李瑛

新預(yù)算法于2015年1月1日起施行，由于2015年預(yù)算的編制是在2014年中開始籌備的，到年底，州本級(jí)地方財(cái)力預(yù)算平衡表已編制完畢，2015年初經(jīng)人大會(huì)議審議通過批復(fù)于預(yù)算單位執(zhí)行，所以州本級(jí)是在編制2016年預(yù)算時(shí)才全面執(zhí)行新預(yù)算法。在預(yù)算管理工作中，實(shí)際遇到了以下難點(diǎn)疑點(diǎn)問題，現(xiàn)梳理如下，以便更好的做好今后的工作。

一、全口經(jīng)預(yù)算體系，有名無實(shí)

2016年伊犁州本級(jí)的預(yù)算以公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算為主，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算為輔，從口經(jīng)上全部納入了州本級(jí)預(yù)算體系，但是在財(cái)力平衡上國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算依然保持原有的執(zhí)行內(nèi)容和口經(jīng)，實(shí)際上并未全盤整合。預(yù)算管理工作要有盤活本級(jí)財(cái)力，利用財(cái)務(wù)杠桿，用有限的財(cái)政資源做更多的公共財(cái)政事業(yè)的職能。建議讓四本預(yù)算變?yōu)橐槐绢A(yù)算，才能真正實(shí)現(xiàn)全口經(jīng)預(yù)算。

二、績(jī)效預(yù)算管理缺乏科學(xué)實(shí)用的操作平臺(tái)

預(yù)算需求導(dǎo)向?yàn)楹?？?cái)政資金分配的因素法如何保持平衡？似乎沒有一個(gè)完全的科學(xué)合理的方法？“會(huì)哭的孩子有奶吃”，這是我們多年管理預(yù)算單位的一個(gè)直白的感受。在2015年中編制2016年績(jī)效預(yù)算時(shí)，盡管事前有會(huì)議講解學(xué)習(xí)培訓(xùn)，但是在實(shí)際操作中預(yù)算單位財(cái)務(wù)科和項(xiàng)目辦互相推諉，報(bào)出的績(jī)效預(yù)算難強(qiáng)人意。因?yàn)闆]有統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)處室專管員也不知如何審核，最后只好一鍋端給部門預(yù)算審核中心。因?yàn)楦鲉挝坏馁Y產(chǎn)財(cái)務(wù)基本情況不同，業(yè)務(wù)不同，職責(zé)分工不同，所以沒有一個(gè)放之皆用的績(jī)效預(yù)算編制方法。建議本級(jí)財(cái)政會(huì)同計(jì)算機(jī)信息中心等相關(guān)部門，共同搭建軟件操作平臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算管理的技術(shù)支持。

三、規(guī)范管理地方債務(wù)缺乏科學(xué)合理的數(shù)據(jù)測(cè)算

新預(yù)算法頒布之前，地方債務(wù)借債單位對(duì)報(bào)送債務(wù)報(bào)表一般是抱著打太極拳的招式應(yīng)對(duì)財(cái)政的報(bào)送要求，有的還振振有詞的說：“你們財(cái)政又不兜底，還要我們報(bào)送債務(wù)，有必要嗎？”至于地方債務(wù)的用途、規(guī)模、償還保障等一直是底數(shù)不清，暗室沖洗。新預(yù)算法施行以來，通過審計(jì)，甄別確認(rèn)了地方債務(wù)。伊犁州本級(jí)地方債務(wù)2013年是6.76億元，2014年是12.78億元，2015年是15.9億元。2014年增長(zhǎng)89%，2015年增長(zhǎng)24%。地方債務(wù)的不斷突破，原因是方方面面的，不能說存在就是合理的，如果不加以規(guī)范控制，寅吃卯糧，會(huì)后患無窮，但是在現(xiàn)有的財(cái)力不能滿足支出需求，如果絕對(duì)的壓制剛性支出，否則會(huì)導(dǎo)致本地宏觀經(jīng)濟(jì)失調(diào)，散失寶貴的發(fā)展機(jī)會(huì)，也不能實(shí)現(xiàn)地方百姓的“收獲幸福感”。所以，在風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)成本中尋求一個(gè)最佳點(diǎn)，才是地方債務(wù)明智的選擇。州本級(jí)的地方債務(wù)已是“債務(wù)老虎”被關(guān)進(jìn)了法律的籠子里，最佳或者最高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)限額，還沒有一套科學(xué)合理的測(cè)算體系。建議通過構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)?？刂频木C合指標(biāo)體系，明確本級(jí)地方政府舉債的“警戒線”。

四、教育部門預(yù)算外資金仍然體外循環(huán)

