古鋮

獨立 專業(yè) 協調
—— 在新形勢下完善養(yǎng)老基金投資監(jiān)管體制

古鋮

7月14日，全國金融工作會議召開，習近平總書記在會上的講話，深刻闡述了金融工作對國家安全和經濟社會發(fā)展的重要作用，提出了服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，特別強調強化金融監(jiān)管協調、補齊監(jiān)管短板，加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管。中央決定設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。這次會議對我國創(chuàng)新和完善金融調控、健全現代金融企業(yè)制度、完善金融市場體系、推進構建現代金融監(jiān)管框架具有重要指導意義，也為數萬億元養(yǎng)老基金投資監(jiān)管指明了方向。

歷史回顧一

新世紀之初，我國進入老齡化社會，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度也在全國普遍建立。中央基于對現實的研判和對未來趨勢的前瞻，作出兩個具有戰(zhàn)略意義的決策：一是設立全國社會保障基金，二是進行做實養(yǎng)老保險個人賬戶的試點，兩個決策都涉及基金的投資和監(jiān)管。對戰(zhàn)略儲備基金，國務院責成社?；鹄硎聲x擇并委托專業(yè)性資產管理公司進行運作，并授權財政部、勞動保障部施行監(jiān)管。對做實的個人賬戶基金，在最初的遼寧省試點中，規(guī)定“由省級社會保險經辦機構統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實現保值增值，運營收益要高于銀行同期存款利率”，為此，人民銀行專門制發(fā)文件，允許各國有商業(yè)銀行對做實基金辦理協議存款業(yè)務。而在吉林、黑龍江兩省擴大試點時，改為“中央財政補助部分由省委托全國社會保障基金理事會投資運營并承諾一定的收益率，地方財政補助資金由省按照國家規(guī)定投資運營，并負責保值增值”，即實行中央和地方分別投資運營，這也成為以后繼續(xù)擴大做實試點省份的投資政策。

到2008年底，各試點省份共做實個人賬戶基金近1200億元，占當年全國基金結余總量12%。有關部門在總結試點經驗基礎上，提出規(guī)范投資管理和監(jiān)督的建議，并起草了這項基金的《投資管理暫行辦法》。當時正值國際金融危機嚴重沖擊我國經濟之際，鑒于國內資本市場不穩(wěn)定，而養(yǎng)老基金又涉及人民群眾切身利益，必須確保安全，國務院決定，將此《辦法》向社會公開征求意見，進一步修改完善后再行審議。這一時段，雖然沒有作出具體決策，但也有幾方面進展：一是把養(yǎng)老基金投資及監(jiān)管問題提上了國家議事日程，表明了決策層的高度重視；二是各有關部門對投資的決策程序、運營方針、資產配置結構、信息披露制度以及多方參與的協同監(jiān)管機制形成了較清晰的思路；三是經過廣泛征求意見，進一步凝聚了社會共識。

歷史回顧二

到“十一五”期末，我國養(yǎng)老保險制度獲得長足發(fā)展：2010年全國職工養(yǎng)老保險基金結存超過1.5萬億元，戰(zhàn)略儲備基金也積累了近8000億元，基金投資及監(jiān)管問題被再次提出來。而此時，我國已經走出國際金融危機的陰影，資本市場秩序得到改善，全國社?；?0年投資平均收益率超過9%；企業(yè)年金自2007年轉為市場化運營后，4年的平均收益率也達11%，為養(yǎng)老基金投資積累了必要經驗。國家“十二五”規(guī)劃提出“積極穩(wěn)妥推進養(yǎng)老基金投資運營”。2012年初，10個有關部門聯合起草《基本養(yǎng)老保險基金投資運營方案》，提出了“安全第一、保值增值，統(tǒng)籌規(guī)劃、集中運營，政府主導、市場運作，政策扶持、保證收益，法規(guī)先行、加強監(jiān)管，實踐探索、不斷完善”6項原則。國務院審議認為，基本養(yǎng)老保險基金投資運營事關重大，政策性強，社會高度關注，比較敏感，并且涉及養(yǎng)老保險發(fā)展水平和財政、收入分配體制問題，需要妥善處理多方面關系，完善相關法規(guī)，確定由有關領導同志牽頭作進一步研究論證。

此后又經過幾年的深入研究論證，2015年國務院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，對投資基金范圍、投資體制（中央集中投資運營）、委托事項（先由社?；鹄硎聲芡杏诟魇〖壵?、大類資產配置比例、估值和費用、信息披露和報告、監(jiān)督檢查、法律責任等作出明確規(guī)定。至今，各地在留足必要的當期支付資金外，委托社?；鹄硎聲顿Y的基本養(yǎng)老保險基金已超過4000億元，并仍在增加。

從這兩段史實中可以看出，中央對養(yǎng)老基金投資高度重視又十分謹慎，始終把確保安全放在首位，始終強調明確規(guī)則、加強監(jiān)管。這是我們需要長期堅持的思想方針。

