution Control in China from the Perspective of Rule of Law

Yang Guang Yang Cui-bai

(School of Law, Sichuan University, Chengdu 610047, China)

In recent years, there occurred a few "poisonous soil" cases which caused great damages to the public and attracted great attention from the government and the public. The 4th Plenary Session of the 18th CPC Central Committee clearly put forward the overall goal of fully accelerating the rule of law, which is to build a socialist legal system with Chinese characteristics. Under this background, Chinese government has conducted the relevant draft work of Soil Pollution Control Law. However, it is far from enough to control soil pollution. Therefore, it is necessary to discuss and summarize the experiences of soil pollution control from the aspects of straightening out the management system, improving monitoring techniques and providing ways for the public to actively participate. As a result, a reasonable and feasible soil pollution control legal system will be formed.

soil; soil pollution; control; legal system

2017-01-22

四川大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(哲學(xué)社會科學(xué))重大項目(skqy201426)

楊 光(1992-)，男，安徽滁州人，四川大學(xué)法學(xué)院2014級碩士研究生，從事環(huán)境與資源保護法學(xué)、能源法律與政策研究；楊翠柏(1964-)，男，四川巴中人，四川大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事環(huán)境與資源保護法學(xué)、能源法律與政策、國際法學(xué)研究。

DF13

A

1009-3745(2017)02-0016-08