□江蘇省環(huán)保廳 賀 震

構建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制

□江蘇省環(huán)保廳 賀 震

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃闹芈窂?，如何確定最優(yōu)？應在效率原則和效益原則的指引下，確立順位，一是磋商，二是社會組織，三是檢查機關，四是地方政府。需要建立好磋商與訴訟銜接的配套機制。

隨著江蘇等7省份《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案》陸續(xù)出臺實施及試點進入案例實踐階段，構建科學合理的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟銜接機制，成為生態(tài)文明體制改革的一項當務之急。

一、同一生態(tài)環(huán)境損害案件出現(xiàn)多種可能的賠償途徑

我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償，分為磋商賠償與提起訴訟后經(jīng)由法院審理判決賠償兩種。其中，提起訴訟后經(jīng)由法院判決的賠償又分為三種情形，一種是由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟；第二種是由檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟；第三種是磋商賠償不成，由地方政府作為賠償權利人提起的訴訟。

由社會組織提起環(huán)境公益訴訟的制度，已由環(huán)保法第五十八條和《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》作出明確規(guī)定，并在全國推開。

由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度，已由十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院開展試點。2015年7月2日和2016年1月6日，最高人民檢察院先后發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，明確試點在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的部分檢察機關展開。

作為生態(tài)文明體制改革“1+6”方案之一的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，于2015年11月由中辦、國辦印發(fā)實施。2016年8月30日，中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過《關于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》，同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。由省級政府對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者提出賠償磋商，磋商不成以政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人提起的環(huán)境賠償訴訟，已經(jīng)在江蘇等地展開。

由此可以看出，在江蘇等13個開展檢察機關提起環(huán)境公益訴訟試點的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），可能會出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，社會組織與檢察機關提起公益訴訟的情形；在江蘇等7個開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的省市，可能會出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，政府在開展損害賠償磋商的同時，社會組織提起公益訴訟；而在既開展檢察機關提起環(huán)境公益訴訟試點，又開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的江蘇、吉林、山東、云南等4省，則可能出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件社會組織、檢察機關、政府三方不約而同提起訴訟或賠償磋商的情形。

二、構建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制具有現(xiàn)實緊迫性

中辦、國辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》對“十三五”時期我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做出了系統(tǒng)部署，確定先行部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，“從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

無論是由社會組織，還是由檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟，或者由政府開展磋商，磋商不成政府提起的環(huán)境損害賠償訴訟，都是貫徹環(huán)境保護法確定的損害擔責原則，達成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的賠償義務人賠償?shù)膶崿F(xiàn)途徑。從貫徹環(huán)保法損害擔責的原則與國家生態(tài)文明改革的走向看，與社會組織提起環(huán)境公益訴訟一樣，兩項試點結束后，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟和政府機關開展環(huán)境損害賠償磋商與訴訟，將趨于常態(tài)。因此，當環(huán)保社會組織、檢察機關和代表政府的賠償權利人（即政府有關部門）三方不約而同關注同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，并啟動相關賠償磋商或公益訴訟時，應如何處理，需要構建一種既節(jié)約行政成本、司法成本、訴訟成本，又能達成生態(tài)環(huán)境損害賠償目的，科學、合理、可行、有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制，以避免多方無序參與打亂仗，保障磋商或訴訟的有序進行。

三、構建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制應遵循的原則

當達成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康挠卸嘀芈窂娇晒┻x擇時，如何確定采用一哪種途徑呢？筆者認為，從兩個原則出發(fā)，便可找到最科學、最合理的途徑。這兩個原則即是效率原則和效益原則?；ㄗ钌俚臅r間，達成賠償?shù)哪康?，是謂應遵循的效率原則；在效率原則的基礎上，花最小的成本，包括資金成本和行政成本、司法成本等，在達成賠償目的的同時，讓賠償義務人吸取教訓，讓更多的公眾得到環(huán)境教育，喚起公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，是謂應遵循的效益原則。

在效率原則和效益原則的指引下，應確立以下順位：

一是磋商優(yōu)先。磋商與訴訟相比，訴訟的程序相對復雜，需要參與的部門、花費的時間和精力較多，可謂是費時耗力。中辦、國辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權利人主動與賠償義務人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達成一致，賠償權利人可依法提起訴訟。《方案》創(chuàng)設了磋商賠償機制，防止損害發(fā)生后單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生的費時耗力問題?！斗桨浮窞樵圏c地區(qū)提供了兩個選項，即先磋商，若磋商未達成一致，再提起民事訴訟；也可以不經(jīng)磋商程序，直接提起訴訟。雖然可以二選一，但從效率原則和效益原則出發(fā)，應確立磋商優(yōu)先。生態(tài)環(huán)境損害事實發(fā)生后，賠償權利人應主動與賠償義務人就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等具體問題進行磋商，并統(tǒng)籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議，實現(xiàn)損害賠償。如達不成賠償協(xié)議，再行提起訴訟。可見，《方案》雖未規(guī)定磋商是必經(jīng)程序，但也不宜不經(jīng)磋商，而直接提起訴訟。

