孫 爽

(長春市消防支隊，吉林 長春 130022)

消防監(jiān)督執(zhí)法若干實踐問題探析

孫 爽

(長春市消防支隊，吉林 長春 130022)

結合消防監(jiān)督執(zhí)法實踐，對《消防監(jiān)督檢查記錄》的填寫、同一單位數(shù)個違法行為分別處罰合并執(zhí)行案件中集體議案的適用、消防機構在當事人明確表示放棄聽證后是否仍應在聽證申請期限3日屆滿后才能作出處罰決定等執(zhí)法實踐問題，進行分析探討不同觀點并得出結論。

消防執(zhí)法；實踐問題；處罰

隨著我國行政法律法規(guī)的不斷發(fā)展和完善，消防法及配套規(guī)章也幾經(jīng)修訂，解決了實踐中很多執(zhí)法問題。但實際執(zhí)法過程中具體情況千差萬別，無論多么完備的法律體系，也不可能對未知的情況作出全面的預判和細致的規(guī)定，再加上不同的執(zhí)法者對法律條文規(guī)定的理解不同，對某些執(zhí)法具體實踐問題，特別是一些執(zhí)法細節(jié)問題如何處理就有了不同的觀點。下面，筆者就結合監(jiān)督執(zhí)法工作實際，對以下三個執(zhí)法實踐問題進行分析探討。

一、消防監(jiān)督檢查情況的填寫

(一)當前采取的填寫形式

當前存在兩種填寫形式。一是公安部《關于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》(公通字〔2012〕47號)消防監(jiān)督檢查法律文書制作與使用說明第15條，對《消防監(jiān)督檢查記錄》建筑防火、安全疏散、消防設施器材等項目“檢查情況”欄的填寫，作出了具體的規(guī)定：“《消防監(jiān)督檢查記錄》(式樣三)……‘檢查情況’客觀記錄本欄內(nèi)所列全部內(nèi)容檢查的具體情況、發(fā)現(xiàn)的具體違法行為和火災隱患；未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災隱患的，可填寫‘未見異?！??！绷硗庖环N填寫形式是《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》[1](2013版)范例2-2-1《消防監(jiān)督檢查記錄》建筑防火一欄“檢查情況”填寫：經(jīng)檢查，私家車停放堵塞消防車通道；防火分區(qū)面積符合標準規(guī)定；裝修材料使用A、B1級材料達到標準要求。消防給水設施一欄“檢查情況”填寫：經(jīng)檢查，消防水池、消防水箱的水量達到消防用水量要求；消防水泵、消火栓供水壓力正常；水泵接合器操作方便；穩(wěn)壓泵工作正常。其他安全疏散、消防控制室等檢查情況的填寫，這里不再一一列舉。

實踐中《消防監(jiān)督檢查記錄》檢查情況采取了《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》的填寫形式。究其原因，一方面《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》每名監(jiān)督員人手一本較為普及，遠遠高于公安部《關于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》的知曉率；另一方面多數(shù)執(zhí)法者認為填寫“未見異?！边^于簡單，認為按照手冊范例形式填寫比填寫“未見異常”似乎更符合執(zhí)法規(guī)范化的要求，存在“多寫總比少寫強”的心理。因此，實踐中“檢查情況”欄采用了《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》的填寫形式，視填寫“未見異常”為不規(guī)范填寫。

