王蕾，汪貞，劉濟寧，石利利*

（環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所，南京 210042）

化學品管理法規(guī)淺析

王蕾，汪貞，劉濟寧，石利利*

（環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所，南京 210042）

隨著化學品安全生產、職業(yè)與消費者健康和環(huán)境安全等相關問題的不斷暴露，發(fā)達國家或地區(qū)近年來紛紛通過更新法規(guī)或出臺新法規(guī)的形式強化了化學品管理力度。作為管理經驗豐富和技術領先的代表，歐盟、美國、加拿大、日本、韓國和澳大利亞構建了涵蓋多種化學品、全生命周期的化學品管理法規(guī)體系，確立了行之有效的管理制度——危害分類、標簽及名錄管理制度、暴露評估與風險評價制度、化學品優(yōu)先測試評估制度、有害物質的職業(yè)衛(wèi)生管理制度、污染物排放與轉移登記制度、事故應急響應制度、公眾知情和利益相關者參與制度。鑒于我國缺少化學品管理專項法規(guī)，化學品管理仍側重末端污染控制，現(xiàn)有化學物質管理等法規(guī)不足或短缺，本文借鑒發(fā)達國家的先進經驗，提出完善我國化學品管理法規(guī)體系的建議：①樹立化學品風險源頭管控理念，構建“無數(shù)據，無市場”的市場準入制度。②完善化學品管理上位法，明確化學品管理基本制度。③構建以環(huán)境和健康風險管理為導向的現(xiàn)有化學物質管理條例或規(guī)章。在此基礎上，從5個方面深入分析我國具體化學品管理制度的不足并提出建議。

化學品管理；法規(guī)；制度；工業(yè)化學品；全生命周期

引言

隨著歐盟《化學品的注冊、評估、授權和限制》（REACH）法規(guī)的正式實施、美國《有毒物質控制法》（TSCA）及日本《化審法》的修訂以及韓國K-REACH法規(guī)的頒布，世界發(fā)達國家或地區(qū)紛紛強化了化學品管理的力度。我國近年來化工行業(yè)發(fā)展迅猛，2016年化學品產值達1409歐元，占全球產值的39.9%，化學品行業(yè)經濟增速遠超世界其他國家或地區(qū)[1]。然而作為化學品生產、使用大國，我國化學品管理法規(guī)體系不完整，缺少頂層設計，導致化學品管理的法律依據不充分，各監(jiān)管環(huán)節(jié)難以協(xié)調一致。由此導致我國化學品生產安全事故高發(fā)、職業(yè)病問題突出、食品和產品質量安全問題嚴峻、化學品環(huán)境安全問題頻發(fā)。因此有必要梳理發(fā)達國家或地區(qū)化學品管理法律法規(guī)的脈絡，總結其先進的化學品立法經驗，審視我國化學品管理法律法規(guī)體系的不足，為完善我國化學品管理法律法規(guī)體系提供參考。

本文以工業(yè)化學品為側重點，在調研美國、歐盟、加拿大、日本、韓國及澳大利亞化學品管理法規(guī)體系的基礎上，分析發(fā)達國家或地區(qū)的化學品管理法規(guī)基本構架和法規(guī)特色，解析行之有效的管理制度或措施；在闡述我國現(xiàn)有化學品管理相關法規(guī)的基礎上，提出完善我國化學品管理法規(guī)體系的建議。