二是社會組織優(yōu)先。良好的生態(tài)環(huán)境是全社會的公共產(chǎn)品，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護既是義務也是權利。黨和國家十分重視公眾參與制度的建設，十八大報告明確提出“保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證”。新環(huán)保法確立了“公眾參與”原則，并做了專章規(guī)定?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，都明確提出要鼓勵公眾積極參與，完善公眾參與制度。為切實保障公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利，暢通參與渠道，引導公眾依法、有序、理性參與生態(tài)環(huán)境保護工作，環(huán)保部先后出臺了一系列文件。符合法律規(guī)定的環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟，是公眾參與環(huán)境保護的一種重要形式，應予以充分的保障。因此，當社會組織與檢察機關對同一起生態(tài)環(huán)境損害案件提起公益訴訟時，應由社會組織作原告，檢察機關可以以支持起訴的形式參與其中。

三是檢察機關優(yōu)先。相較于環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、住建、林業(yè)、漁業(yè)等政府部門委托的生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人，檢察機關作為司法機關和憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督職能部門，對司法訴訟可謂是輕車熟路，優(yōu)勢十分明顯。與檢察機關相比，打官司絕非政府相關部門的強項。因此，當作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人（政府委托的部門）與賠償責任人磋商不成，需提起損害賠償訴訟，恰遇檢察機關擬對同一環(huán)境損害案件提起訴訟時，應確立檢察機關優(yōu)先，由檢察機關提起訴訟，政府相關部門予以支持。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點地區(qū)之一的重慶市制定的試點實施方案提出，提出磋商未達成一致的，由區(qū)級檢察院審查起訴，同級法院集中受理。

四、建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的配套制度

一是信息溝通制度。建立環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、住建、林業(yè)、漁業(yè)等具有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職能的政府部門，與檢察機關的生態(tài)環(huán)境保護信息交流、共享、溝通制度。環(huán)保等具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的政府有關部門在履職過程中，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害公共環(huán)境權益的案件線索，應及時通報并配合公安部門偵破案件；如確定啟動磋商賠償，應通報檢察機關，以方便檢察機關進行監(jiān)督。檢察機關在履職過程中，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管中的問題，應適時向有關部門發(fā)出檢察建議，督促整改問題，啟動賠償程序。

二是訴前程序制度。根據(jù)最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》的規(guī)定，檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，向人民法院提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關或者有關組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況書面回復檢察機關。經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關和有關組織確定不提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，人民檢察院才提起民事公益訴訟。參照檢察機關提起公益訴訟的訴前程序制度，政府賠償權利人與賠償義務人磋商不成擬提起訴訟前，應通報檢察機關及適格社會組織，并建議適格社會組織提起公益訴訟。適格社會組織不提起訴訟時，政府有關部門再代表政府向賠償義務人提起訴訟。

三是支持訴訟制度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“檢察機關、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、民政部、環(huán)境保護部《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》規(guī)定：“人民法院因審理案件需要，向負有監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門調(diào)取涉及被告的環(huán)境影響評價文件及其批復、環(huán)境許可和監(jiān)管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料的，相關部門應及時向人民法院提交?！边@兩個文件規(guī)定了檢察機關和負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，支持環(huán)境公益訴訟的制度。從環(huán)境公益訴訟近幾年的實踐看，檢察機關支持主動、得力，而一些行政機關則顯示出不配合、不支持的態(tài)度。一些社會組織對此很有意見。從長遠看，應更加細致地對行政機關如何支持公益訴訟、如果不支持應如何處理作出制度規(guī)范。

四是聯(lián)合訴訟制度。對于同一起造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，損害公共利益的行為，存在多個社會組織提起環(huán)境公益訴訟的可能。對此，《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應當在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，并公告案件受理情況。有權提起訴訟的其他機關和社會組織在公告之日起三十日內(nèi)申請參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應當將其列為共同原告?！边@即是聯(lián)合訴訟制度。當發(fā)生不同的社會組織對同一環(huán)境損害事件分別提出環(huán)境公益訴訟時，若分別立案審理，必然會過度損耗人民法院相對有限的審判資源，因而應并案審理。從近年來環(huán)境公益訴訟的實踐看，曾有過不同社會組織聯(lián)合訴訟的案例，但尚未出現(xiàn)過檢察機關與社會組織作為共同原告進行訴訟的案例。如果考慮檢察機關與社會組織聯(lián)合訴訟有所不便，而對于開展生態(tài)環(huán)境損害賠償試點的地區(qū)，則應探索政府行政機關與檢察機關聯(lián)合訴訟的路子，以節(jié)約國家訴訟資源。

鏈 接

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》相關內(nèi)容

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，對有關事項作出了規(guī)定。

試點原則第三條指出：

——主動磋商，司法保障。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制等工作，主動與賠償義務人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達成一致，賠償權利人可依法提起訴訟。態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議。磋商未達成一致的，賠償權利人應當及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。賠償權利人也可以直接提起訴訟。

試點內(nèi)容之（四）指出：

——開展賠償磋商。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復或賠償?shù)?，賠償權利人根據(jù)生

試點內(nèi)容之（八）指出：

——加強生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。經(jīng)磋商或訴訟確定賠償義務人的，賠償義務人應當根據(jù)磋商或判決要求，組織開展生態(tài)環(huán)境損害的修復。賠償義務人無能力開展修復工作的，可以委托具備修復能力的社會第三方機構進行修復。修復資金由賠償義務人向委托的社會第三方機構支付。賠償義務人自行修復或委托修復的，賠償權利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復效果后評估等費用由賠償義務人承擔。

賠償義務人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預算管理。試點地方根據(jù)磋商或判決要求，結合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復。