文/紀(jì)濤

關(guān)于進一步加強長江退田（垸）還湖的建議

文/紀(jì)濤

長江經(jīng)濟帶中游地區(qū)是國家的糧林魚基地,也是重要的濕地保護區(qū)，同時承擔(dān)著長江分、蓄洪區(qū)的主要功能。但近年來隨著中游地區(qū)堤垸經(jīng)濟的發(fā)展，大規(guī)模圍湖造田、筑堤修垸，導(dǎo)致湖泊自然調(diào)蓄能力大大降低，洪澇風(fēng)險增加。1998年我國經(jīng)歷了世紀(jì)大洪水后，國務(wù)院適時作出了在長江中下游退田還湖的重大決策，也取得了積極成效。但由于退田還湖問題的復(fù)雜性，盡管該政策在制定前也曾進行過大量論證，很多后續(xù)問題尚未妥善解決，亟需總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，進一步加強管理，保障長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境安全。

1. 退田還湖政策實施進展及成效

國家高度重視長江中游存在的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題，在1998年長江大洪災(zāi)后發(fā)布了《關(guān)于災(zāi)后重建整治江湖、興修水利的若干意見》，并提出“封山育林、退耕還林、退田還湖、平垸行洪、以工代賑、移民建鎮(zhèn)、加固干堤、疏浚河道”的32字方針。隨后，由國家發(fā)展計劃委員會牽頭，制定了長江中下游地區(qū)“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”的規(guī)劃。黨中央、國務(wù)院要求，在3～5年內(nèi)，對湖北、湖南、江西、安徽四省有計劃、有步驟地開展平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工作。地方層面，湖南省、江西省也先后制定了相關(guān)政策措施和工作實施方案，湖北省2012年出臺了《湖北省湖泊保護條例》，成為全國首個湖泊保護的地方法規(guī)，2014年洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃得到國務(wù)院批準(zhǔn)，正式納入了國家發(fā)展戰(zhàn)略。

總體來說，“退田還湖”工程的實施對防御洪澇災(zāi)害、保障人民安居樂業(yè)發(fā)揮了重要作用，在生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益方面都取得了積極成效：一是增強了江河湖泊調(diào)蓄洪水能力，生態(tài)效益得到提升。退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程實施后，長江兩湖湖面面積增加。其中長江干流恢復(fù)水面1420平方公里，增加蓄洪容積約53億立方米，長江干流及各大淡水湖調(diào)蓄洪水的能力得到增強，平垸行洪、退田還湖承擔(dān)了行蓄洪任務(wù)，使得夏季抗洪壓力減輕，災(zāi)情減少，抗洪搶險難度降低。2016年湖北省對牛山湖實施破垸還湖，5000萬立方米梁子湖湖水注入牛山湖，梁子湖水位降至21.36米保證水位以下，抗洪壓力大大減輕，同時梁子湖與牛山湖連成一體，增強了湖泊自凈功能、提升了湖泊水質(zhì)；二是減少了救災(zāi)防汛開支，經(jīng)濟效益明顯增加。平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)使得災(zāi)情減輕，又使得抗洪前線的人力物力消耗大大降低，從而減少了國庫不必要的開支，有利于資金的更合理利用。據(jù)報道1999年長江再次發(fā)生了大洪水，湖南省出現(xiàn)新中國成立以來第二高洪水位，但由于前一年“退田還湖”工程的實施，洞庭湖湖區(qū)有2.98萬戶、11.02萬人免受了世代洪水之苦，84處堤垸實行“雙退”，縮短防洪戰(zhàn)線160公里，減少直接經(jīng)濟損失5.16億元；三是保障了人民群眾生產(chǎn)生活安全，社會效益影響深遠(yuǎn)。原來居住在易受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)民通過退田還湖、移民建鎮(zhèn)集中遷往安全地區(qū)，避免了住房、農(nóng)田、人畜被洪水淹沒，如牛山湖破垸分洪共涉及1658人，均在破垸前完成了轉(zhuǎn)移搬遷，解決了他們水困之患?！巴颂镞€湖”使得鄱陽湖湖區(qū)農(nóng)民的居住條件得到了根本改善，不少農(nóng)民搬進了新居，其中半數(shù)以上住上了兩層甚至三層樓房，以往大水一來無家可歸的情況不復(fù)存在。