1 發(fā)達國家或地區(qū)化學品管理法規(guī)概況

1.1 美國

美國化學品管理法規(guī)體系比較完善，涵蓋了化學品生產、存儲、運輸、使用、經營、處理處置等生命周期的全過程。其中TSCA是美國化學品管理的基本法，管理工業(yè)化學品的生產、進出口、評價與測試，要求對化學品實行全生命周期管理。該法規(guī)主要設置新化學物質生產或進口事前申報制度、現(xiàn)有化學物質數(shù)據通報（CDR）制度和高風險PCB類物質管理制度[2]。化學品的分類標簽、運輸、職業(yè)安全、廢棄物排放與處理、事故應急、信息公開等方面則在其他相關法規(guī)中明確?！堵?lián)邦有害物質管理法》《有毒物質包裝危害預防法》對物品的包裝、有害物質的警示標簽進行規(guī)范要求?！段ｋU物品運輸法》用于規(guī)范運輸危險物品的人員或包裝制造、制作、標注、維護、修理、修復、測試人員的行為，對危險物品包裝、標注和運輸提出具體要求?！堵殬I(yè)安全與衛(wèi)生法》管理作業(yè)場所工人的健康與安全以及相關的閾值標準?！肚鍧嵖諝夥ā贰肚鍧嵥ā贰栋踩嬘盟ā泛汀顿Y源保護與回收法》四部環(huán)保法律對有毒化學物質向環(huán)境中的排放和污染情況進行控制管理?！稇庇媱澟c公眾知情權法》和《綜合環(huán)境響應、賠償與責任法》主要對化學事故應急和有毒物質向環(huán)境中的釋放和轉移情況進行管理[3]?！断M產品安全法》主要用于管理進入商業(yè)流通的消費產品，確立了消費產品證書制度，制造商須對其消費產品進行安全標注，警示用戶所具有的可能危害[3,4]。此外，農藥、食品、藥品、化妝品等分別依據《聯(lián)邦殺蟲劑、殺鼠劑和殺菌劑法》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》進行管理。

然而這一完善的化學品管理法規(guī)體系并非自立法之初設計構建，而是在原有法規(guī)基礎上根據化學品管理的實際需求不斷補充和完善的。在TSCA法案頒布之前，美國已經存在《清潔空氣法》《水污染控制法》（后更名為《清潔水法》）、《職業(yè)安全與健康法》以及《消費產品安全法》等法律，但這些法律均無法在新化學物質制造或使用之前發(fā)現(xiàn)其對健康與環(huán)境危害，這使得民眾健康和環(huán)境遭受諸多不必要的化學品危害。1976年TSCA法規(guī)的制定即授權EPA審查化學品的健康和環(huán)境風險，禁止/限制高風險化學品的生產和銷售，或禁止/限制其特定用途等，其目的是從源頭上控制化學品風險[5]。

值得注意的是，TSCA法規(guī)歷經40年后于2016年首次進行修訂，該修訂對企業(yè)提供化學品測試數(shù)據提出了更高要求。原TSCA法規(guī)要求EPA只有發(fā)現(xiàn)某化學品可能對環(huán)境或健康帶來高風險時，才能要求企業(yè)對該化學品危害特性進行測試；并且規(guī)定除非EPA認定某化學品不安全，否則該化學品就可以進入市場[2]。修訂后的法規(guī)賦予EPA更多權限，以便在化學品風險評估和優(yōu)先級評定時獲取足夠的化學品測試信息，使化學品安全評估完全基于科學事實；同時規(guī)定只有EPA認定某種新化學品的安全性后，才能允許其進入商業(yè)市場。這一要求本質上提高了化學品管理要求，強化了企業(yè)的主體責任。

1.2 歐盟

歐盟是當前世界上對化學品控制和管理體系最為完善的區(qū)域，其化學品管理體系涵蓋了生產/進口、轉移釋放、存儲運輸、事故應急、履行國際公約等各方面。其中《關于化學品注冊、評估、授權與限制的法規(guī)》（REACH）是歐盟內部統(tǒng)一控制現(xiàn)有化學品和新化學物質的生產、上市銷售及使用的法規(guī)，該法規(guī)對歐盟境內生產和進口的化學品實施全面注冊（≥1噸/年的物質，含配制品、物品中的物質）、評估（≥10噸/年的物質，含配制品、物品中的物質）、許可（附錄14中的物質）和限制（附錄17中的物質）制度[6]。其中，物質和配制品的分類、標簽與包裝參照《歐盟物質和混合物的分類、標簽和包裝法規(guī)》（CLP）執(zhí)行。

在管理對象方面，REACH法規(guī)不適用于化妝品、農作物保護產品、食品添加劑、獸藥、藥品，這些物質將分別參照專項法令進行管理，如《關于協(xié)調歐盟各國的化妝品指令》《關于農作物保護產品上市銷售的指令》《統(tǒng)一各成員國之間關于使用供人類使用食品的食物添加劑授權的法律》《獸藥制品共同體守則的歐盟議會和理事會指令》《關于供人類使用的醫(yī)藥產品的共同體法規(guī)的指令》《關于生物殺滅劑上市銷售的指令》等[7]。同時REACH法規(guī)還與《關于消耗臭氧層物質的法規(guī)》《歐盟POPs法規(guī)》等特定化學物質管理法規(guī)協(xié)調一致，對消耗臭氧層物質和列入POPs清單的化學物質，REACH將取消其授權[6]。

