沈百鑫，鄭丙輝，蔡木林，李敏，王海燕*

（1. 亥姆霍茲環(huán)境研究中心，德國(guó)萊比錫D 04103；2. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012）

德國(guó)水法發(fā)展對(duì)我國(guó)治水的借鑒意義

沈百鑫1，鄭丙輝2，蔡木林2，李敏2，王海燕2*

（1. 亥姆霍茲環(huán)境研究中心，德國(guó)萊比錫D 04103；2. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012）

本文從深受歐盟水政策影響的德國(guó)水治理的歷史發(fā)展和基礎(chǔ)理念出發(fā)，對(duì)德國(guó)《水平衡管理法》的法規(guī)框架和總則進(jìn)行了闡述、分析與比較。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，在法治框架下，依可根據(jù)持續(xù)性原則，對(duì)水事進(jìn)行綜合治理。只有根據(jù)可持續(xù)性原則和通過(guò)法治，才能長(zhǎng)期確保水安全，維護(hù)人與自然的和諧，保持水體清潔和維護(hù)生態(tài)平衡，確保當(dāng)代及后代人的環(huán)境與發(fā)展權(quán)。水事綜合治理原則不僅要通過(guò)協(xié)調(diào)水體使用與保護(hù)之間的關(guān)系，來(lái)調(diào)整環(huán)保在相對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的傳統(tǒng)不平衡地位，更要遵循自然水循環(huán)的本質(zhì)特征。建議我國(guó)在《水污染防治法》的修訂中，需要基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)技術(shù)支撐的易操作制度，來(lái)實(shí)踐可持續(xù)性原則和水事綜合治理原則，強(qiáng)化法律間的協(xié)調(diào)。同時(shí)，還在立法技術(shù)上提出了若干建議。

可持續(xù)水治理；綜合水體保護(hù)；德國(guó)水法；水事法治

引言

本文從考察德國(guó)水治理的歷史發(fā)展和法規(guī)框架及《水平衡管理法》(WHG)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》）的總則規(guī)定出發(fā)，理解德國(guó)水治理理念。為了有助于我國(guó)水治理，本文嘗試對(duì)我國(guó)水治理提出幾點(diǎn)建議。

1 德國(guó)涉水法規(guī)的框架與發(fā)展

自1976年起，德國(guó)水法的多次修訂就與轉(zhuǎn)化歐盟水相關(guān)法律緊密聯(lián)系在一起。為了更好地適應(yīng)歐盟水法的發(fā)展，理順聯(lián)邦與州之間的權(quán)限與責(zé)任關(guān)系， 2006年德國(guó)推動(dòng)了“聯(lián)邦制改革”，對(duì)聯(lián)邦與州之間包括水事領(lǐng)域在內(nèi)的環(huán)境事務(wù)管理權(quán)，重新予以規(guī)范和界定：刪除了《基本法》原第75條規(guī)定聯(lián)邦政府的框架性立法權(quán)限，并將第74條聯(lián)邦政府的競(jìng)爭(zhēng)性立法權(quán)限擴(kuò)展到整個(gè)水事管理領(lǐng)域。在自然保護(hù)和水事領(lǐng)域，聯(lián)邦首次實(shí)現(xiàn)了制定完整法規(guī)的權(quán)限[1]。

德國(guó)水事管理主要是源于行政治安法意義上的監(jiān)管，包括對(duì)水體使用進(jìn)行規(guī)范和禁止（水體使用許可制度）、經(jīng)濟(jì)性措施以及規(guī)劃?rùn)C(jī)制。在聯(lián)邦立法層面，《水平衡管理法》與聯(lián)邦《污水征費(fèi)法》（于1976年制定，其后也同樣經(jīng)過(guò)多次修訂）一起組成水事基本法律。在聯(lián)邦法律層面，其他屬于水事治理內(nèi)容的，還有《洗滌和清潔用品法》和《水協(xié)會(huì)法》以及《聯(lián)邦河道法》；作為行政條例的，包括《污水排放條例》《地下水保護(hù)條例》、《地表水保護(hù)條例》《飲用水條例》及《工業(yè)污水處理設(shè)施和水體使用的許可和監(jiān)管條例》，還包括對(duì)水有害物質(zhì)的規(guī)定《關(guān)于處理水危害物質(zhì)設(shè)施的條例》。由此，《水法》得到進(jìn)一步具體化。人類(lèi)社會(huì)生活的錯(cuò)綜復(fù)雜也就決定了法律也必然是相互緊密關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)體系。除了專(zhuān)門(mén)的水事法規(guī)，《肥料法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和固廢法》也有規(guī)定污水處理，在《礦產(chǎn)法》中規(guī)定了礦區(qū)廢水的處理，還有其他特殊性的水體保護(hù)法規(guī)，如《油污法》《化學(xué)品法》和《原子能法》等規(guī)定。同樣在聯(lián)邦《土壤保護(hù)法》《規(guī)劃法》《建筑法》《自然保護(hù)和景觀(guān)維護(hù)法》中，也有與不同環(huán)境相關(guān)部門(mén)法之間的銜接，有涉及水體保護(hù)相關(guān)的規(guī)定。