2. 存在的問題

雖然退田還湖政策在一定程度上取得了積極的成效，但工程實施后還有很多后續(xù)問題尚需妥善解決。

（1）政策把握不足。一些地方政府對“退田還湖”政策內(nèi)容理解片面化。首先，現(xiàn)有的“退田還湖”實施政策主要以蓄洪為目標(biāo)的,而蓄洪僅僅是長江濕地眾多生態(tài)功能中的一個，忽略了其他生態(tài)功能以及濕地的經(jīng)濟功能。這樣，即使退田還湖增加了長江流域的水容量,卻不能改變長江流域的生態(tài)環(huán)境。此外，“退田還湖”涉及將居民從堤垸中搬遷出來，但目前對垸區(qū)農(nóng)民搬遷的一系列補助支持政策和后續(xù)安置、再就業(yè)問題管理尚不到位。再次，對“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”工作本身也存在理解表面化, 缺乏后續(xù)的管理問題，不重視對退田還湖后的濕地以及原有的濕地進行保護與維持。

（2）缺乏資金統(tǒng)籌引導(dǎo)?！巴颂镞€湖”政策還面臨著實施資金困難、各級配套資金不到位的問題，亟需國家層面加強資金合理調(diào)配、發(fā)揮引導(dǎo)作用?！巴颂镞€湖”中非集中性移民耕地不足，建房補貼費遠(yuǎn)低于建房成本，移民建鎮(zhèn)的配套基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)投資明顯不足。部分地方對移民的生計安排不足，尚未解決好農(nóng)民的生產(chǎn)與生活來源問題。此外，針對遷退垸民的生態(tài)補償機制尚未建立，國家缺乏對于補助資金的統(tǒng)籌引導(dǎo)，各省的配套資金也要及時到位，加強對資金使用的監(jiān)督和透明度管理。

（3）部門協(xié)作管理不暢通?！巴颂镞€湖”是一個涉及生態(tài)安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的三位一體的復(fù)合性工程，需要國家各相關(guān)部門統(tǒng)一思想、通力合作，構(gòu)建多方協(xié)作的機制。而目前，我國針對河湖的管理主要是由各相關(guān)部門按照各自的職能進行分散管理，各部門之間對政策理解思路也不統(tǒng)一，組織實施缺乏有力的領(lǐng)導(dǎo)，尚未形成管理的合力。此外，目前“退田還湖”工作基本局限于長江中游省份, 而未與上游省份的“封山育林、退耕還林”和下游省份的“疏浚河道”工作結(jié)合起來，未考慮長江上下游之間的利益補償和協(xié)作管理問題。

3. 關(guān)于進一步加強長江退田（垸）還湖的建議

二戰(zhàn)后，一些發(fā)達(dá)國家逐漸意識到環(huán)境保護的重要性，紛紛開展了以退耕還湖還林還草為主要內(nèi)容的生態(tài)建設(shè)活動，資金主要由政府提供補助。美國密西西比河1993年發(fā)生了特大洪災(zāi)后由聯(lián)邦政府撥款2億美元的專項經(jīng)費用于密西西比河的生態(tài)恢復(fù)，成立了密西西比河上游保護委員會和下游保護委員會，提出了生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)，其中濕地的生態(tài)恢復(fù)是重要的組成部分，在美國明尼蘇達(dá)的北部地區(qū)，通過堤壩拆除恢復(fù)濕地面積逾1500公頃。萊茵河流域是歐洲人口最稠密、污染最嚴(yán)重的流域，為了恢復(fù)萊茵河下游河漫灘濕地的功能，政府下令將夏季的堤壩拆除，以使洪水能夠順暢流動，從而改善水質(zhì)和動植物群落。以圍海造田較發(fā)達(dá)的荷蘭、日本等國，近年來也陸續(xù)放緩甚至放棄這項工程，開始讓近海環(huán)境休養(yǎng)生息，還原海岸線和濕地。荷蘭將河口三角洲部分圍海造成的屯田還歸于海，著手沿海濕地恢復(fù)工程，1990年由荷蘭農(nóng)業(yè)部制定《自然政策計劃》，其中的“生態(tài)系長廊”計劃就是要將過去的濕地與水邊連鎖性復(fù)原，建立起南北長達(dá)250公里的“以濕地為中心的生態(tài)系地帶”，位于荷蘭南部西斯海爾德水道兩岸的部分堤壩被推倒，原先圍海造田得來的300公頃“開拓地”再次被海水淹沒，恢復(fù)為可供鳥類棲息的濕地。過去100多年來日本共圍填海造地12萬平方公里左右，目前日本海洋環(huán)境保護研究機構(gòu)也正在研究恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的方法，包括人造海灘、人造海岸、人造海洋植物生存帶等。