在化學品全過程管理方面，歐盟仍有一系列法規(guī)配合REACH法規(guī)對化學品生產、上市銷售及使用之外的運輸、廢棄物處理處置等其他過程進行管理。其中，《國際海運危險品法規(guī)》《國際航運危險品法規(guī)》《國際鐵路運輸危險品技術規(guī)則》《國際公路運輸危險貨物協(xié)定》規(guī)定了水路、陸路和空運危險化學品的相關要求?！段ｋU化學品進出口管理法規(guī)》是執(zhí)行《鹿特丹公約》的法規(guī)?！稓W盟污染物釋放與轉移登記指令》（E-PRTR）規(guī)定了污染物釋放以及廢棄物回收或處置有關的運送登記制度?！段廴究刂品ā贰蛾P于水框架指令》《廢棄物框架指令》《關于廢物焚燒指令》《關于限制大型焚燒裝置某些空氣污染物排放的指令》等法規(guī)分別對不同類型的末端污染物管理做出規(guī)定?！蛾P于保護工人避免在作業(yè)場所暴露在化學、物理和生物因子的指令》《關于引入鼓勵改進作業(yè)場所工人安全和健康措施的指令》等法規(guī)均涉及工人避免職業(yè)場所危險化學品暴露的勞動保護要求?！蛾P于防止危險物質重大事故危害的指令》（塞維索指令II）主要管理危險物質引發(fā)的重大事故[5,7]。

1.3 加拿大

加拿大化學品管理法規(guī)體系完整，基本涵蓋了化學品管理的各個領域。雖然加拿大并沒有真正意義上的化學物質控制基本法，但《加拿大環(huán)境保護法》[8]在前言以及“控制有毒物質”“污染控制和廢物管理”“涉及緊急情況的環(huán)境事件”等章節(jié)明確了政府管理化學品風險的責任、管理制度及化學品相關事故應急管理措施，基本發(fā)揮了集安全管理和環(huán)境危害控制于一體的綜合性化學品基本法的作用。以《加拿大環(huán)境保護法》中化學品管理的相關規(guī)定為基礎，加拿大聯(lián)邦政府和省政府共制定了140多部法規(guī)或條例對化學品管理的特定領域或過程提出具體要求。《危險產品法》（HPA）、《受控產品管理法》（CPR）、《加拿大進出口許可法》《成分申報條例》（IDL）等對危險產品或受控產品的銷售和進口提出明確要求，規(guī)定了危險產品成分標簽的形式和內容；《新物質申報條例》明確了新化學物質的申報管理要求；《危險物品資料審核法》（毒性物質信息審核法，HMIRA）、《危險物品資料審核條例》（HMIRR）等提出了危險物品信息審核、危險信息公開的具體要求；《工作場所有害物質信息體系》確立了標準化的工作場所有害物質提供信息標識系統(tǒng)，旨在減少由工作場所危險物品引起的職業(yè)傷害[9]。此外各省的職業(yè)安全衛(wèi)生法等地方法規(guī)對上述聯(lián)邦法規(guī)進行了補充或提出了特殊要求。通過這些法律法規(guī)，加拿大確立了包括分類管理和名錄制度，化學物質標簽制度、安全評價和安全數(shù)據說明書制度，新物質、新行為的申報制度，危險物質信息審核制度，工作場所有害物質的重點防控制度，數(shù)據分享制度、信息披露豁免制度以及公眾知情制度等在內的化學品管理制度體系[4,10]。