原《水法》在1957年頒布后到2009年共經(jīng)歷了七次修訂，現(xiàn)行《水法》于2009年重新編排后頒布[2]。這次重新頒布也與德國(guó)《環(huán)境法法典》編纂努力有關(guān)。在20世紀(jì)90年代《環(huán)境法法典》編纂曾遭遇過(guò)一次失敗。2006年又再次被提上立法進(jìn)程，但2009年年初，因?yàn)楦髦輰?duì)綜合環(huán)境許可的不同認(rèn)識(shí)，法典編纂再次遭到抵抗。作為替代方案，只能對(duì)水管理、區(qū)域規(guī)劃以及自然和景觀(guān)保護(hù)領(lǐng)域，在現(xiàn)有完整立法權(quán)限下制定單行部門(mén)環(huán)境法。在法典編纂過(guò)程已相當(dāng)成熟的水管理草案基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府于2009年3月向聯(lián)邦議會(huì)提交了新的水管理法草案，并于7月31日頒布。新水管理法主要解決四個(gè)任務(wù)：①以完整的法規(guī)代替原先的聯(lián)邦框架法規(guī)；②改善復(fù)雜和混亂的水事法規(guī)，系統(tǒng)化和簡(jiǎn)化《水法》，以易于理解和實(shí)踐；③以聯(lián)邦統(tǒng)一的法規(guī)轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)定；④在有必要形成聯(lián)邦統(tǒng)一法規(guī)的前提下，將原在州法中規(guī)定的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦法中去[3]。聯(lián)邦新《水法》仍然承襲了原法規(guī)的大量?jī)?nèi)容，但也重新表述條文和重新編排結(jié)構(gòu)，而且也大量吸收了各州水法中的內(nèi)容。這是德國(guó)首次制定的直接適用和全國(guó)統(tǒng)一的水管理法?？傮w上，德國(guó)水法也沒(méi)能超脫于歐盟水事政策與法律，而是日益受到歐盟政策與法律的影響，處于向整個(gè)歐盟的水事政策與法律融入的過(guò)程。所以，一方面為歐盟輸送德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新，另一方面又融入水治理和環(huán)境治理的歐盟框架之中。

整體看德國(guó)《水法》的發(fā)展，可以看出其具有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：①反映了社會(huì)對(duì)水治理不斷變化的訴求，體現(xiàn)為立法中不斷妥協(xié)的過(guò)程；②水法私法特征不斷式微，公法特征不斷增強(qiáng)，公共利益成為優(yōu)先保護(hù)考慮。在水事法律條文上，盡管以公法為主，但私法規(guī)定依然包括在其中[3]；③在法規(guī)層級(jí)框架上，形成歐盟—德國(guó)—聯(lián)邦州這種層次關(guān)系，同時(shí)為了落實(shí)重要規(guī)定以行政條例來(lái)補(bǔ)充；④雖在具體行政執(zhí)行上，各州仍然具有壟斷地位，但聯(lián)邦政府通過(guò)制定相關(guān)的詳細(xì)規(guī)則來(lái)影響法律的統(tǒng)一實(shí)施，立法權(quán)限日益向聯(lián)邦層面轉(zhuǎn)移；⑤從現(xiàn)狀來(lái)看，聯(lián)邦還需容忍各州在一定范圍內(nèi)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定偏離于聯(lián)邦法的州水法規(guī)定，但對(duì)于設(shè)施與物質(zhì)相關(guān)的規(guī)范除外；⑥水事管理具有獨(dú)特性，水體使用的許可審查，很難予以歸類(lèi)定性，更是獨(dú)成一類(lèi)。

2 德國(guó)《水法》的總則規(guī)定

德國(guó)《水法》第一章對(duì)立法目的、適用范圍、核心概念、水體使用與水體（水資源）所有權(quán)和土地所有權(quán)之間的關(guān)系，以及基本義務(wù)做了規(guī)定，是對(duì)水治理的理念和原則性規(guī)定[4]。法律規(guī)定是所有表述中最為精確和完整的，考察國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，對(duì)法條明確是很有必要的?！端ā返谝徽轮羞@五條規(guī)定也就為整個(gè)水管理明確理念、界定框架奠定了基礎(chǔ)（對(duì)這部分法規(guī)的深入理解請(qǐng)參見(jiàn)《德國(guó)水治理的基本理念和〈水平衡管理法〉總則規(guī)定研究》一文）。因此，它被視為《水法》向外與憲法與民法以及其他行政法銜接，向內(nèi)對(duì)具體的水治理規(guī)定，指明了路徑，限定了范圍。

