文馮嘉

排污許可制與環(huán)評(píng)制度如何銜接

文馮嘉

今后，固定污染源的環(huán)境管理將以排污許可證制度為核心，而實(shí)施排污許可等環(huán)境監(jiān)管制度的技術(shù)依據(jù)則由經(jīng)過批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件及其批復(fù)決定。

在先行先試的地方中，排污許可證管理與環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批管理仍未有效地結(jié)合起來。環(huán)評(píng)與企業(yè)建設(shè)、生產(chǎn)和運(yùn)營中的污染物排放監(jiān)督管理嚴(yán)重脫節(jié)，環(huán)評(píng)與企業(yè)后續(xù)環(huán)境管理“兩張皮”，極大地制約了環(huán)評(píng)制度預(yù)防作用的進(jìn)一步延伸。

《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）明確規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)，必須做好充分銜接，實(shí)現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。新建項(xiàng)目必須在發(fā)生實(shí)際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入排污許可證，其排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?！?/p>

這一規(guī)定非常符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可證制度的立法定位?！斗桨浮诽岢龅摹碍h(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入排污許可證，其排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”是對(duì)環(huán)評(píng)與排污許可制度的重新定位，是建立在環(huán)境質(zhì)量改善的管理目標(biāo)基礎(chǔ)之上的環(huán)境管理制度體系。今后，固定污染源的環(huán)境管理將以排污許可證制度為核心，而實(shí)施排污許可等環(huán)境監(jiān)管制度的技術(shù)依據(jù)則是經(jīng)過批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件及其批復(fù)決定。

試點(diǎn)地區(qū)銜接效果不理想

在《方案》發(fā)布實(shí)施前，一些地方的環(huán)保部門已經(jīng)開展了較長時(shí)間的排污許可證管理實(shí)踐，如江蘇省人民政府早在2011年就制定了《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》，建立了相對(duì)系統(tǒng)的水污染物排放許可證管理體系。但在先行先試的地方中，排污許可證管理與環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批管理仍未有效地結(jié)合起來。環(huán)評(píng)與企業(yè)建設(shè)、生產(chǎn)和運(yùn)營中的污染物排放監(jiān)督管理嚴(yán)重脫節(jié)，環(huán)評(píng)與企業(yè)后續(xù)環(huán)境管理“兩張皮”，極大地制約了環(huán)評(píng)制度預(yù)防作用的進(jìn)一步延伸。

筆者查詢了江蘇省無錫市環(huán)保局網(wǎng)站公開的某建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書審批公示信息和排污許可公示信息，發(fā)現(xiàn)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書中關(guān)于大氣污染物排放的要求是“生產(chǎn)中產(chǎn)生的粉塵由負(fù)壓抽風(fēng)系統(tǒng)捕集后經(jīng)布袋除塵器處理達(dá)標(biāo)、非甲烷總烴由集氣罩捕集經(jīng)風(fēng)冷降溫后采用活性炭吸附處理達(dá)標(biāo)后通過27米高排氣筒排放”。但該建設(shè)項(xiàng)目的排污許可證中僅對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目的污染物排放濃度作出了簡單的規(guī)定，即該建設(shè)項(xiàng)目排放的粉塵和非甲烷總烴應(yīng)當(dāng)符合北京市《大氣污染物排放綜合標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/502-2007）規(guī)定的濃度限制要求。而環(huán)評(píng)報(bào)告書中關(guān)于排污口設(shè)置等方面的管理要求則完全沒有體現(xiàn)在排污許可證中?？梢?，排污許可證并未完全體現(xiàn)環(huán)評(píng)報(bào)告書關(guān)于該建設(shè)項(xiàng)目廢氣排放的所有要求，而僅是在適用的濃度控制標(biāo)準(zhǔn)方面符合環(huán)評(píng)文件及其批準(zhǔn)決定。

在目前的排污許可證管理實(shí)踐中，環(huán)保部門已經(jīng)開始注意核發(fā)的排污許可證與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件及其批準(zhǔn)文件在管理要求上的一致性與銜接性，但這種銜接還不是全面的銜接。

兩處著手確保全面銜接

筆者認(rèn)為，確保排污許可證制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度全面銜接，應(yīng)當(dāng)在排污許可證管理中注意以下兩個(gè)方面：

一是環(huán)評(píng)文件及其批件中提出的建設(shè)項(xiàng)目污染物排放總量控制指標(biāo)應(yīng)成為排污許可證中實(shí)施污染物排放總量控制的依據(jù)。

