南通市級機關工委課題組

機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用的方式與途徑

南通市級機關工委課題組

發(fā)揮機關黨組織的監(jiān)督作用既是全面從嚴治黨的時代要求，也是機關黨組織自身建設的必然要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用面臨著思想認識上缺乏主動性、自覺性，體制機制上缺乏權威性、科學性，監(jiān)督內(nèi)容上缺乏全面性、務實性，監(jiān)督過程上缺乏系統(tǒng)性等突出問題?；诖?，要按照貼近實際、回應現(xiàn)實、著眼長遠的原則，采取具有科學性、可操作性、系統(tǒng)性的具體對策。

機關黨組織；監(jiān)督責任；黨風廉政建設

機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用，維護和執(zhí)行黨的紀律，增強黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，不僅是黨章賦予的重要職責，也是推動全面從嚴治黨的有力杠桿。如何讓機關黨組織切實有效地發(fā)揮監(jiān)督作用，是擺在各級機關黨組織面前的一項重大課題。南通市級機關工委課題組通過問卷調(diào)查、召開座談會、深度訪談等方法，圍繞機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用問題展開了深入調(diào)研，探索機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用所面臨的問題及可行路徑。

一、發(fā)揮機關黨組織的監(jiān)督作用：時代要求和自身使命的雙重推動

（一）發(fā)揮機關黨組織的監(jiān)督作用是其自身職責和特殊使命的要求。黨章規(guī)定，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎?！逼浠救蝿瞻▽π姓撠熑嗽趦?nèi)的每個黨員進行監(jiān)督。機關黨組織雖然不直接負責對機關部門的行政工作和業(yè)務工作，但是負有對全體黨員包括行政負責人在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策以及思想作風、工作作風和道德品質(zhì)等方面實施監(jiān)督的職責。這要求機關黨組織要把發(fā)揮監(jiān)督作用當作重要職責和本質(zhì)使命，對機關干部和黨員實施監(jiān)督是其應有之義，監(jiān)督不力則是其職責不彰。

（二）發(fā)揮機關黨組織的監(jiān)督作用是強化紀律約束的現(xiàn)實需要。習近平總書記指出，要讓黨規(guī)黨紀成為管黨治黨的重要依據(jù)和制度形式，并成為所有黨員必須堅持和不可逾越的底線。作為黨的基層組織，要始終做到同黨中央保持高度一致，就必須盡職盡責地通過強化紀律約束發(fā)揮監(jiān)督作用。事實證明，一些機關干部落馬往往是從破壞規(guī)矩、漠視紀律開始，觸碰法律的高壓線，必然是破壞紀律紅線的惡果。機關干部出“大”問題，往往是從破壞“小”規(guī)矩積累的。因此，在突出強調(diào)紀律建設、把紀律和規(guī)矩挺在前面的當前，通過切實履行監(jiān)督職責來防止黨員干部在“溫水煮青蛙”的過程中陷入違法的深淵，既是遏制腐敗增量的有效途徑，也是對黨員干部的關愛和呵護，更是從源頭上阻斷機關不正之風的治本之策。

（三）發(fā)揮機關黨組織的監(jiān)督作用是推動落實黨風廉政建設責任的基本路徑。黨的十八屆三中全會明確提出，“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負有監(jiān)督責任。”機關黨組織雖然既不是黨組，也不是紀檢監(jiān)察機構，但是在推動機關黨風廉政建設工作中并不是旁觀者，而是重要參與者、推動者和監(jiān)督者。全力推動所在機關切實履行和落實“兩個責任”，就是機關黨組織的最大政績和最大使命。

二、機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用面臨的突出難題

綜合調(diào)研所獲的多方面素材，機關黨組織在發(fā)揮監(jiān)督作用過程中存在的問題主要表現(xiàn)為：

（一）思想認識上：缺乏主動性、自覺性

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前制約機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用的首要因素在于：監(jiān)督主體和監(jiān)督客體存在監(jiān)督意識淡薄、缺乏接受監(jiān)督的主動性和自覺性。就監(jiān)督主體而言，一些機關黨組織缺乏主動作為的勇氣和魄力。不少機關黨組織負責人一般由單位副職兼任，除了黨務工作外還要負責具體的業(yè)務工作，而業(yè)務工作較為彰顯政績。這在無形之中造成一些機關黨組織負責人傾向于將更多的時間和精力投向業(yè)務工作而不是監(jiān)督工作。就監(jiān)督客體而言，不愿意主動接受監(jiān)督是最突出的問題。有些黨員特別是“一把手”的眼里，似乎只要業(yè)務工作搞上去了，其他方面任性一點沒關系。久而久之，就沒有了主動接受監(jiān)督的意識。