(二)應采取的填寫形式

《消防監(jiān)督檢查記錄》檢查情況一欄，對未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災隱患的，不應按照手冊的形式填寫，應按照公安部《關于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》的規(guī)定，填寫“未見異?！薄＠碛蔀椋?1)公安部《關于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》的法律效力高于《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》。未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災隱患的，可填寫“未見異?！?這是公安部文件作出的明確規(guī)定。雖然《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》也是公安部組織編寫并正式出版發(fā)行，但《關于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》屬于規(guī)范性文件，正式文件的法律效力顯然更高。(2)《消防監(jiān)督檢查記錄》的客觀性決定其填寫不應使用“符合標準規(guī)定”“工作正?！钡仍u價性、結論性語言?！断辣O(jiān)督檢查記錄》是公安機關消防機構對單位履行法定消防安全職責情況的消防監(jiān)督抽查和對公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查時所使用的文書，是對被檢查單位(場所)現(xiàn)場消防安全狀況的客觀記錄，不要求當事人為或者不為某項具體行為，不涉及當事人的某項具體權利和義務，因此《消防監(jiān)督檢查記錄》由過去的“一式二份，一份交被檢查單位，一份存檔”，改為“此記錄由公安機關消防機構存檔”。而“符合標準規(guī)定”“工作正?！边@一類表述為結論性意見，記錄表填寫的應是得出這類意見的客觀事實。(3)書寫簡便，有利于提高行政效率。對未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災隱患的，填寫“未見異?！憋@然比填寫“經(jīng)檢查，消防水池、消防水箱的水量達到消防用水量要求；消防水泵、消火栓供水壓力正常；水泵接合器操作方便；穩(wěn)壓泵工作正?！睍鴮懞啽?。且每份記錄表需填寫檢查情況的有8處之多，每年每名執(zhí)法人員需填寫的記錄表數(shù)量又不在少數(shù)，填寫“未見異?！笨陀^上有利于提高行政效率。當然筆者并不是主張為簡便書寫而支持填寫“未見異?！?，填寫“未見異常”的理由主要在于前述兩點，此處是基于前述原因選擇后對所達到的客觀效果的描述。

二、同一單位兩個以上違法行為分別處罰合并執(zhí)行案件中集體議案的適用

(一)實踐中的不同觀點

消防執(zhí)法人員經(jīng)常會遇到同一次檢查中發(fā)現(xiàn)同一單位有兩個以上違法行為,分別給予罰款處罰時不需要集體議案,但合并執(zhí)行后罰款金額達到了集體議案的標準。有的執(zhí)法者認為此種情況下,如制作一份處罰決定書、一本案卷，則屬于同一案件罰款金額達到集體議案標準，因而應進行集體議案；如不進行集體議案，則應對違法行為逐一單個制作處罰決定書，分別制作案卷。有的執(zhí)法者認為：同一單位有兩個以上違法行為,只要分別給予罰款處罰的金額未達到集體議案標準,即使合并執(zhí)行后罰款金額達到了集體議案標準，也不需進行集體議案，與制作一份或者多份處罰決定書、一本或者多本案卷無關。

(二)不應以合并執(zhí)行的罰款金額為標準決定是否集體議案

對同一單位的兩個以上違法行為分別處罰合并執(zhí)行的，不應以合并執(zhí)行的罰款金額為標準決定是否集體議案，只要分別給予罰款處罰的金額未達到集體議案標準,則不需進行集體議案。理由為：(1)根據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》[2]第137條：一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，可以制作一份決定書，分別寫明對每種違法行為的處理內(nèi)容和合并執(zhí)行的內(nèi)容?！豆矙C關消防機構法律審核、審批和集體議案工作規(guī)范》(公消〔2015〕318號)第27條：2萬元及以上罰款的行政處罰應當進行集體議案。一個單位有兩個以上的違法行為的，分別決定合并執(zhí)行，制作一份決定書，不能說明這是一個案件，不代表合并執(zhí)行的罰款金額是處罰決定的金額，不能以合并執(zhí)行的罰款金額作為是否應進行集體議案的依據(jù)，其屬于“一人多案”情形，應按每一個違法行為的處罰決定罰款金額判斷是否應當進行集體議案。對一個單位兩個違法行為分別罰款1萬元合并執(zhí)行2萬元，不能等同于對該單位罰款2萬元。因此，同一單位有兩個以上違法行為,分別給予罰款處罰的金額未達到2萬元的不需要集體議案,即使合并執(zhí)行后罰款金額達到了集體議案標準的，不論制作一份還是多份處罰決定書，都不應進行集體議案。(2)以合并執(zhí)行罰款金額為依據(jù)進行集體議案，是對集體議案范圍的擴大，是浪費行政成本。依法行政對執(zhí)法的要求不僅是應該為的不能不為、禁止為的不能為，還包括在應該為的范圍內(nèi)作為，不能超越權限作為。實踐中很多執(zhí)法者往往存在寧可多不可少的想法，對罰款合并執(zhí)行后金額達到集體議案標準的案件進行集體議案，貌似程序上更嚴謹、執(zhí)法更規(guī)范，其實質上是擴大了集體議案的范圍，這也是對法律文件規(guī)定的超越，直接造成行政成本的浪費。