閃回現實

進入“十三五”開局之年，情勢又較往昔有了新發(fā)展：我國老齡化程度持續(xù)加深，2016年底全國60歲以上人口2.31億人，老齡化率16.7%，未來幾十年老齡化高峰期的挑戰(zhàn)十分嚴峻，必須抓緊做好制度完善和資金準備。同時，養(yǎng)老基金積累結存總規(guī)模超過7.5萬億元（包括職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險4.4萬億元，企業(yè)-職業(yè)年金1.1萬億元，戰(zhàn)略儲備基金2萬億元），這既增厚了制度運行的物質基礎，也凸顯了保值增值的需求和壓力。而今天我們在養(yǎng)老基金投資及監(jiān)管方面遇到的突出矛盾，也較世紀之初和“十一五”時期有了很大變化，呈現不少新特點，提出諸多新問題：一是投資是以政府為主體還是以市場為主體？二是投資機構是兼營為主還是推進專營化？三是繼續(xù)實行分業(yè)式投資監(jiān)管體制還是整合為統(tǒng)一協調的綜合監(jiān)管？

對第一個問題，中央已有明確答案——“加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營”。這是我國經濟體制強調發(fā)揮市場機制對資源配置決定性作用的基本方向規(guī)定的，也是總結多年來戰(zhàn)略儲備基金、企業(yè)年金運營經驗和成效作出的選擇，通過市場化投資實現保值增值確為必由之路，政府職責重點不在直接投資而在監(jiān)管。

對第二個問題，仍在探索。有的主張維持現行政策，實行銀行、保險、基金證券在各自領域分業(yè)經營；有的則主張借鑒國際經驗，發(fā)展專營化的養(yǎng)老金投資機構。結論將產生于深入實踐之后。但2015年11月國務院批準試點設立建信養(yǎng)老金管理公司，具有明顯的先導性，引起業(yè)界很大反響，其他金融機構紛紛謀求設立養(yǎng)老金管理公司。可以預見，隨著養(yǎng)老基金規(guī)模繼續(xù)擴大，養(yǎng)老金投資市場的潛力進一步顯現，將會有更多的養(yǎng)老金專營機構應運而生；同樣可以預見的是，如果延續(xù)分業(yè)投資經營的格局，市場分割、體制羈絆的矛盾會愈演愈烈，誰也沒法做大做強。

第三個問題與第二個問題緊密關聯。實際上，投資10年的戰(zhàn)略儲備基金已帶有明顯的混業(yè)經營和綜合協調監(jiān)管的樣貌——全國社保基金投資于各類金融產品并兼投實業(yè)，由財政部、人社部主監(jiān)管，而具體到投資品種又遵循銀行、保險、證券等專業(yè)監(jiān)管政策。如果養(yǎng)老基金投資機構專營化是未來發(fā)展方向，那么，繞不開的問題就是理順監(jiān)管體制。例如，養(yǎng)老金公司的設立和市場準入應統(tǒng)一標準和程序，如果仍囿于其“出身”（銀行系、保險系、證券系）而由各監(jiān)管機構分別審批，則必然準入門檻各異，極易引起搶占地盤、諸侯割據、不公平競爭的后果。又如，養(yǎng)老金公司股東多源組合的結構也要求綜合協調監(jiān)管。如果不同金融行業(yè)甚至是非金融行業(yè)出資設立的養(yǎng)老金公司，由現行某個金融監(jiān)管部門單獨批設和監(jiān)管，既于法無據，又難以操作。再如，養(yǎng)老金公司多元化的投資，大大超出現有分業(yè)監(jiān)管的范圍，若拘泥于現有體制，必然左支右絀，摩擦系數高而協調成本大，以致運行效率低下。所以，出路只有一條——改革優(yōu)化現行監(jiān)管體制，在國家金融監(jiān)管和養(yǎng)老保險發(fā)展的總體框架下，對具有獨特經濟和社會功能的養(yǎng)老基金投資實行相對獨立的統(tǒng)一監(jiān)管，以宏觀審慎管理為基礎，加強全方位行為監(jiān)管。最近，有研究機構提出養(yǎng)老基金監(jiān)管要立法先行、機構單設、強化協調、嚴控風險，對其機構及高管人員、運營政策、市場行為、產品開發(fā)等進行統(tǒng)一監(jiān)管，這一建議有創(chuàng)新性、建設性。沿此思路推進實踐，養(yǎng)老基金投資監(jiān)管才有可能真正做到中央要求的權威性、有效性、專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性。

老齡化步點聲聲，養(yǎng)老基金規(guī)模與日俱增，市場瞬息萬變，這一切都在催促——推進養(yǎng)老基金市場化、多元化投資，發(fā)展養(yǎng)老金投資專營機構，創(chuàng)新相對獨立、高度專業(yè)且綜合協調的養(yǎng)老基金運營監(jiān)管體制，已經刻不容緩?！?/p>

社保公曰：

昔太史公《貨值列傳》言：善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭。無論從資本的本性來看還是就養(yǎng)老保險的需求來說，基金增值都屬必然之勢。何不引申史遷所言而用——因其勢而力導之，對養(yǎng)老基金投資市場教之以方向，齊之以規(guī)制，而形成專業(yè)協調監(jiān)管下的有序競爭。果如此，國之幸也，民之福也。