古鋮

獨(dú)立 專業(yè) 協(xié)調(diào)
—— 在新形勢下完善養(yǎng)老基金投資監(jiān)管體制

古鋮

7月14日，全國金融工作會議召開，習(xí)近平總書記在會上的講話，深刻闡述了金融工作對國家安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用，提出了服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三項任務(wù)，特別強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板，加強(qiáng)宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管。中央決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。這次會議對我國創(chuàng)新和完善金融調(diào)控、健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度、完善金融市場體系、推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架具有重要指導(dǎo)意義，也為數(shù)萬億元養(yǎng)老基金投資監(jiān)管指明了方向。

歷史回顧一

新世紀(jì)之初，我國進(jìn)入老齡化社會，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度也在全國普遍建立。中央基于對現(xiàn)實的研判和對未來趨勢的前瞻，作出兩個具有戰(zhàn)略意義的決策：一是設(shè)立全國社會保障基金，二是進(jìn)行做實養(yǎng)老保險個人賬戶的試點(diǎn)，兩個決策都涉及基金的投資和監(jiān)管。對戰(zhàn)略儲備基金，國務(wù)院責(zé)成社?；鹄硎聲x擇并委托專業(yè)性資產(chǎn)管理公司進(jìn)行運(yùn)作，并授權(quán)財政部、勞動保障部施行監(jiān)管。對做實的個人賬戶基金，在最初的遼寧省試點(diǎn)中，規(guī)定“由省級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實現(xiàn)保值增值，運(yùn)營收益要高于銀行同期存款利率”，為此，人民銀行專門制發(fā)文件，允許各國有商業(yè)銀行對做實基金辦理協(xié)議存款業(yè)務(wù)。而在吉林、黑龍江兩省擴(kuò)大試點(diǎn)時，改為“中央財政補(bǔ)助部分由省委托全國社會保障基金理事會投資運(yùn)營并承諾一定的收益率，地方財政補(bǔ)助資金由省按照國家規(guī)定投資運(yùn)營，并負(fù)責(zé)保值增值”，即實行中央和地方分別投資運(yùn)營，這也成為以后繼續(xù)擴(kuò)大做實試點(diǎn)省份的投資政策。

到2008年底，各試點(diǎn)省份共做實個人賬戶基金近1200億元，占當(dāng)年全國基金結(jié)余總量12%。有關(guān)部門在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出規(guī)范投資管理和監(jiān)督的建議，并起草了這項基金的《投資管理暫行辦法》。當(dāng)時正值國際金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊我國經(jīng)濟(jì)之際，鑒于國內(nèi)資本市場不穩(wěn)定，而養(yǎng)老基金又涉及人民群眾切身利益，必須確保安全，國務(wù)院決定，將此《辦法》向社會公開征求意見，進(jìn)一步修改完善后再行審議。這一時段，雖然沒有作出具體決策，但也有幾方面進(jìn)展：一是把養(yǎng)老基金投資及監(jiān)管問題提上了國家議事日程，表明了決策層的高度重視；二是各有關(guān)部門對投資的決策程序、運(yùn)營方針、資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)、信息披露制度以及多方參與的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制形成了較清晰的思路；三是經(jīng)過廣泛征求意見，進(jìn)一步凝聚了社會共識。

歷史回顧二

到“十一五”期末，我國養(yǎng)老保險制度獲得長足發(fā)展：2010年全國職工養(yǎng)老保險基金結(jié)存超過1.5萬億元，戰(zhàn)略儲備基金也積累了近8000億元，基金投資及監(jiān)管問題被再次提出來。而此時，我國已經(jīng)走出國際金融危機(jī)的陰影，資本市場秩序得到改善，全國社?；?0年投資平均收益率超過9%；企業(yè)年金自2007年轉(zhuǎn)為市場化運(yùn)營后，4年的平均收益率也達(dá)11%，為養(yǎng)老基金投資積累了必要經(jīng)驗。國家“十二五”規(guī)劃提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老基金投資運(yùn)營”。2012年初，10個有關(guān)部門聯(lián)合起草《基本養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營方案》，提出了“安全第一、保值增值，統(tǒng)籌規(guī)劃、集中運(yùn)營，政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作，政策扶持、保證收益，法規(guī)先行、加強(qiáng)監(jiān)管，實踐探索、不斷完善”6項原則。國務(wù)院審議認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營事關(guān)重大，政策性強(qiáng)，社會高度關(guān)注，比較敏感，并且涉及養(yǎng)老保險發(fā)展水平和財政、收入分配體制問題，需要妥善處理多方面關(guān)系，完善相關(guān)法規(guī)，確定由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭作進(jìn)一步研究論證。

此后又經(jīng)過幾年的深入研究論證，2015年國務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，對投資基金范圍、投資體制（中央集中投資運(yùn)營）、委托事項（先由社?；鹄硎聲芡杏诟魇〖壵?、大類資產(chǎn)配置比例、估值和費(fèi)用、信息披露和報告、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。至今，各地在留足必要的當(dāng)期支付資金外，委托社?；鹄硎聲顿Y的基本養(yǎng)老保險基金已超過4000億元，并仍在增加。

從這兩段史實中可以看出，中央對養(yǎng)老基金投資高度重視又十分謹(jǐn)慎，始終把確保安全放在首位，始終強(qiáng)調(diào)明確規(guī)則、加強(qiáng)監(jiān)管。這是我們需要長期堅持的思想方針。