1.4 日本

日本化學品立法起步較早，并根據實際發(fā)現(xiàn)的新問題循序漸進地建立新的法規(guī)或完善現(xiàn)有法規(guī)，同時保證不同法規(guī)之間相輔相成、協(xié)調統(tǒng)一。目前日本已經形成以《化學物質審查與生產控制法》（簡稱《化審法》）為核心，輔之以《化學物質管理促進法》（簡稱《化管法》）等6部普通工業(yè)化學品法律、約30部特定用途化學品的法律、限制化學品排放和廢棄的法律、保護消費者安全和大氣污染防治的法律，以及近百項政令和省令補充構成的日本化學品法律法規(guī)基本框架。其中《化審法》統(tǒng)管工業(yè)化學品進口申報，對第一種、第二種特定化學物質嚴格管理，對監(jiān)視化學物質和優(yōu)先評價化學物質優(yōu)先管理；《有毒有害物質控制法》適用于有毒有害物質的健康衛(wèi)生管制；《食品衛(wèi)生法》《農用化學品法》《藥事法》主要用于監(jiān)管特定用途的化學物質；《大氣污染防治法》《水污染防治法》《廢棄物處置法》《化管法》用于規(guī)范化學物質的排放和廢氣處理處置。對上述法律法規(guī)管理范圍涉及不到的領域，日本制定了政令，基本覆蓋了化學品生產、使用、排放和廢棄的全過程[4,5]。

1.5 韓國

韓國的化學品管理始于20世紀60年代，當時制定了韓國《有毒物質控制法案》（Act on Poisons and Toxins），該法案主要為防止有毒有害物質中毒。20世紀90年代，開始了全面管理化學品管理政策，制定了《有毒化學物質控制法案》（Toxic Chemicals Control Act），該法案是韓國化學品管理的基本法律，側重于化學品的環(huán)境安全和公共健康管理。該法案于2015年1月1日拆分成K-REACH法規(guī)和化學品控制法案（CCA）。K-REACH負責監(jiān)管新化學物質和指定的現(xiàn)有化學物質（注冊、授權、限制、禁止），CCA負責監(jiān)管危險化學品的生產和使用。對于特別用途的化學品，如放射性化學品、藥品、毒品、化妝品、農藥、化肥、食品添加劑、飼料、火藥、有毒氣體分別由《原子能法》 《藥品事務法》《毒品管理法》《化妝品法》《農業(yè)化學品管理法》《化肥管理法》《食品衛(wèi)生法》《牲畜和魚飼料管理法》《槍炮、刀劍和彈藥管理法》《高壓氣體安全管理法》等進行特別規(guī)制。此外，《工業(yè)安全和健康法》規(guī)定了工作場所基于勞工保護的化學品環(huán)境管理制度。有毒化學物質控制法案、特別用途的化學品管理法以及《工業(yè)安全和健康法》構成了韓國化學品管理法規(guī)體系[11]。

1.6 澳大利亞

澳大利亞化學品管理法規(guī)體系由多部聯(lián)邦法律和州立法規(guī)組成。其中《工業(yè)化學品（申報和評價）法》[10,12]確立了國家工業(yè)化學品申報評價體制，明確了包括化妝品在內的化學物質進口、使用運輸和處置等過程的管理要求。農藥、獸藥、醫(yī)藥、食品添加劑等化學物質的管理由其他單行法另行規(guī)定，包括《農業(yè)和獸用化學品（準則）法》《國家殘留物調查管理法》《醫(yī)用產品管理法》《澳大利亞—新西蘭食品（標準）法》?！秶衣殬I(yè)衛(wèi)生和安全委員會法》《國家作業(yè)場所危險物質控制模式法規(guī)》主管作業(yè)場所危險物質，加強勞動保護。《危險貨物公路運輸改革法》《海洋貨物運輸法》規(guī)定了化學品安全運輸要求?！冻粞醣Ｗo法（修訂案）》《危險廢物（進出口管理）法（修訂案）》分別對《蒙特利爾議定書》《巴塞爾危險廢物公約》破壞臭氧層物質、危險廢物的國際公約履約做出規(guī)定[13]。除聯(lián)邦立法外，澳大利亞各州頒布的化學品安全和環(huán)境保護法規(guī)，主要監(jiān)管化學品職業(yè)衛(wèi)生和安全、運輸、存儲、使用和處置[14]。