對(duì)德國(guó)《水法》第一章的認(rèn)識(shí)，是理解德國(guó)水治理的基礎(chǔ)。第一章共五條規(guī)定:第一條立法目的中，有序的多層次立法目的體現(xiàn)了人類(lèi)涉水利益的優(yōu)先秩序；第二條是適用范圍，根據(jù)綜合水體管理界定了法律的適用范圍和規(guī)范客體；第三條是概念定義，集中的概念定義為水事管理提供了統(tǒng)一的知識(shí)基礎(chǔ)，為原則、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施提供了明確適用的前提；第四條明確了水體所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，區(qū)分了水事治理的私法秩序和公法秩序；第五條規(guī)定了水法中基本的謹(jǐn)慎義務(wù)，體現(xiàn)了“水體保護(hù)，人人有責(zé)”。

第一條規(guī)定了立法目的：“本法之目的，是基于可持續(xù)水體管理，保護(hù)作為生態(tài)平衡的組成部分、作為人類(lèi)生存基礎(chǔ)、作為動(dòng)植物生存空間以及作為可利用物質(zhì)之水體?！?/p>

第二條是適用范圍：“（1）本法適用于以下水體：1.包括地表水體，2.沿海水體，3.地下水，以及同樣適用于水體之局部。（1a）第23條和第2章第3a節(jié)的規(guī)定適用于海洋水體。對(duì)管理沿海水體適用的規(guī)定不受影響。（2）對(duì)水體管理次要意義的小型水體，尤其是作為道路組成部分的路邊溝渠，灌溉與排水溝渠以及療養(yǎng)泉，各州可作與本法不同之規(guī)定。本款對(duì)依第89條和第90條的水體改變之責(zé)任不予適用?！?/p>

第三條對(duì)基本概念進(jìn)行了明確定義，基于篇幅關(guān)系不詳細(xì)列舉?？蓪ⅰ端ā返?5個(gè)基本概念劃分為四類(lèi)：①法律適用范圍和規(guī)范對(duì)象：地表水體、沿海水體、地下水、人造水體、顯著改變的水以及水身分為一組；②規(guī)范的客體：水體特征、水體狀況和水質(zhì)分為一組；③規(guī)范的手段（管理的途徑）：有害的水體改變、先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)和歐盟環(huán)境審計(jì)為一組；④最后體現(xiàn)流域統(tǒng)一管理理念：流域（集水區(qū)）、支流域（支集水區(qū)）和流域單元為一組。在新修訂中又補(bǔ)充了“水使用”和“水服務(wù)”兩個(gè)概念。這些概念定義，其實(shí)是整個(gè)《水法》的核心點(diǎn)，但又需要與隨后的具體法律相結(jié)合，其后的具體條文又正是基于這些概念之上而展開(kāi)的。

第四條規(guī)定水體所有權(quán)和土地所有權(quán)與水體使用主張的關(guān)系?！埃?）聯(lián)邦河道的所有權(quán)，依《聯(lián)邦河道法》的規(guī)定，置于聯(lián)邦政府。只要依本法、基于本法頒布的法規(guī)或其他水法規(guī)定中對(duì)水體所有權(quán)之義務(wù)，同樣將聯(lián)邦作為聯(lián)邦河道所有權(quán)人。（2）流動(dòng)的地表水體之水和地下水不具所有權(quán)權(quán)能（或者屬性）。（3）土地所有權(quán)沒(méi)有權(quán)利實(shí)施：1.需要行政審批的水體使用，2.水體建設(shè)。（4）只要使用得到行政機(jī)關(guān)的許可或者不需要行政許可，水體所有權(quán)人和使用權(quán)人必須容忍第三人的使用。這不適用本法第9條第1款第3項(xiàng)規(guī)定情況。（5）其他對(duì)水體所有權(quán)規(guī)定適用州法。”

第五條規(guī)定了基本的謹(jǐn)慎義務(wù)。“（1）每個(gè)人都有義務(wù)，在實(shí)施可能對(duì)水體有影響的措施時(shí)，根據(jù)情形采取必要之謹(jǐn)慎，以：1. 避免水體狀況的不利變化，2. 確?；谒胶饪紤]而采取的節(jié)約用水，3. 保持水平衡的效能，4. 避免水流的擴(kuò)大和加速。（2）可能受洪水影響的每個(gè)人，在其可能和合理范圍內(nèi)，有義務(wù)采取相應(yīng)合適的預(yù)防措施，防止洪水的不利后果和減少損失，特別是在利用土地時(shí)，要考慮到由洪水可能對(duì)人身、環(huán)境或財(cái)物造成的不利后果?！?/p>

