焦居仁

(水利部，北京 100053)

紅坳渣土受納場特別重大滑坡事故給人們的警示

焦居仁

(水利部，北京 100053)

滑坡事故；處理結(jié)果；警示教育；紅坳渣土場；深圳

深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場2015年12月20日發(fā)生的特別重大滑坡事故，傷亡慘重，損失巨大。事故調(diào)查組查明了原因，認定屬于特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故，并給出了處理意見。事故帶給人們的警示和教育作用是多方面的，如安全是第一位的，監(jiān)督管理要到位，規(guī)章制度要健全，等等。為了不讓類似事故再次發(fā)生，建議標(biāo)本兼治，普查滑坡；搞活機制，選賢任能；理順體制，加強管理。

深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場2015年12月20日發(fā)生的特別重大滑坡事故，造成73人死亡，4人下落不明，17人受傷，33棟建筑物被損毀、掩埋，90家企業(yè)生產(chǎn)受影響，事故造成直接經(jīng)濟損失8.81億元。黨中央、國務(wù)院對此次事故高度重視，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出了重要批示，相關(guān)部門及時組織搶險救災(zāi)，開展醫(yī)療救治和善后工作，還組成了事故調(diào)查組，查明了事故發(fā)生經(jīng)過、原因、人員傷亡和直接經(jīng)濟損失，認定了事故性質(zhì)和責(zé)任，提出了對有關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位的處理建議，分析了事故暴露出的突出問題和教訓(xùn)，提出了加強和改進工作的措施建議，形成了特別重大滑坡事故調(diào)查報告。

1 事故簡況

1.1 渣土場簡況

紅坳渣土場原為采石場，經(jīng)多年開采形成凹坑并存有積水約9萬m3。凹坑?xùn)|、西、南三面環(huán)山，北面有高于凹坑底部約17 m的東西向壩形凸起基巖，且此處地形變窄，并由此向北地勢逐漸下降，坡度達22°。渣土場四周出露的巖石和北面凸起的基巖既有強、中風(fēng)化花崗巖，也有微風(fēng)化花崗巖。事故發(fā)生前，渣土場堆填體由北向南、由低向高呈臺階狀布置，共有9級臺階，其中1～6級臺階已經(jīng)成形，斜坡已復(fù)綠；7～9級臺階正在進行堆填、碾壓。0級臺階高程56.9 m，堆填體最高處高程160.0 m，也就是說渣土場堆填體最大高差達103.1 m?？偠逊e量約583萬m3，堆填體主要由工程棄渣組成，摻有生活垃圾約0.73萬m3。

1.2 事故發(fā)生經(jīng)過

2015年12月20日6時許，渣土場頂部作業(yè)平臺出現(xiàn)裂縫，寬約40 cm，長達幾十米，第3級與第4級臺階之間也出現(xiàn)鼓脹開裂變形，現(xiàn)場作業(yè)人員向頂部裂縫中充填干土，9時許，裂縫越來越寬，遂停止填土，11時28分，渣土開始滑動，自第3級與第4級臺階之間、凹坑北面壩形凸起基巖處(滑出口)滑出后，呈扇狀繼續(xù)向前滑移，滑移700多m后停止并形成堆積，其時間為11時41分?；麦w推倒并掩埋了途經(jīng)的30多棟建筑物，造成重大人員傷亡。

1.3 事故性質(zhì)

調(diào)查組在排除人為破壞、突發(fā)降雨及地震、天然氣管道爆裂、地鐵施工、生活垃圾腐化等因素后，認定該起事故不屬于自然地質(zhì)災(zāi)害，而是一起特別重大的生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

2 事故原委

2.1 項目行政審批與日常監(jiān)管

紅坳渣土場項目由深圳市水務(wù)局負責(zé)水土保持方案審批，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會光明管理局負責(zé)用地選址和預(yù)審許可，光明新區(qū)城市管理局負責(zé)項目發(fā)包、受納許可證辦理等。本項目在深圳市政府及有關(guān)部門對規(guī)劃、用地等履行審批手續(xù)期間，市規(guī)劃和國土資源委員會光明管理局曾提出“項目未立項，且用地與5個方面有沖突，屬于限制建設(shè)和禁止建設(shè)區(qū)”的不同意見，但由于種種原因，2013年7月23日，深圳市光明新區(qū)城市管理局還是公開招標(biāo)紅坳渣土受納場運營服務(wù)項目。渣土受納場的日常監(jiān)管工作由光明新區(qū)城市管理局負責(zé)，并委托給第三方企業(yè)進行監(jiān)管，同時還有光明新區(qū)建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)等部門，以及光明新區(qū)光明辦事處下設(shè)的城市管理辦公室、規(guī)劃土地監(jiān)察中隊等參與管理。