（二）體制機制上：缺乏權威性、科學性

按照《黨章》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定，機關黨組織協(xié)助機關行政負責人開展工作，不對機關負領導責任。這種制度設計實際上意味著機關黨組織對黨員、領導干部的監(jiān)督不是靠行政權威的力量，而是靠黨員之間、組織與黨員之間、上下級之間的相互配合，通過黨的組織生活會、民主評議黨員、紀律檢查等方式進行監(jiān)督。但是從實際情況看，其監(jiān)督如同軟綿綿的“橡皮圖章”，缺乏應有的權威性。從體制設計來看，作為機關內(nèi)設機構，機關黨組織的人員編制、干部任免、工作經(jīng)費、后勤保障都依附于同級黨委。這意味著機關黨組織對黨員干部的監(jiān)督是一種自下而上的監(jiān)督，但容易導致監(jiān)督客體領導監(jiān)督主體、監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體的困境，從而使機關黨組織監(jiān)督的獨立性和權威性大打折扣。

（三）監(jiān)督內(nèi)容上：缺乏全面性、務實性

雖然機關黨組織監(jiān)督涉及到黨內(nèi)生活、黨員行為的各個方面，但實際上，機關黨組織對黨員干部的監(jiān)督主要限于廉政方面，其他方面多是一筆帶過。這種嚴重影響了機關黨組織監(jiān)督的全面性。一些機關黨組織雖然重視對黨員干部生活作風、“八小時之外”的監(jiān)督，但是又忽視了對干部勤政為民、工作效率方面的監(jiān)督。機關黨組織的監(jiān)督不僅缺乏全面性，而且還缺乏務實性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些機關黨組織雖然在日常工作中開展了監(jiān)督，但大多不是重要事項，而是一般性的行政事務。一些黨員對此形象地稱之為“重要的事情不監(jiān)督，監(jiān)督的事情不重要”。

（四）監(jiān)督過程上：缺乏系統(tǒng)性、完整性

監(jiān)督理應是一個過程，而非僅僅是一個節(jié)點。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前機關黨組織監(jiān)督忽略事前、事中監(jiān)督，而將重點放在事后監(jiān)督及其補救。比如，對重大事項、重大項目的決策，機關黨組織很少有機會參與，即使參與也不能提前介入，最多只是在項目上會、班子成員討論等最后環(huán)節(jié)發(fā)表意見。結果形成無法對重大決策或重要事項的可行性、科學性及其風險進行事前評估和監(jiān)督。機關黨組織對機關黨員干部的監(jiān)督，實質(zhì)上是對決策權、審批權、經(jīng)辦權等權力運行過程的監(jiān)督。但實際上，一些機關黨組織不僅不能參與干部任免的表決、考核，而且對機關干部日常工作中的權力行使過程也無從監(jiān)督。

三、發(fā)揮機關黨組織監(jiān)督作用的總體思路及對策建議

（一）總體思路

1.找準定位。其一，從機關黨組織自身的工作性質(zhì)找準定位。機關黨組織不要將“監(jiān)督”誤解為“領導”。離開“協(xié)助”談監(jiān)督，就會偏離方向，而且還會將自己置于被動境地，無從監(jiān)督。其二，從機關黨組織的工作任務找準定位。機關黨組織的基本任務主要是對黨員的教育、管理和監(jiān)督。監(jiān)督必須根據(jù)教育和管理的目標和權限來實施，脫離這個底線來監(jiān)督，終究是不切實際的。

2.機制革新。可以在重大事項決策、干部選拔任免、重大事項報告等方面，做實做足機關黨組織的“列席權”、“參與權”、“建議權”、“活動權”、“報告權”等重要權限，增強開展有效監(jiān)督的權威性。

3.突出重點。一是重點對象：要將領導干部，處、室負責人、重點崗位負責人作為重點監(jiān)督對象。二是重點領域：突出對黨員干部貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策的監(jiān)督；突出對領導干部選拔任用干部方面的監(jiān)督，嚴格把好選人用人關；突出對重大工程建設、物資采購、資金管理使用、招投標等領域的監(jiān)督。三是重點環(huán)節(jié)：注重對權力授予過程和行使過程的監(jiān)督，防止出現(xiàn)監(jiān)督漏洞；注重重大事項決策前的監(jiān)督，實現(xiàn)事前事中事后監(jiān)督的全覆蓋。四是重點措施：將紀律和規(guī)矩挺在前面，引導黨員干部牢固樹立守紀律講規(guī)矩的意識。