3 對(duì)我國(guó)水事治理的借鑒意義

本文基于德國(guó)《水法》的框架和歷史發(fā)展情況及《水法》的總則規(guī)定，來(lái)思考對(duì)我國(guó)水治理的借鑒意義。要實(shí)施可持續(xù)水治理，需要更具體的原則來(lái)支撐和落實(shí)?；趯?duì)德國(guó)水治理和《水法》的理解中，有幾點(diǎn)值得我國(guó)水事治理上思考的地方。

3.1 可持續(xù)性理念下的水事法治原則

首先，從國(guó)家法治的大背景下[5]，水事監(jiān)管法律是整個(gè)法律框架中的一個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)此可做多角度理解：①現(xiàn)行法律條文是基于長(zhǎng)期歷史發(fā)展而形成的，并仍在不斷更新中。在法律的性質(zhì)和內(nèi)容上不斷從私法向公法傾斜，在公法范圍內(nèi)又不斷從經(jīng)營(yíng)管理法向現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展。②水事法規(guī)是一個(gè)縱向型的獨(dú)立部門(mén)法，從憲法到民法和刑法，再到主要組成的行政法。并且水事治理同樣還是技術(shù)性法律，這意味著除正式法律外，還需要對(duì)條例和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化。③水事治理需要一種有序的法律框架結(jié)構(gòu)。尤其是在全球化和區(qū)域化進(jìn)程中，歐盟法、德國(guó)法以及州法對(duì)水事治理的有序分權(quán)與多層次框架合作機(jī)制，對(duì)我國(guó)環(huán)境治理上正在討論與實(shí)踐轉(zhuǎn)型中的垂直與橫向管理可能有一定的啟示。

其次，水事法治是可持續(xù)理念的組成部分，只有法治才能確保長(zhǎng)期穩(wěn)定與安全，這需要以高質(zhì)量的水事立法為基礎(chǔ)。確保后代人的環(huán)境與發(fā)展權(quán)，是環(huán)境法立法的根本目的。為了人與自然的和諧，可持續(xù)性原則要求水事管理長(zhǎng)期保持水體清潔和維護(hù)生態(tài)平衡。現(xiàn)代水事監(jiān)管，盡管仍保留著一部分傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法的影子，但重點(diǎn)已經(jīng)向現(xiàn)代環(huán)境法轉(zhuǎn)型。從德國(guó)《水法》的立法目的和其發(fā)展過(guò)程可以知道，在經(jīng)歷了現(xiàn)代環(huán)境法的綠化后，考慮到生態(tài)系統(tǒng)的整體性，水法正在經(jīng)歷“生態(tài)化”的過(guò)程，水體保護(hù)和自然保護(hù)的關(guān)系變得日益緊密。這種發(fā)展趨勢(shì)也正是我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)所要遵循的。另外，基于水體作為生態(tài)平衡的組成部分的認(rèn)識(shí)，并對(duì)此加以保護(hù)，要求傳統(tǒng)水事監(jiān)管朝水體環(huán)境質(zhì)量管理導(dǎo)向轉(zhuǎn)型。在法律原則上，從原來(lái)可持續(xù)原則作為環(huán)境法中預(yù)防原則的體現(xiàn)，可持續(xù)性原則日益獨(dú)立，相對(duì)于預(yù)防原則主要強(qiáng)調(diào)減少對(duì)人類(lèi)和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，而可持續(xù)原則集中在長(zhǎng)期維護(hù)和改善自然資源的角度[6]。

3.2 水事綜合治理原則

一般而言，在恰當(dāng)?shù)恼{(diào)控能力保障下，當(dāng)定位于較大空間、更寬領(lǐng)域、更長(zhǎng)時(shí)期，就更有行動(dòng)能力。從歐盟自身的發(fā)展、歐盟水治理領(lǐng)域的政策發(fā)展以及中國(guó)大尺度的調(diào)水看，都是這樣的明證。水事綜合治理原則不僅需要調(diào)整環(huán)境保護(hù)相對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的傳統(tǒng)不平衡地位，要協(xié)調(diào)水使用與保護(hù)之間的關(guān)系，而且要符合水循環(huán)的自然特征。通過(guò)強(qiáng)化行政區(qū)域間水治理上的合作，以流域整體系統(tǒng)性為理念，甚至可把河口和沿海水域統(tǒng)一納入水法體系。