2.2 事故責(zé)任主體

深圳市綠威物業(yè)管理有限公司(以下簡稱綠威公司)為紅坳渣土受納場運營服務(wù)項目中標(biāo)企業(yè)。中標(biāo)后，綠威公司違法將全部項目整體轉(zhuǎn)包給深圳市益相龍投資發(fā)展有限公司(以下簡稱益相龍公司)，益相龍公司為紅坳渣土受納場的實際建設(shè)、運營單位。與益相龍公司有債務(wù)關(guān)系的林敏武、王明斌等人以債權(quán)換股權(quán)的形式，實際參與紅坳受納場項目的運營及管理。

2.3 違法行為與隱患舉報

紅坳渣土受納場未經(jīng)正規(guī)勘察和設(shè)計，在沒有正規(guī)施工圖設(shè)計和未辦理用地、建設(shè)、環(huán)評、水土保持等審批許可的情況下，就違法違規(guī)運營。2014年10月廣東省信訪局曾收到紅坳渣土受納場存在嚴重安全隱患的舉報。2014年12月1日光明新區(qū)城市管理局向綠威公司下發(fā)停業(yè)整改通知，并開展了現(xiàn)場督辦，要求補報水保和環(huán)評等手續(xù)。但是，光明新區(qū)城市管理局弄虛作假答復(fù)舉報人和上級機關(guān)，在渣土場僅補辦水保和環(huán)評手續(xù)、未補辦建設(shè)審批等手續(xù)的情況下，再次為紅坳受納場核發(fā)《臨時受納場地證》，安全隱患持續(xù)存在并繼續(xù)加重，最終釀成重大事故。

2.4 事故發(fā)生的技術(shù)原因

(1)渣土場的截、排水系統(tǒng)設(shè)計布局不合理，僅在堆填體的第3到第4級臺階鋪設(shè)了盲溝排水設(shè)施，但未起作用。在雨水和土體中水的共同作用下，土體材料已經(jīng)達到飽和。

(2)堆體基礎(chǔ)底部積水未抽排干凈，形成軟弱滑動帶，另外渣場堆體高差達103.1 m，堆方總量達583萬m3，嚴重超高、超量堆放。

(3)滑坡事故發(fā)生前，盲目對裂縫充填干土，加大滑坡體荷載，加劇滑塌。

(4)負責(zé)管理、運營的人員不是專業(yè)技術(shù)人員。

3 處理結(jié)果

(1)因此次滑坡事故被司法機關(guān)采取刑事強制措施的有53人，包括公安機關(guān)依法立案偵查并采取刑事強制措施的企業(yè)和中介機構(gòu)人員34人，檢察機關(guān)立案偵查并采取刑事強制措施的涉嫌職務(wù)犯罪人員19人。其中涉及水利水保部門的有5人：深圳市水土保持監(jiān)督監(jiān)測總站1名總工程師、2名監(jiān)測員，涉嫌玩忽職守罪；深圳市水土保持監(jiān)督監(jiān)測總站光明分站2名監(jiān)測員，涉嫌玩忽職守罪。

(2)對57名相關(guān)責(zé)任人的處理意見：對深圳市委、市政府2名現(xiàn)任負責(zé)人和1名原負責(zé)人等49名責(zé)任人給予黨紀政紀處分，其中廳局級11人、縣處級27人、科級及以下11人。涉及水利水保部門的有3人：深圳市水務(wù)局局長對事故的發(fā)生負有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予記過處分；深圳市水政監(jiān)察支隊支隊長對事故的發(fā)生負有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予黨內(nèi)嚴重警告、降級處分；深圳市水務(wù)局水土保持處處長，未按規(guī)定履行對本項目水土保持方案審批后的監(jiān)督管理和水土保持設(shè)施驗收職責(zé)，未依法監(jiān)督糾正本項目未提交水土保持監(jiān)測報告、度汛方案、申請水土保持設(shè)施專項驗收等問題，對事故的發(fā)生負有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予黨內(nèi)嚴重警告、降級處分。

(3)對深圳市委、市政府主要負責(zé)人等2名責(zé)任人員進行通報批評，對深圳市有關(guān)部門的6名責(zé)任人員進行誡勉談話。

(4)責(zé)成廣東省政府向國務(wù)院作出深刻檢查，責(zé)成深圳市委、市政府向廣東省委、省政府作出深刻檢查。

(5)華璽建筑設(shè)計有限公司的董事長和工程師，因涉嫌刑事犯罪，被深圳市公安局光明分局取保候?qū)彙?/p>

(6)行政處罰單位3個。依法吊銷深圳市益相龍投資發(fā)展有限公司(違法轉(zhuǎn)包企業(yè))營業(yè)執(zhí)照，并處罰款2 000萬元，企業(yè)主要負責(zé)人終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人；依法吊銷深圳市綠威物業(yè)管理有限公司(中標(biāo)企業(yè))營業(yè)執(zhí)照，并沒收違法所得75萬元，處罰款500萬元；依法吊銷廣東華璽建筑設(shè)計有限公司(出具主體工程施工圖紙)市政行業(yè)專業(yè)設(shè)計乙級資質(zhì)證書，沒收違法所得3.18萬元，并處罰款6.36萬元。