《方案》明確規(guī)定：“通過實(shí)施排污許可制，落實(shí)企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求，逐步實(shí)現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變，控制的范圍逐漸統(tǒng)一到固定污染源?！标P(guān)于污染物排放總量控制，我國以往主要采用在各級(jí)政府間通過指令性計(jì)劃逐級(jí)分解總量控制指標(biāo)的方式，即對(duì)特定污染物設(shè)定五年減排目標(biāo)，再在各級(jí)政府間分解落實(shí)。而根據(jù)《方案》的要求，各地政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步通過排污許可證的方式，將本級(jí)政府承擔(dān)的污染物減排指標(biāo)分配給企業(yè)事業(yè)單位，嚴(yán)格控制污染物的排放總量?？梢姡斗桨浮窋U(kuò)大了污染物排放總量控制制度的適用領(lǐng)域，由上下級(jí)政府間的指標(biāo)分解延伸到企業(yè)事業(yè)單位的排污行為管理。相應(yīng)的，對(duì)企業(yè)事業(yè)單位的污染物排放總量進(jìn)行控制的管理方式也主要依賴于排污許可證。

接下來的問題是排污許可證中規(guī)定的污染物排放總量控制指標(biāo)應(yīng)當(dāng)如何確定。首先，對(duì)單個(gè)固定污染源的污染物排放量進(jìn)行控制應(yīng)當(dāng)服務(wù)于該地區(qū)重點(diǎn)污染物排放總量控制的整體目標(biāo)，因此一個(gè)行政區(qū)域的某重點(diǎn)污染物排放總量削減指標(biāo)應(yīng)是確定某固定污染源污染物排放量的基本依據(jù)。其次，排污許可證中規(guī)定的污染物排放總量控制指標(biāo)應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)事業(yè)單位的具體情況而定，包括企業(yè)事業(yè)單位所采用的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)規(guī)模和排污源周邊的環(huán)境狀況、環(huán)境容量等。此外，排污許可證應(yīng)當(dāng)在企業(yè)實(shí)施排放污染物的行為開始之前發(fā)放，因此許可證中規(guī)定的污染物總量控制指標(biāo)當(dāng)是預(yù)測的數(shù)值，而不是實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的排放量。而能夠同時(shí)滿足上述三點(diǎn)管理要求的環(huán)境管理措施只有環(huán)境影響評(píng)價(jià)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)既是貫徹預(yù)防原則的重要制度，還能同時(shí)兼顧國家環(huán)境管理總量控制要求與企業(yè)事業(yè)單位的實(shí)際生產(chǎn)情況和排污需求。故排污許可證中規(guī)定的污染物排放總量控制指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批件予以確定。

但目前推進(jìn)上述管理要求還有一定困難，主要因?yàn)槟壳叭珖髦饕廴疚锟偭繙p排指標(biāo)在各級(jí)地方政府間的分解工作尚未全面完成。國務(wù)院于2016年11月24日發(fā)布了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，對(duì)“十三五”期間全國七種主要污染物排放總量設(shè)定了總量減排指標(biāo)。這七種主要污染物包括化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物四種全國各地均須采取減排措施的主要污染物和揮發(fā)性有機(jī)物、總氮、總磷三種只在重點(diǎn)地區(qū)或重點(diǎn)行業(yè)采取減排措施的主要污染物。該《規(guī)劃》確定的減排指標(biāo)是：到2020年，全國化學(xué)需氧量和氨氮排放總量減少10%以上，二氧化硫和氮氧化物排放總量減少15%以上，重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排放總量下降10%以上，沿海56個(gè)城市及29個(gè)富營養(yǎng)化湖庫總氮下降10%以上，總磷超標(biāo)的控制單元及上游地區(qū)總磷下降10%以上。在法律規(guī)定層面，目前國家已經(jīng)完成了全國各主要污染物的總量控制指標(biāo)的確定，接下來就是各控制指標(biāo)在各地區(qū)的分解與落實(shí)了。但由于《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》下發(fā)時(shí)間不長，所以全國很多地方政府尚未制定相關(guān)指標(biāo)的分解與落實(shí)方案。希望各地各級(jí)政府能夠盡快出臺(tái)本地區(qū)的分解落實(shí)方案，將國家規(guī)劃確定的指標(biāo)予以分解，最終通過環(huán)評(píng)和排污許可證制度在企業(yè)事業(yè)單位層面予以落實(shí)。

二是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件在污染物排放方面既應(yīng)精確核算污染源的污染物排放總量，還應(yīng)對(duì)排污口設(shè)置、排污去向、排放濃度、污染物排放的監(jiān)測和報(bào)告要求等作出詳盡的規(guī)定；相應(yīng)的，排污許可證應(yīng)當(dāng)將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批件中提出的上述管理要求予以全面和準(zhǔn)確的體現(xiàn)。