綜合管理首先是多種利益和專(zhuān)業(yè)的協(xié)調(diào)綜合。綜合水體治理理念是對(duì)可持續(xù)水治理的實(shí)施，在基于對(duì)水的自然屬性和社會(huì)屬性的科學(xué)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境之間的利益平衡，即統(tǒng)籌兼顧生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水。綜合水體治理理念還要求整合水資源與水環(huán)境、利用與治理的分割，統(tǒng)一考慮水量與水質(zhì)、取水與排水、水面與陸地的問(wèn)題，只有在確保不會(huì)對(duì)水體（從水生態(tài)綜合的角度）造成明顯影響的情況下才予以批準(zhǔn)用水。除非有重要的社會(huì)公共利益，但對(duì)此需要考慮特定補(bǔ)償性措施。同樣，《水框架指令》立法理由第38項(xiàng)中強(qiáng)調(diào)：“各成員國(guó)需要將經(jīng)濟(jì)手段作為其措施計(jì)劃的一部分。應(yīng)按照誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的原則，考慮供水與水處理服務(wù)的成本回收問(wèn)題，包括與對(duì)水生環(huán)境的破壞和負(fù)面影響相關(guān)的環(huán)境成本與資源成本。為此，有必要在流域區(qū)內(nèi)水資源長(zhǎng)期供需預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上對(duì)供水與水處理服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。”

流域管理需要超越行政區(qū)域、實(shí)踐流域統(tǒng)一管理理念，包括把沿海水體納入整體考慮。例如，德國(guó)很早就把沿海水體的保護(hù)引入到《水法》中，我國(guó)水法規(guī)定沿海水體適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，但根據(jù)流域綜合管理原則，更需要將沿海水資源納入《水法》統(tǒng)一保護(hù)范圍。正如歐盟《水框架指令》制定原則第17項(xiàng)中所表明的，“一項(xiàng)有效而統(tǒng)一的水政策，必須考慮鄰近海岸與河口或海灣內(nèi)或內(nèi)海的水生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，因?yàn)榱魅肫渲械膬?nèi)陸水體質(zhì)量，對(duì)它們的平衡狀態(tài)具有很大的影響”。從物質(zhì)流的角度，自然水循環(huán)作為物質(zhì)的運(yùn)輸途徑，最后把陸地上的化學(xué)品和其他過(guò)量物質(zhì)攜入海洋，尤其是在沿海一帶。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，地表徑流其實(shí)是作為污染物傳輸途徑，從整個(gè)物質(zhì)循環(huán)來(lái)看，海洋是過(guò)量（有害）物質(zhì)的最終聚集地，并造成長(zhǎng)期不利影響?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》是從區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的角度對(duì)海洋水體進(jìn)行的規(guī)范，但不影響水法從對(duì)作為環(huán)境媒介的水體進(jìn)行統(tǒng)一管理的角度出發(fā)，對(duì)沿海水體進(jìn)行規(guī)范。它是相互交叉的，海洋水體的管理同樣有需要適用水法的基礎(chǔ)性規(guī)定。

另外，流域管理實(shí)質(zhì)上是綜合治理理念在空間上的體現(xiàn)，它遵從水體本身的自然特征。但針對(duì)人類(lèi)社會(huì)的管理在歷史形成的區(qū)域管理是根本性的。流域管理與區(qū)域管理的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)這樣來(lái)理解：區(qū)域管理是基礎(chǔ)，流域管理是一種理念，需要區(qū)域管理部門(mén)在管理實(shí)踐中予以充分考慮。因此,區(qū)域管理部門(mén)在實(shí)踐流域管理的理念中，主要是跨區(qū)域與同流域的水管理機(jī)構(gòu)的信息共享與決策協(xié)調(diào)。在德國(guó)《水法》第7條中首先明確劃定了十大流域單元，并且要求各州的水體保護(hù)管轄機(jī)關(guān)，出于流域水體管理利益，不僅在國(guó)內(nèi)還應(yīng)當(dāng)與歐盟成員國(guó)和非歐盟成員國(guó)的管轄機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)管理規(guī)劃和措施計(jì)劃。

3.3 適應(yīng)認(rèn)知與技術(shù)持續(xù)更新的水事法治

隨著人類(lèi)認(rèn)知的擴(kuò)展，同時(shí)因?yàn)樗δ艿牟粩喟l(fā)現(xiàn)，沖突加劇，水在多個(gè)層面上突顯有限性。而《水法》必須要解決這種多層面上的利益沖突。在私法和公法都十分發(fā)達(dá)的德國(guó)，在水權(quán)統(tǒng)一和系統(tǒng)化進(jìn)程中，不管是19世紀(jì)末《德國(guó)民法典》的制定，到1957年德國(guó)《水平衡管理法》的頒布，還是20世紀(jì)末歐盟《水框架指令》的制定，在與水相關(guān)的私法權(quán)益領(lǐng)域的規(guī)范逐漸收縮，且都側(cè)重于公法監(jiān)管領(lǐng)域，這體現(xiàn)了水治理從私法向公法轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