1.7 發(fā)達國家或地區(qū)化學品管理法規(guī)特點

縱觀發(fā)達國家或地區(qū)的化學品管理法規(guī)，其法規(guī)體系的核心均包含以下重要的管理制度：危害分類、標簽及名錄管理制度、暴露評估與風險評價制度、化學品優(yōu)先測試評估制度、有害物質的職業(yè)衛(wèi)生管理制度、污染物排放與轉移登記制度、事故應急響應制度、公眾知情和利益相關者參與制度。法規(guī)體系結構包括兩種：單行的化學品法配套具體法規(guī)、條例或法規(guī)條款的形式；相關法律（非化學品單行法）條款配套具體法規(guī)、條例或法規(guī)條款的形式。法規(guī)管理對象涵蓋工業(yè)化學品的新化學物質、現(xiàn)有化學物質以及醫(yī)藥、農藥、獸藥、化妝品、食品添加劑等特定用途化學品；管理的過程涵蓋生產、進口、使用、運輸、廢棄排放與處理處置的全生命周期。

2 我國化學品管理法規(guī)現(xiàn)狀

我國目前沒有化學品管理單行法，化學品管理法規(guī)體系主要由相關的國家法律、國務院條例和部委規(guī)章以及地方法規(guī)組成[15]。其中《中華人民共和國環(huán)境保護法》[16]是我國環(huán)境保護基本法，是包括對化學品在內的所有領域的一部環(huán)境保護倡議法，但未對化學品提出具體管理措施。其他相關國家法律對末端污染物控制、職業(yè)暴露保護、事故應急等方面提出基本要求，但也無具體管控措施，如《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》[17]等。在國務院條例層面，《危險化學品安全管理條例》與化學品管理直接相關，適用于危險化學品的生產、儲存、使用、經營和運輸?shù)陌踩芾恚鞔_規(guī)定環(huán)境保護主管部門對危險化學品和新化學物質的環(huán)境管理職能[18]。在部門規(guī)章層面[14]，《新化學物質環(huán)境管理辦法》（環(huán)保部令7號）規(guī)定對新化學物質實施生產或進口前申報登記，首次實現(xiàn)了化學品源頭控制，標志著我國新化學物質申報登記制度的建立和不斷完善?！痘瘜W品首次進口及有毒化學品進出口環(huán)境管理規(guī)定》對進出口我國的化學品進行專項環(huán)境管理?！段ｋU化學品登記管理辦法》《危險化學品經營許可證管理辦法》《危險化學品生產企業(yè)安全生產許可證實施辦法》是《危險化學品安全管理條例》實施細則的一部分，主要關注危險化學品安全生產管理。其他條例和部門規(guī)章則在國家基本法的基礎上進一步明確了化妝品、農藥、獸藥、食品添加劑、藥品、固體廢物、易制毒化學品等的進口、生產、經營、運輸、使用過程的管理措施，以及工作場所的勞動保護、事故應急預案[19]。此外，少數(shù)省、自治區(qū)、直轄市也頒布了一些化學品環(huán)境管理相關的地方法規(guī)，如《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》《天津市有毒化學品污染環(huán)境防治辦法》等,對轄區(qū)內生產、使用化學品的污染防治以及廢棄化學品的收集、暫存、銷售、運輸和處置做出具體規(guī)定[20]。

3 我國化學品管理法規(guī)和具體制度存在的問題及建議

3.1 我國化學品管理法規(guī)基本理念和構架方面

我國化學品管理法規(guī)雖然涉及工業(yè)化學品、化妝品、農藥、獸藥、食品添加劑等多個對象的進口、生產、經營、運輸、使用和廢棄處置過程，但在法規(guī)框架、立法理念、管控措施方面仍存在不足，主要包括：①在缺少化學品管理單行法的前提下，環(huán)境保護基本法中也并未明確化學品管理的基本制度，導致化學品管理缺少上位法依據。②化學品管理仍側重末端污染控制，基于風險評估的源頭控制理念尚未完全確立。③目前的管理體系僅涉及新化學物質登記管理，對數(shù)量、種類占絕對優(yōu)勢的現(xiàn)有化學物質缺少管理要求。④現(xiàn)行管理條例和規(guī)章重點關注危險化學品的安全生產，對環(huán)境保護缺少具體管理規(guī)章。針對以上主要問題，本文建議從以下幾方面加以完善：