長江“退田還湖”十幾年以來的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，實現(xiàn)長江上中下游生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與可持續(xù)發(fā)展必須在新的發(fā)展背景下主動轉(zhuǎn)變觀念與思路，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“共抓大保護、不搞大開發(fā)”重要指示精神，以恢復(fù)長江江湖、濕地的生態(tài)功能為目標(biāo)，以改革創(chuàng)新推進長江生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)，將山水林田湖草各自然要素有機結(jié)合起來，從源頭改革“退田還湖”的模式、技術(shù)和制度措施體系，加強過程管理和評估考核，促進環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的可持續(xù)發(fā)展。

（1）要強化頂層設(shè)計。在長江中游地區(qū)實施“退田還湖”還要與平坑行洪、移民建鎮(zhèn)相結(jié)合，因此，需要國家層面出臺一系列頂層設(shè)計，制定進一步加強長江中游退田（垸）還湖、改造堤垸經(jīng)濟的政策和措施。一是成立長江經(jīng)濟帶“退田（垸）還湖”的綜合管理機構(gòu)，對退田還湖工作的執(zhí)行主體、實施步驟范圍、管理辦法等進行綜合管理，統(tǒng)籌建立協(xié)調(diào)上中下游和各部門協(xié)作的工作機制。二是成立專項基金，統(tǒng)籌原有各部門各渠道資金，加強資金合理調(diào)配，統(tǒng)籌用于退田還湖工程實施、退垸移民補助、后續(xù)保護管理，充分發(fā)揮資金引導(dǎo)作用。三是建議及早制定“退田還湖”實施有關(guān)的財政、土地、投融資等配套政策，切實解決退田后農(nóng)民的生計問題。需要中央和省級財政加大補償和安置資金的安排和統(tǒng)籌力度，制定統(tǒng)一的土地調(diào)整政策和移民的安置制度，充分發(fā)揮開發(fā)性金融“融資”支持力度，積極引導(dǎo)各類資本進入退田還湖生態(tài)保護和治理領(lǐng)域。

（2）要加強評估考核?！巴颂镞€湖”是一個涉及到社會、經(jīng)濟、生態(tài)等各方面問題的復(fù)雜工程，牽涉到中央政府、地方政府、農(nóng)民等各利益主體，因此要對現(xiàn)有“退”“還”面積比例的適宜性、合理性進行評估，開展相關(guān)科學(xué)研究，制定合理實施方案，協(xié)調(diào)農(nóng)田和濕地之間平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。定期對“退田還湖”政策確定的重點任務(wù)、工程落實情況進行跟蹤分析，加強督促檢查?！巴颂铮ㄛ┻€湖”的綜合管理機構(gòu)應(yīng)定期會同國家相關(guān)部門和地方開展“退田還湖”實施成效評估考核，及時發(fā)現(xiàn)問題，修正實施方案。同時，建議各省相關(guān)主管部門要將“退田（垸）還湖”與農(nóng)民切身利益相結(jié)合，制定完善退田還湖補償制度和替代生計引導(dǎo)等一些切實可行的實施措施, 保證工程區(qū)內(nèi)群眾能夠“移得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、不返遷”，以充分發(fā)揮退田還湖工程對長江防洪的有利作用。

（3）要加大后續(xù)保護與管理。要使退田的成果得以維持，必須對“退田還湖”后的濕地進行后續(xù)的保護修復(fù)和管理。首先，針對退田（垸）生態(tài)恢復(fù)地區(qū)特點，因地制宜開展針對性的生態(tài)修復(fù)工程，將提升濕地生態(tài)系統(tǒng)整體功能和改善局部生態(tài)效應(yīng)相結(jié)合，利用自然小河（湖）、人工濕地等單元連通濕地，保護和恢復(fù)完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)。其次，在生態(tài)修復(fù)過程中，預(yù)留土地、房屋等設(shè)施用地，盡可能實現(xiàn)就地安排退田（垸）移民，構(gòu)建人與濕地和諧共生的生態(tài)系統(tǒng)，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)的綜合服務(wù)功能，形成濕地保護、水體養(yǎng)殖、水生經(jīng)濟作物種植以及相應(yīng)地農(nóng)林產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)鏈，切實解決移民群眾安置和土地性質(zhì)改變后的農(nóng)民收入提高等問題，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村環(huán)境污染整治和濕地生態(tài)的保護得到協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)“以湖養(yǎng)湖”的良性循環(huán)發(fā)展。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.108