在污染物排放管理方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件雖能對(duì)污染源提出若干具體的管理要求，但由于目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)在建設(shè)項(xiàng)目管理流程中的主要作用是建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟械囊粋€(gè)必要環(huán)節(jié)，其目的是預(yù)測和預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目在將來的建設(shè)和運(yùn)營過程中可能對(duì)環(huán)境造成的危害。環(huán)評(píng)文件提出的管理要求如果要成為環(huán)保部門對(duì)污染源實(shí)施環(huán)境執(zhí)法行為的依據(jù)，則必須體現(xiàn)在排污許可證中。在實(shí)施排污許可制后，排污許可證將成為企業(yè)事業(yè)單位排放污染物的唯一合法憑證，也將成為環(huán)保部門對(duì)企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境行為進(jìn)行個(gè)性化監(jiān)督與執(zhí)法的重要依據(jù)，因而環(huán)評(píng)文件與排污許可證在污染物排放總量、排污口設(shè)置、排污去向、排放濃度、污染物排放的監(jiān)測和報(bào)告要求等方面應(yīng)當(dāng)作出完全一致的規(guī)定。只有這樣，才能把環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的預(yù)防功能延伸至企業(yè)事業(yè)單位的生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)中去。

在此可能會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)問題是環(huán)評(píng)文件與排污許可證規(guī)定不一致時(shí)的處理。環(huán)評(píng)文件編制在先，排污許可證發(fā)放在后，所以一般而言，排污許可證應(yīng)當(dāng)依照環(huán)評(píng)文件及其批件做出，排污許可證中的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與環(huán)評(píng)文件及其批件保持一致。但由于環(huán)評(píng)文件編制在先，尤其是一些建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件是在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段編制，此時(shí)相關(guān)資料仍有欠缺，因而環(huán)評(píng)文件的內(nèi)容很有可能不符合污染源周邊的環(huán)境現(xiàn)狀。然而在向企業(yè)發(fā)放排污許可證的過程中，隨著調(diào)查資料的不斷豐富和完善，環(huán)保部門可能會(huì)發(fā)現(xiàn)之前建設(shè)單位編制的環(huán)評(píng)文件中的不足。所以此時(shí)環(huán)保部門能否在發(fā)放的排污許可證中作出與經(jīng)審批的環(huán)評(píng)文件及其批件不一致的管理要求？對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十七條的規(guī)定組織環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，然后再根據(jù)后評(píng)價(jià)的結(jié)果向企業(yè)事業(yè)單位發(fā)放排污許可證。

在制度設(shè)計(jì)層面，將來國家的立法有必要將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可證制度整合在一起，使其成為一項(xiàng)前后一體的環(huán)境管理制度。

立法整合，完善制度設(shè)計(jì)

從上述分析中還可以看出，在制度設(shè)計(jì)層面，將來國家的立法有必要將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可證制度整合在一起，使其成為一項(xiàng)前后一體的環(huán)境管理制度。我國目前的環(huán)評(píng)管理實(shí)踐是建設(shè)單位的環(huán)評(píng)文件經(jīng)環(huán)保部門審查批準(zhǔn)或予以備案的，由環(huán)保部門向建設(shè)單位發(fā)放環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可證。建設(shè)單位持環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可證申請(qǐng)污染防治設(shè)施的竣工驗(yàn)收，經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，根據(jù)法律規(guī)定需要辦理排污許可證的，由環(huán)保部門向建設(shè)單位發(fā)放排污許可證。

筆者認(rèn)為，在國家精簡行政審批事項(xiàng)的改革背景下，未來將兩項(xiàng)制度整合后，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件經(jīng)審批通過或予以備案的，可以不向建設(shè)單位頒發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可證，取而代之直接頒發(fā)排污許可證。環(huán)保部門不再管理污染防治設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工、試運(yùn)行和竣工驗(yàn)收，而是完全交由企業(yè)委托社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)完成；環(huán)保部門只依據(jù)排污許可證對(duì)污染源的排放結(jié)果實(shí)施監(jiān)督管理。如果污染源的污染物排放行為不符合排污許可證規(guī)定的任何一個(gè)要求，則環(huán)保部門可依法實(shí)施處罰與強(qiáng)制措施。簡而言之，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可證制度整合后，環(huán)保部門只依據(jù)排污許可證監(jiān)督企業(yè)事業(yè)單位的排污行為，杜絕違法排污，而不再管理企業(yè)事業(yè)單位的污染物削減過程。

（作者系蘇州大學(xué)法學(xué)院副教授）