3.1.1 樹立化學品風險源頭管控理念，構建“無數(shù)據，無市場”的市場準入制度

由于化學物質不同的致毒模式，物質間聯(lián)合作用，物質與不同介質間多樣的物理、化學及生物作用的存在，化學品引起的末端污染機制復雜、危害難以預測。這給末端管控化學品污染問題帶來巨大的技術難題和管理難題。而基于化學品風險的管理策略則是對單一明確的化學物質在進入市場前進行風險評估，限制或禁止高風險化學品進入市場，從而有效避免可能引起的環(huán)境和健康風險。這一管理策略雖然增加了前端的化學品危害測試和評估成本，但極大削減了可能的末端污染控制成本；同時形成了化學品管理的抓手，將化學品管理的責任主體由政府轉移至企業(yè)自身，有助于推進整個化學品管理法規(guī)體系的高效運轉。這也是目前發(fā)達國家化學品管理法規(guī)體系改革的主要方向。

3.1.2 完善化學品管理上位法，明確化學品管理基本制度

目前化學品管理上位法的缺失對化學品管理條例、規(guī)章的落實帶來巨大阻力?！段ｋU化學品安全管理條例》是目前有明確規(guī)定的、化學品管理的最高水平執(zhí)法依據。但由于該條例仍未上升到國家法律層面，且缺少明確的化學品管理基本制度和環(huán)境風險管理的支撐性文件，該條例在化學品環(huán)境管理活動執(zhí)行方面仍顯乏力。借鑒發(fā)達國家的經驗，我國化學品管理上位法可單獨確立單行法或在環(huán)境保護基本法中加入化學品管理的要求，明確化學品在環(huán)境安全、人體健康和生產安全三方面的管理需求，從而彌補化學品管理法律依據的缺失。與此同時，上位法應明確化學品管理的基本制度，構建化學品管理法規(guī)的基本框架，為配套法規(guī)或條例的制定或完善提供綱領性指導，避免法規(guī)體系管理重疊和不協(xié)調。

3.1.3 構建以環(huán)境和健康風險管理為導向的現(xiàn)有化學物質管理條例或規(guī)章

我國現(xiàn)有化學物質45 000多種，其中僅約2660種在國際權威數(shù)據庫中具有危害性測試數(shù)據。大量的現(xiàn)有化學物質未經過風險評估而暴露于環(huán)境或人群中，其中的潛在風險難以預估。目前雖有2828種化學物質列入《危險化學品目錄》（2015）并處于《危險化學品安全管理條例》的監(jiān)管之下，但這些物質的篩查和評估缺少制度性和規(guī)范性要求，如何持久維護和更新成為難題。鑒于此，我國亟待確立現(xiàn)有化學物質的環(huán)境和健康風險管理制度、優(yōu)先管理名錄篩查制度、現(xiàn)有化學物質信息分享制度，解決現(xiàn)有化學物質管理難題，彌補化學品環(huán)境管理的不足。

3.2 具體管理制度方面

管理制度是法規(guī)體系的核心內容。然而我國目前以法規(guī)形式明確的化學品管理制度主要是新化學物質申報登記制度和風險評價制度，對比發(fā)達國家或地區(qū)的化學品管理法規(guī)體系，存在諸多亟待完善之處：

3.2.1 完善新化學物質申報登記制度

新化學物質申報登記制度自2010年修訂并實施以來，低風險類簡易申報和科研備案申報數(shù)量約為高風險類常規(guī)申報的56倍，耗用大量審核審批資源。此外，據統(tǒng)計，90%簡易申報為特殊情形申報，盡管無須專家評審，但仍需開展形式審查[21]。為此，應借鑒國際化學品管理通行的“以風險為導向的分類管理”理念，進一步強化高風險常規(guī)申報物質管理，簡化低風險簡易申報物質的管理[21]。

3.2.2 建立高關注化學品優(yōu)先管理制度

化學品優(yōu)先管理的目的是將管理重點集中在高危害、高風險的化學物質上。為了提高化學品管理效率，建議以現(xiàn)有的《危險化學品目錄》為基礎，借鑒國外相關名錄篩選方法[22]設置優(yōu)先管理化學品篩選標準，制定優(yōu)先管理類化學品風險評估計劃，動態(tài)更新和維護高關注化學品名錄，對不同風險等級的化學品提出不同級別的管理措施。