4.注重可操作性。明確違反制度規(guī)定的處理辦法，盡量做到準確、具體，便于操作和掌握。要采取與地區(qū)實際、機關部門狀況等具體情況相一致的、具有切實可行性的措施。

（二）主要對策

從當前機關黨組織監(jiān)督所處的體制環(huán)境和全面從嚴治黨的形勢看，加強機關黨組織監(jiān)督可以探索“1+2+X”模式。“1”即是抓住權力監(jiān)督這個關鍵——喪失對權力的監(jiān)督，其他方面的監(jiān)督都是隔靴搔癢；“2”即是抓住監(jiān)督的主體和客體兩大要素的互動——任何黨員既是實施監(jiān)督的主體，又是接受監(jiān)督的客體；“X”即是采取一系列有針對性、可行性的有效措施。

1.抓住關鍵：形成完整的權力監(jiān)督鏈條。要對權力的授予過程、行使過程及其結果進行強有力的監(jiān)督。將機關黨組織在干部選拔任免、使用、懲處等過程中具有必須的發(fā)言權和意見權作為一項制度明確下來，規(guī)定機關干部的任免必須征求機關黨組織負責人的意見，缺少這一步驟即為程序缺失。要允許機關黨組織負責人參與機關重大事項討論、意見征詢等環(huán)節(jié)，加大對重大事項決策和實施情況的監(jiān)督；推動建立公開辦事制度，做到辦事內(nèi)容、辦事條件、辦事標準、辦事程序、辦事結果“五公開”，督促有關處室主動接受監(jiān)督；督促健全完善資金運用、項目招投標等重點工作“會簽”制度，嚴防權力妄為。將督查結果積極應用于干部選拔、年度考核、職稱晉升等工作中；嚴格暗訪結果責任追究，在有充分理由和證據(jù)證明某個黨員干部的某一行為屬于濫用權力時，可以向機關黨組織提出意見。

2.合力互動：主客體共同監(jiān)督。充分認識到，黨組織不對黨員進行監(jiān)督是黨組織的失職，而黨員不接受黨組織的監(jiān)督，就喪失了黨員的起碼條件。每位黨員既是監(jiān)督者，同時也是被監(jiān)督者。要有計劃地組織黨員干部認真學習以黨章等為主要內(nèi)容的黨規(guī)黨紀，使之不斷增強監(jiān)督意識和紀律觀念；通過廣泛深入持久的思想教育，增強黨員干部的監(jiān)督責任感，使黨內(nèi)監(jiān)督真正落到實處。

3.拓寬渠道：健全監(jiān)督網(wǎng)絡體系。加快建設機關黨組織對黨員、黨員對領導干部、領導干部相互之間、機關上下級黨組織之間、黨員之間以及黨外群眾對黨員等方面的監(jiān)督機制，以形成縱向與橫向密切配合的監(jiān)督體系；把組織監(jiān)督與黨員干部的自律結合起來，加強黨組織對黨員干部的嚴格監(jiān)督。構建黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合的體系，發(fā)揮網(wǎng)絡、媒體等輿論的監(jiān)督效能，確實保障群眾的知情權、審議權、參與權和監(jiān)督權。

4.注重整合：形成有效監(jiān)督的合力。堅持權力機關監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督融合起來，形成監(jiān)督合力。吸收機關黨組織專職副書記參與本部門、本單位重大問題的研究，使機關黨組織監(jiān)督逐步滲透到公務執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，覆蓋到黨員領導干部權職運行的每個階段，督促黨員干部正確運用和行使權力。通過組織群眾開展民情懇談、民情走訪等活動，在重大事項決策前廣泛聽取意見建議，充分發(fā)揮群眾事先監(jiān)督的效能。

5.開發(fā)技術：提高監(jiān)督的可應用性。積極開發(fā)和應用相應的技術手段。結合機關自身工作實際，發(fā)揮行政工作內(nèi)控平臺，通過開發(fā)“日常工作、要點監(jiān)控、督查核查、責任追究、申訴反饋”等閉合性模塊，規(guī)范權力行使過程、提高行政督察的針對性。借用信息技術開發(fā)機關黨員干部清正指數(shù)評價體系，提升黨員干部“職業(yè)道德、家庭美德、社會公德和黨性修養(yǎng)”為目標，通過開發(fā)“紀律規(guī)矩、清廉動態(tài)、行為監(jiān)控、清正評價”等板塊，引導黨員干部照鏡子、找問題、正衣冠、糾不足。

（課題組成員：王 斌、朱雪兵、顏海燕）

責任編輯：江生亮