(7)其他。對于主體工程施工監(jiān)理企業(yè)，存在公章管理混亂問題(公章被監(jiān)理人員劉向陽盜用，與益相龍公司簽訂監(jiān)理合同)；水土保持方案編制單位、環(huán)評報告編制單位、受光明新區(qū)城市管理局市政服務(wù)中心委托的第三方監(jiān)管單位，建議由深圳市有關(guān)行政主管部門加強監(jiān)管，要求其規(guī)范管理。

鑒于光明新區(qū)城市管理局原黨組書記、局長在事故調(diào)查處理期間墜樓自殺身亡，建議不予追究責(zé)任。

縱觀這次特大滑坡事故的處理意見，帶給人們的警示和教育是多方面的，痛定思痛，各個方面都要認真吸取慘痛教訓(xùn)：①行政部門存在有法不依、執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力、履職不到位等情況；要認真執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件，在建設(shè)之初充分做好項目的安全風(fēng)險辨識、分析和評估工作，加強監(jiān)管，搞好服務(wù)工作。②涉事企業(yè)無視法律法規(guī)，建設(shè)、運營、管理極其混亂；建設(shè)單位要依法依規(guī)開展工程建設(shè)和管理，必須要有責(zé)任心強、懂技術(shù)、會管理的人才。③中介機構(gòu)要依法依規(guī)開展工作，工作上要精益求精，敬畏技術(shù)，嚴把規(guī)劃、設(shè)計、施工、管理各個環(huán)節(jié)，建立風(fēng)險等級防控工作機制，不留隱患和漏洞。④每位干部和職工對工作都要認真負責(zé)，嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范開展工作，嚴格遵守設(shè)計方案的技術(shù)要求，按規(guī)程辦事，按標(biāo)準(zhǔn)操作，牢固樹立安全發(fā)展理念。

4 建 議

紅坳渣土受納場主要工程實質(zhì)是棄渣場和攔渣壩工程，從設(shè)計、施工到運行管理，技術(shù)上屬于水利和水土保持行業(yè)范疇，而建設(shè)主體和使用及管理部門屬于市政管理范疇，試問：市政工程的專業(yè)人員技術(shù)素質(zhì)與企業(yè)資質(zhì)證書所涵蓋的業(yè)務(wù)范圍，能夠承擔(dān)這些業(yè)務(wù)嗎？當(dāng)然，目前社會上跨行業(yè)、跨部門、涉及多學(xué)科工程技術(shù)的項目和工作很多，究竟如何開展工作并加強監(jiān)管，值得深思。由此次重大事故，聯(lián)想到山西省臨汾市2008年9月發(fā)生的襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司一廢棄尾礦庫潰壩造成254人遇難、尾砂流失量約20萬m3、過泥面積30.2 hm2的特大事故，是非法礦主違法生產(chǎn)、尾礦庫超儲導(dǎo)致潰壩引起的。亡羊補牢，為時未晚，建議從源頭抓起，標(biāo)本兼治。

4.1 滑坡普查，勢在必行

建議有關(guān)主管部門對各類項目的棄渣場進行普查，建立監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和制度，制訂處置方案，以現(xiàn)代化的管理手段和高度的責(zé)任心，防患于未然，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，使自然災(zāi)害和人為造成的災(zāi)害損失降到最低程度。如河南“75·8”板橋水庫、石漫灘水庫潰壩發(fā)生大洪水后，水利部門便組織了對全國水庫等進行普查，排查安全隱患，確保工程安全運行。

4.2 搞活機制，選賢任能

向機制要活力。試想如果生產(chǎn)建設(shè)單位的一把手思想作風(fēng)、工作能力、技術(shù)水平和管理能力都很過硬，就不會發(fā)生類似事故?；鶎訂挝贿x聘一個能干的人，就會免去不少災(zāi)難。建議搞活機制，打破行業(yè)和地域的限制，以政治思想好、技術(shù)水平高、有相當(dāng)管理經(jīng)驗等為條件，高薪面向全國公開招聘基層單位主要負責(zé)人。

4.3 理順體制，加強管理

國務(wù)院要求轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、精簡審批，特別是貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》(國發(fā)〔2015〕58號)精神，在加強行政監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，要進一步加強項目的事中和事后監(jiān)管。各個部門的市場監(jiān)管進入了新階段，會出現(xiàn)一系列新問題，這次特大滑坡事故的教訓(xùn)呼喚著管理體制改革。本來是某個行業(yè)某一個生產(chǎn)建設(shè)單位的具體工作，仍然有多頭管理，建議以此次滑坡事故為契機，創(chuàng)新管理體制和辦法。北京市最近在城市管理體制方面，從實際出發(fā)，已經(jīng)做了一些有益的嘗試，值得借鑒。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)02-0001-03

焦居仁(1941—)，男，山西臨猗縣人，教授級高級工程師，水利部水土保持司原司長，水土保持“三同時”制度主要開創(chuàng)者和奠基人之一，享受國務(wù)院政府特殊津貼專家，被環(huán)保部、中宣部等12個部委聯(lián)合授予“環(huán)境保護杰出貢獻者”稱號。

2016-09-15