三、放棄聽證情況下作出處罰決定的問題

當事人明確表示放棄聽證的，公安機關消防機構是否仍應在聽證申請期限3日屆滿后才能作出處罰決定？對這一問題，有的執(zhí)法者認為必須在聽證申請期限3日屆滿后才能作出處罰決定。筆者認為，消防機構在當事人明確表示放棄聽證后，即可以作出行政處罰決定，不必一定要待3日聽證申請期限屆滿。理由為：(1)“3日”是當事人提出聽證申請的期限。《中華人民共和國行政處罰法》[3]第42條規(guī)定，當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內(nèi)提出。《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第109條：違法嫌疑人要求聽證的，應當在公安機關告知后3日內(nèi)提出申請?！缎姓幜P法》和《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》在賦予當事人聽證權利的同時，對權利行使設定了期限，“當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內(nèi)提出”，既是對當事人行政權利的保護，又是對當事人提出聽證申請的時限限制，避免當事人濫用權利拖延行政機關作出的處罰決定，不是對行政機關作出處罰決定的時限限制。(2)當事人明確表示放棄聽證后，隨著權利的放棄，那么因權利而設定的期限自然失效。在申請聽證的3日期限內(nèi)，如果當事人未明確表示放棄聽證，其隨時有提出聽證申請的可能，消防機構當然不可以作出處罰決定。但是，如果當事人以書面或者口頭的形式明確表示放棄聽證權利，消防機構即可以作出處罰決定。(3)根據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第110條的規(guī)定：違法嫌疑人放棄聽證或者撤回聽證要求后，處罰決定作出前，又提出聽證申請的，只要在聽證申請有效期限內(nèi)，應當允許。此規(guī)定表明,當事人在3日內(nèi)放棄聽證又提出應當允許的前提是“處罰決定作出前”，也就意味著當事人明確表示放棄聽證后，公安機關消防機構即可以作出行政處罰決定。

四、結論

綜上所述，筆者認為：《消防監(jiān)督檢查記錄》檢查情況一欄,對未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災隱患的，填寫“未見異常”即可；同一單位有兩個以上違法行為,分別給予罰款處罰的金額未達到集體議案標準,即使合并執(zhí)行后罰款金額達到了集體議案標準，也不需進行集體議案；當事人明確表示放棄聽證的，公安機關消防機構不需3日聽證申請期限屆滿，即可以作出行政處罰決定。

[1] 公安部消防局.消防監(jiān)督執(zhí)法手冊[M].北京:中國科學技術出版社，2013.

[2] 公安機關辦理行政案件程序規(guī)定:公安部令第125號[Z].2013.

[3] 中華人民共和國行政處罰法[Z].北京:法律出版社,2009.

(責任編輯 陳 華)

Analyzing Practical Problems in Fire Supervision Enforcement Practice

SUN Shuang

(ChangchunMunicipalFireBrigade,JilinProvince130022,China)

Based on the discussion of some practical problems in the law enforcement practice of fire supervision, namely the filling of Fire Supervision and Inspection Records, the application of collective motion in respective penalties on several violations of the same unit, whether the fire inspection agency should make the penalty decision after the 3-day deadline when the party concerned has expressed the waiver of a hearing, this paper analyzes different viewpoints and come to a conclusion.

fire law enforcement; practical problem; penalty

2016-09-15

孫爽(1973— )，女，吉林農(nóng)安人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0074-03