我國(guó)仍在從公法向私法轉(zhuǎn)變行進(jìn)，這有一定的歷史必然性（因?yàn)槲覈?guó)之前的私權(quán)和私法體系仍然很羸弱，沒(méi)有明確私權(quán)或私法體系不可能有先進(jìn)的公法體系），但有必要把握發(fā)展趨勢(shì)。另外，我國(guó)作為單一制國(guó)家，與歐盟權(quán)力體系有很大不同，就像《水框架指令》，它的直接規(guī)范對(duì)象是成員國(guó)，而不是作為歐盟“條例”有對(duì)歐盟公民直接的適用效力。其次是歐盟和德國(guó)整體上，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)上都比我國(guó)先進(jìn)，正是因?yàn)槠湓?0世紀(jì)60年代自發(fā)主動(dòng)地質(zhì)疑經(jīng)濟(jì)無(wú)止盡的增長(zhǎng)可能性，才萌生了現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)理念、政策與法律，并提出了可持續(xù)發(fā)展理念。而我國(guó)的現(xiàn)代環(huán)境政策與法治更多的是外生型和精英型，從社會(huì)整體上可能只有到了現(xiàn)在這個(gè)時(shí)刻，才是萌生我國(guó)本土內(nèi)生的環(huán)境保護(hù)共識(shí)時(shí)刻。前期發(fā)展過(guò)程中所引進(jìn)和催生的我國(guó)環(huán)境政策與法律，一方面在實(shí)踐中因不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不著地氣的法規(guī)要求未能真實(shí)履行；另一方面當(dāng)我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展到一定程度、在面對(duì)當(dāng)下比西方國(guó)家更大規(guī)模和更具威脅性的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)有的環(huán)境政策與法律卻早已產(chǎn)生了耐藥性。

環(huán)境政策與法律是一個(gè)實(shí)踐導(dǎo)向型的領(lǐng)域，我國(guó)正在嘗試的地方環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和省以下環(huán)境垂直管理體制，在根本上來(lái)說(shuō)涉及憲法層面的問(wèn)題。但政府多層治理的結(jié)構(gòu)變化必然會(huì)影響涉水權(quán)利和義務(wù)的重新分配，而地方立法權(quán)限的擴(kuò)張，會(huì)導(dǎo)致權(quán)利和義務(wù)的區(qū)域差異，從而又會(huì)影響市場(chǎng)的一體化。除了權(quán)利與義務(wù)的不斷調(diào)整與發(fā)展外，在對(duì)作為自然現(xiàn)象的水循環(huán)的法律干涉上，也在不斷擴(kuò)展：從點(diǎn)源污染監(jiān)管向面源污染監(jiān)管，從排放源頭監(jiān)管到與整體環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)相結(jié)合，從后果歸責(zé)到全過(guò)程、全社會(huì)共同治理，當(dāng)然這也是需要科技與信息技術(shù)發(fā)展作為法律證據(jù)來(lái)支撐的。

所以水治理其實(shí)也反映了整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)治理的復(fù)雜性。對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域的治理體制與機(jī)制改革，需要在整個(gè)社會(huì)的大框架、大背景的相互協(xié)調(diào)下發(fā)展。對(duì)此，頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐創(chuàng)新間需要不斷的螺旋型循環(huán)進(jìn)步。

3.4 在法治框架下的治水一體化

在《中華人民共和國(guó)水污染防治法》修訂的現(xiàn)實(shí)下，尤其是《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布后，水環(huán)境管理從原來(lái)的個(gè)案監(jiān)管和總量控制向以水體環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，這更加突顯了與《中華人民共和國(guó)水法》的緊張關(guān)系。對(duì)這兩者的科學(xué)理解是我國(guó)水事管理進(jìn)步的根本所在，流域統(tǒng)一管理和水事綜合管理理念是水事監(jiān)管的綠化與生態(tài)化的基礎(chǔ)。水管理需要科學(xué)技術(shù)與法律制度的相互促進(jìn)，水事法律制度只有基于對(duì)水事科學(xué)的進(jìn)步認(rèn)識(shí)，才更符合事實(shí)，也更有權(quán)威和更易執(zhí)行。同時(shí)，法律又為科技提供了頂層設(shè)計(jì)與框架，《水框架指令》將水管理提升到了生態(tài)保護(hù)和流域整體保護(hù)的高度，極大地促進(jìn)了歐洲各國(guó)在水事科學(xué)上的投入，產(chǎn)生了豐碩的研究成果，并推動(dòng)了水體治理。