由于本級(jí)財(cái)力保障有限，還有教育部門的支出法定增長(zhǎng)硬性規(guī)定，本級(jí)預(yù)算管理對(duì)本級(jí)單位教育口的預(yù)算外資金實(shí)行了體外循環(huán)的管理辦法，本級(jí)沒有確定體外循環(huán)的最后限制日期。資金體外循環(huán)有暫時(shí)之難，有緩兵之計(jì)，但絕對(duì)不是長(zhǎng)久之計(jì)，對(duì)于資金的高效安全管理都不是明智的選擇。建議盡快出臺(tái)關(guān)于教育部門的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和將預(yù)算外資金全額納入預(yù)算內(nèi)管理的辦法。

五、項(xiàng)目預(yù)算編制仍有空間

本級(jí)部門預(yù)算的編制分為基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出的人員支出就是人頭費(fèi)，以人事局批復(fù)的工資為依據(jù)，年中根據(jù)人員變動(dòng)，辦理人員預(yù)算追加減審批；在2015年編制2016年部門預(yù)算時(shí)硬性要求，項(xiàng)目支出應(yīng)當(dāng)編制績(jī)效預(yù)算，以績(jī)效預(yù)算的評(píng)分制決定安排當(dāng)年項(xiàng)目支出，但是最終沒有采用績(jī)效預(yù)算編制的項(xiàng)目支出。原因有二：一預(yù)算單位編制的績(jī)效預(yù)算質(zhì)量參差不齊，無法統(tǒng)一衡量；二各業(yè)務(wù)處室之間，很難平衡關(guān)系，最后實(shí)際采用的還是上年固定基數(shù)。建議成立項(xiàng)目庫(kù)的獨(dú)立審核小組，和部門預(yù)算的編制分步同進(jìn)，有目標(biāo)的進(jìn)行項(xiàng)目遴選，如果有必要，可邀請(qǐng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)共同參與。

六、年中預(yù)算調(diào)整如何固化

新預(yù)算法明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的剛性，年中超收不進(jìn)行調(diào)整預(yù)算，可是在實(shí)際中很難操作。預(yù)算單位的理解配合很關(guān)鍵，如果操作不當(dāng)，可能造成單位消極怠工，應(yīng)收不收，應(yīng)收短收。建議在沒有更好的辦法出臺(tái)之前，暫時(shí)執(zhí)行現(xiàn)有的調(diào)整預(yù)算，保證當(dāng)年的財(cái)力入庫(kù)為安。

七、進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理及分析運(yùn)用

以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為來年編制部門預(yù)算的主要依據(jù)，實(shí)際操作中有一個(gè)明顯的時(shí)間差異。比如2016年的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要到年底執(zhí)行完全年預(yù)算才能有結(jié)果，12月底又要忙著年終決算，能收集全部的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)只能是2017年頭了，而部門預(yù)算是在2016年中提前編制的，所以時(shí)間上有較大的差異，不能順利的銜接。建議將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)程序化機(jī)制化并形成最終的評(píng)估結(jié)果記錄檔案，作為以后單位申報(bào)預(yù)算的信用等級(jí)依據(jù)。

八、預(yù)算公開的透明度和范圍有待擴(kuò)大

本級(jí)部門預(yù)算的主體責(zé)任是預(yù)算單位，但是單位主體職責(zé)不強(qiáng)，預(yù)算公開的積極性較低。對(duì)預(yù)算公開的媒介也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保密數(shù)據(jù)的認(rèn)定也缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)定。公開的內(nèi)容是按照自治區(qū)要求的統(tǒng)一格式公開，但是非財(cái)務(wù)信息的公開怎么公開如何公開，沒有一個(gè)可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。建議將執(zhí)行預(yù)算公開與單位的績(jī)效考核懲罰制度掛鉤。

雖然預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，但是在我國(guó)第一考“司法考試”中，在總分值中所占的分值幾乎可不計(jì)，在舊法修改過程中，更是一分沒有。分值并不代表重要性，只能說明考試的側(cè)重點(diǎn)不同，也意味著舊預(yù)算法的滯后。舊預(yù)算法于1995年1月1日施行，在出臺(tái)20年后，歷經(jīng)10年修法，4次審議，新預(yù)算法于2015年1月1日起施行。我的職業(yè)生涯是伴隨著這部法在一直成長(zhǎng)，從部門預(yù)算改革，到加強(qiáng)非稅管理，實(shí)行收支兩條線，國(guó)庫(kù)收支集中管理，大平臺(tái)，我都一一親歷。所以新預(yù)算法既是對(duì)之前財(cái)政改革的正名，又是對(duì)未來加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，規(guī)范預(yù)算管理工作，推進(jìn)依法理財(cái)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起著“定海神針”的作用。