閃回現(xiàn)實

進(jìn)入“十三五”開局之年，情勢又較往昔有了新發(fā)展：我國老齡化程度持續(xù)加深，2016年底全國60歲以上人口2.31億人，老齡化率16.7%，未來幾十年老齡化高峰期的挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻，必須抓緊做好制度完善和資金準(zhǔn)備。同時，養(yǎng)老基金積累結(jié)存總規(guī)模超過7.5萬億元（包括職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險4.4萬億元，企業(yè)-職業(yè)年金1.1萬億元，戰(zhàn)略儲備基金2萬億元），這既增厚了制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，也凸顯了保值增值的需求和壓力。而今天我們在養(yǎng)老基金投資及監(jiān)管方面遇到的突出矛盾，也較世紀(jì)之初和“十一五”時期有了很大變化，呈現(xiàn)不少新特點(diǎn)，提出諸多新問題：一是投資是以政府為主體還是以市場為主體？二是投資機(jī)構(gòu)是兼營為主還是推進(jìn)專營化？三是繼續(xù)實行分業(yè)式投資監(jiān)管體制還是整合為統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合監(jiān)管？

對第一個問題，中央已有明確答案——“加強(qiáng)社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場化、多元化投資運(yùn)營”。這是我國經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置決定性作用的基本方向規(guī)定的，也是總結(jié)多年來戰(zhàn)略儲備基金、企業(yè)年金運(yùn)營經(jīng)驗和成效作出的選擇，通過市場化投資實現(xiàn)保值增值確為必由之路，政府職責(zé)重點(diǎn)不在直接投資而在監(jiān)管。

對第二個問題，仍在探索。有的主張維持現(xiàn)行政策，實行銀行、保險、基金證券在各自領(lǐng)域分業(yè)經(jīng)營；有的則主張借鑒國際經(jīng)驗，發(fā)展專營化的養(yǎng)老金投資機(jī)構(gòu)。結(jié)論將產(chǎn)生于深入實踐之后。但2015年11月國務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)設(shè)立建信養(yǎng)老金管理公司，具有明顯的先導(dǎo)性，引起業(yè)界很大反響，其他金融機(jī)構(gòu)紛紛謀求設(shè)立養(yǎng)老金管理公司?？梢灶A(yù)見，隨著養(yǎng)老基金規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，養(yǎng)老金投資市場的潛力進(jìn)一步顯現(xiàn)，將會有更多的養(yǎng)老金專營機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生；同樣可以預(yù)見的是，如果延續(xù)分業(yè)投資經(jīng)營的格局，市場分割、體制羈絆的矛盾會愈演愈烈，誰也沒法做大做強(qiáng)。

第三個問題與第二個問題緊密關(guān)聯(lián)。實際上，投資10年的戰(zhàn)略儲備基金已帶有明顯的混業(yè)經(jīng)營和綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管的樣貌——全國社?；鹜顿Y于各類金融產(chǎn)品并兼投實業(yè)，由財政部、人社部主監(jiān)管，而具體到投資品種又遵循銀行、保險、證券等專業(yè)監(jiān)管政策。如果養(yǎng)老基金投資機(jī)構(gòu)專營化是未來發(fā)展方向，那么，繞不開的問題就是理順監(jiān)管體制。例如，養(yǎng)老金公司的設(shè)立和市場準(zhǔn)入應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序，如果仍囿于其“出身”（銀行系、保險系、證券系）而由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別審批，則必然準(zhǔn)入門檻各異，極易引起搶占地盤、諸侯割據(jù)、不公平競爭的后果。又如，養(yǎng)老金公司股東多源組合的結(jié)構(gòu)也要求綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管。如果不同金融行業(yè)甚至是非金融行業(yè)出資設(shè)立的養(yǎng)老金公司，由現(xiàn)行某個金融監(jiān)管部門單獨(dú)批設(shè)和監(jiān)管，既于法無據(jù)，又難以操作。再如，養(yǎng)老金公司多元化的投資，大大超出現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的范圍，若拘泥于現(xiàn)有體制，必然左支右絀，摩擦系數(shù)高而協(xié)調(diào)成本大，以致運(yùn)行效率低下。所以，出路只有一條——改革優(yōu)化現(xiàn)行監(jiān)管體制，在國家金融監(jiān)管和養(yǎng)老保險發(fā)展的總體框架下，對具有獨(dú)特經(jīng)濟(jì)和社會功能的養(yǎng)老基金投資實行相對獨(dú)立的統(tǒng)一監(jiān)管，以宏觀審慎管理為基礎(chǔ)，加強(qiáng)全方位行為監(jiān)管。最近，有研究機(jī)構(gòu)提出養(yǎng)老基金監(jiān)管要立法先行、機(jī)構(gòu)單設(shè)、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、嚴(yán)控風(fēng)險，對其機(jī)構(gòu)及高管人員、運(yùn)營政策、市場行為、產(chǎn)品開發(fā)等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，這一建議有創(chuàng)新性、建設(shè)性。沿此思路推進(jìn)實踐，養(yǎng)老基金投資監(jiān)管才有可能真正做到中央要求的權(quán)威性、有效性、專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性。

老齡化步點(diǎn)聲聲，養(yǎng)老基金規(guī)模與日俱增，市場瞬息萬變，這一切都在催促——推進(jìn)養(yǎng)老基金市場化、多元化投資，發(fā)展養(yǎng)老金投資專營機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新相對獨(dú)立、高度專業(yè)且綜合協(xié)調(diào)的養(yǎng)老基金運(yùn)營監(jiān)管體制，已經(jīng)刻不容緩?！?/p>

社保公曰：

昔太史公《貨值列傳》言：善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭。無論從資本的本性來看還是就養(yǎng)老保險的需求來說，基金增值都屬必然之勢。何不引申史遷所言而用——因其勢而力導(dǎo)之，對養(yǎng)老基金投資市場教之以方向，齊之以規(guī)制，而形成專業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管下的有序競爭。果如此，國之幸也，民之福也。