2002年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》和2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》在水事治理的系統(tǒng)性和生態(tài)保護(hù)方面的作用都極為有限，甚至需要防范在《中華人民共和國(guó)水法》與《中華人民共和國(guó)水污染防治法》修訂過(guò)程中導(dǎo)致進(jìn)一步分化。促進(jìn)水治理的系統(tǒng)化，水法法典化可以是一種形式或者框架，也可以是分步驟進(jìn)行的，尤其是水污染防治作為水治理的核心領(lǐng)域需要有一定準(zhǔn)備。修訂《中華人民共和國(guó)水法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》應(yīng)當(dāng)同時(shí)展開(kāi)，在可能的條件下制定《中華人民共和國(guó)水事管理綜合法》。在新的修訂中，應(yīng)盡可能地促使立法過(guò)程的透明化，并最大范圍地把水相關(guān)利益方納入修訂程序中，只有充分的利益表達(dá)和沖突，才能保證充分考慮現(xiàn)實(shí)利益沖突，增加法條的執(zhí)行性。我國(guó)在水利工作中很大程度上把水的資源利益與環(huán)境利益對(duì)立了起來(lái)，加劇了水利與環(huán)境保護(hù)部門(mén)的實(shí)踐分割。水資源、水環(huán)境概念的使用在一定程度上違背了水法統(tǒng)一綜合進(jìn)行管理的理念[8]?；诰C合水體保護(hù)的理念，水事監(jiān)管不僅要超越水質(zhì)與水量的分割，還要增加水體特征與水體狀況這類(lèi)綜合的概念作為基本的水事治理對(duì)象。

在水事治理上，私法與公法的緊密銜接和合理的法律制度設(shè)計(jì)也起著重要的作用。我國(guó)的水事治理，不僅在科技和空間發(fā)展上出現(xiàn)了多期迭加的問(wèn)題，而且在水事法治理論上，傳統(tǒng)私法上的水權(quán)制度、向公法為主的現(xiàn)代環(huán)境法機(jī)制以及在向程序性權(quán)和信息權(quán)利保障和生態(tài)系統(tǒng)性保護(hù)的轉(zhuǎn)型，因?yàn)槲覈?guó)私法理論和實(shí)踐不足，而現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)政策與法律的外生型早產(chǎn)，形成了一幅錯(cuò)綜迷茫的圖案。實(shí)際上這也是法治的多期迭加。在水事治理上，不僅需要加強(qiáng)私法理論的研究，同時(shí)也需要以實(shí)踐為導(dǎo)向構(gòu)建自己的環(huán)境法行政執(zhí)行機(jī)制（尤其是以行政許可和行政強(qiáng)制為主的環(huán)境行政權(quán)限體系），而對(duì)于在宣傳上很熱烈的公益訴訟和程序性權(quán)利，盡管需要密切關(guān)注，但以國(guó)家行政權(quán)力為核心的行政監(jiān)管制度建設(shè)才是基礎(chǔ)和核心。

3.5 對(duì)水事立法技術(shù)上的建議

整體上，《中華人民共和國(guó)水法》與《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的條款對(duì)其法規(guī)中的基本概念予以明確定義。一系列規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)的適用前提，是有一個(gè)可以容納各種情況的權(quán)威性范疇的概念體系[7]。二者的統(tǒng)一能有效地避免涉水法規(guī)的分裂與矛盾。統(tǒng)一的水法基礎(chǔ)概念能有效地避免部門(mén)利益在立法中過(guò)于突出?？梢悦鞔_“水體”是水法的規(guī)范對(duì)象，而不再是水這種物質(zhì)，對(duì)水體使用的規(guī)范要超越水使用，還要包括河岸建設(shè)、對(duì)水流的影響，而其中核心概念就是“有害的水體改變”。這種有害不再只是水質(zhì)、水量，還包括水體的水文物理、化學(xué)和生態(tài)狀況，是指水體特征的改變。水法中的概念體系重構(gòu)，不僅可借鑒德國(guó)及歐盟的水法概念體系，同樣也是基于法律規(guī)范的理論要求、水統(tǒng)一管理的事實(shí)需要、水法體系性的根本要求以及水體保護(hù)與管理的實(shí)踐發(fā)展的需要[8]。

另外一個(gè)立法技術(shù)是有關(guān)附件。水法作為一種技術(shù)性要求很強(qiáng)的法律部門(mén)，對(duì)于具體技術(shù)性的規(guī)定很需要有附件來(lái)加以明確。另外，在我國(guó)水事治理上，對(duì)于流域的劃分其實(shí)是沒(méi)有正式的法律基礎(chǔ)的，對(duì)此，德國(guó)《水法》附件二明確標(biāo)示了流域劃分地圖，可以借鑒。