3.2.3 完善暴露評估與風險評價制度

化學品管理的重點在于源頭控制，風險評價是源頭控制的重要工具。新修訂的《新化學物質環(huán)境管理辦法》雖已對新化學物質風險評價提出具體要求，但由于配套的暴露評估方法（《化學物質風險評估導則》（征求意見稿））一直未正式發(fā)布，且評估方法未結合我國化工行業(yè)現(xiàn)狀和實際環(huán)境條件，導致新化學物質風險評估缺少科學依據。建議建立和完善現(xiàn)有化學物質和新化學物質風險評估制度，結合我國化工行業(yè)現(xiàn)狀和實際環(huán)境條件制定暴露評估方法，收集化學品暴露可能性信息，確立暴露評估制度。

3.2.4 建立化學品污染物釋放和轉移登記制度

化學品污染物釋放和轉移登記制度（PRTR）要求企業(yè)定期匯總工業(yè)設施向各種環(huán)境介質排放廢氣、廢水、廢渣、廢棄物等污染物中含有的、特定范圍的、有毒有害物質的信息，并將其提供給公眾和相關管理部門。國外實踐經驗證實，PRTR有利于動態(tài)收集和掌握高關注化學品環(huán)境污染排放和處置的數(shù)量信息，為其他化學品管理措施提供基礎依據，同時又可保障公眾的知情權與參與權，促進有毒化學品企業(yè)自身清潔生產和環(huán)境保護意識的提高。鑒于我國處于化學品管理初期，可參考國外PRTR制度，并適當減少PRTR登記化學品類別及申報噸位的要求，將管理重點放在高暴露量、高危害化學品上。

3.2.5 建立公眾知情和參與制度

我國目前的化學品管理主要側重于政府主體責任，管理效率較低。就新化學物質登記管理而言，政府須承擔申報資料形式規(guī)范性及內容符合性審查、測試報告與風險評估報告有效性及科學性審查、危害評估分類、風險評估結論等多項責任，但仍無法激發(fā)企業(yè)主動選擇低風險替代產品、積極尋求風險控制措施[21]。因此有必要建立公眾知情和參與制度，賦予公眾了解企業(yè)產品安全性、選擇健康或環(huán)境友好產品的權利，倒逼企業(yè)承擔控制化學品風險的主體責任，從而提高化學品管理效率。

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A Brief Analysis on Chemical Management Laws

WANG Lei, WANG Zhen, LIU Jining, SHI Lili*
( Nanjing Institute of Environmental Sciences, MEP, Nanjing 210042 )

With the high incidence of chemicals related problems on work safety, occupational health, public health and environmental safety, the chemical management has been enhanced in developed countries and regions by renewing existing laws or promulgated new laws. As pioneers with rich management experiences and advanced technologies, chemical management legal systems, covering the whole life cycle of different types of chemicals, have been established in EU, USA,Canada, Japan, South Korea and Australia. Based on these legal systems, a series of effectual rules have been developed,including hazards classification, labeling and inventory regulating rules, exposure and risk assessment rules, priority setting rules for chemical testing and evaluation, occupational health preserving rules from hazardous substances, pollutant release and transfer register rules, emergency response rules, the right of public knowing and stakeholder participation rules. By contrast, with no special laws for chemicals management, the pipe-end pollution control has been always focused in China.Also the regulation about existing chemicals is lacking. In consideration of these shortages of chemical laws in China,proposals were put forward to improve the integrity of the legal system as follows: (1) Setting up the source controlling principle for chemical risks, to build the market access rule of “no data, no market”. (2) Perfecting the higher-level laws for chemical management, to establish the basic administration rules. (3) Developing the risk-based chemical management rules or regulations for environment safety and public health. Furthermore, the deficiency of chemical management rules in China was analyzed on five aspects, and recommendations for improvement were then proposed.

chemical management; laws and regulations; rules; industrial chemicals; whole life cycle

X592；F407.7< class="emphasis_bold">文章編號：1674-6252（2017）05-0041-06

1674-6252（2017）05-0041-06

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.041

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.041

王蕾（1983—），女，助理研究員，環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所，研究方向為化學品風險評估與管理，E-mail: wanglei@nies.org。

*責任作者： 石利利（1965—），女，研究員，環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所，研究方向為化學品風險評估與管理，E-mail: sll@nies.org。