最后還涉及行政法規(guī)和地方立法。這方面既是法規(guī)一體化的體現(xiàn)，又是立法技術(shù)性要求很高的。哪些領(lǐng)域留給行政法規(guī)，哪些領(lǐng)域留給地方立法，因?yàn)槲覈?guó)水情和水治理的特殊性，這些問(wèn)題仍然是值得進(jìn)一步研究的。

4 總結(jié)

以上，是基于德國(guó)水治理法規(guī)的發(fā)展和組成以及《水法》總則的規(guī)定，展開(kāi)的一部分研究，以及對(duì)我國(guó)水治理的若干思考。盡管水治理相對(duì)整個(gè)社會(huì)治理只是很小的一個(gè)面，但是因?yàn)樗闹匾?、多功能性及流?dòng)性，它涉及的方面極其廣泛，水治理體現(xiàn)著國(guó)家治理能力的水平。最后以此為結(jié)語(yǔ)：“文明是人類(lèi)力量不斷加以完善的發(fā)展，是人類(lèi)對(duì)外在的或物質(zhì)自然界和對(duì)人類(lèi)目前能加以控制的內(nèi)在的或人類(lèi)本性的最大限度的控制。文明的兩個(gè)方面是相互依賴(lài)的。如果不是由于人們所已達(dá)到的對(duì)內(nèi)在本性的控制，他們就難以征服外在的自然界。”[7]

[1] 沈百鑫. 德國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法權(quán)限[M]//徐祥民. 中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論(2010年卷). 北京: 科學(xué)出版社, 2010: 199-215.

[2] 沈百鑫. 德國(guó)水管理法的變遷[M]//呂忠梅. 湖北水資源可持續(xù)發(fā)展報(bào)告(2010). 北京: 北京大學(xué)出版社, 2012: 189-204.

[3] REINHARDT M. Identit?t und zukunft des wasserrechts als bestandteil eines umweltgesetzbuchs[J]. ZUR, 2008(7-8): 352-357.

[4] 沈百鑫, 鄭丙輝, 王宏洋, 等. 德國(guó)水治理的基本理念和《水平衡管理法》總則規(guī)定研究[J]. 環(huán)境保護(hù), 2016, 44(12): 65-70.

[5] 沈百鑫. 論中國(guó)環(huán)境法治的憲法基礎(chǔ)[J]. 國(guó)土資源情報(bào), 2015(8): 3-11.

[6] KNOPP. WHG Kommentar, §1[M]. München: Verl. C. H. Beck, 2011: 1-15.

[7] 羅斯科·龐德. 通過(guò)法律的社會(huì)控制[M]. 沈宗靈, 譯. 北京: 商務(wù)印書(shū)館, 2016: 1-28.

[8] 沈百鑫. 水資源、水環(huán)境和水體——建立統(tǒng)一的水法核心概念體系[M]//曾曉東, 周珂. 中國(guó)環(huán)境法治(下). 北京: 法律出版社, 2012: 99-123.

Reference Significance of the Development of German Water Law for China’s Water Governance

SHEN Baixin1, ZHENG Binghui2, CAI Mulin2, LI Min2, WANG Haiyan2*
( 1. Helmholt UFZ, Leipzig D-04103, Germany; 2. Chinese Research Academy for Environmental Sciences, Beijing 100012 )

Based on historical development and concept of water management in Germany, which was deeply impacted by EU water policy, this article elaborates, analyzes and compares the regulatory framework and general principles of Germany “water balance management law”. The German experience shows that the integrated and comprehensive water management is made in the principle of the rule of law and sustainability. Only thus, people can ensure long-term water security, and maintain harmony between man and nature, and keep the water clean and guarantee the ecological balance, as well as safeguard the right to the environment and development of contemporary and future generations. The principle of integrated water management should not only adjust the unequal status of environmental protection in relation to traditional economic and social development, namely the coordination of relationship between water use and protection, but also require to follow essential characteristics of the natural water cycle. It was suggested that in the revision of “water pollution prevention law”, it needs to be easy to operate which based on our reality of technical support to practice the principle of sustainable development and comprehensive management of water. The coordination between laws should be strengthened. Moreover, it was made a number of recommendations in the legislative technology.

sustainable water governance; integrated ecological water protection; the German water law; rule of law in the field of water

D922.66

1674-6252（2017）01-0081-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.081

注： 本文為《中華人民共和國(guó)水污染防治法》修訂項(xiàng)目的研究成果之一。

沈百鑫（1975—），男，亥姆霍茲研究聯(lián)合會(huì)環(huán)境研究中心（Helmholtz UFZ）研究員，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所研究員，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)、德國(guó)及歐盟法律比較。

*責(zé)任作者：王海燕（1976—），女，博士，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副研究員，主要從事環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究，E-mail: wanghaiyan@ craes.org.cn。