葛察忠，賈真，李曉亮

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

協(xié)同推進達標計劃與排污許可制的政策建議

葛察忠，賈真*，李曉亮

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

為強化環(huán)境保護管理、推動環(huán)境質量改善，我國開始實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃，同時建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。本文從達標計劃和排污許可制的協(xié)同推進思路入手，分析兩者的內在聯(lián)系，識別現(xiàn)階段協(xié)同推進方面存在的問題，提出了強化配合與協(xié)同的政策建議。

達標計劃；排污許可；協(xié)同推進；政策建議

引言

為強化環(huán)境保護管理、推動環(huán)境質量改善，黨的十八屆五中全會明確要求“實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃”（下簡稱達標計劃），同時提出了“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”（下簡稱排污許可制），隨后，國務院和環(huán)保部圍繞著兩項重大工作開展了緊密有序的部署。2016年11月，國務院印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號），12月環(huán)保部印發(fā)了《關于實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃的通知》（環(huán)環(huán)監(jiān)〔2016〕172號），同時印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號）和《關于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點城市高架源排污許可管理工作的通知》（環(huán)水體〔2016〕189號）。

目前我國正處于各項環(huán)境管理制度改革關鍵期，實行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權責清晰、監(jiān)管有效的管理格局的改革目標已經確定[1]。達標計劃和排污許可制兩項重大環(huán)保任務盡管各自都有完整的制度體系，但也存在清晰的內在聯(lián)系，兩項工作都以環(huán)境質量改善為目標，以排放標準為依據，排污許可是核心要求、達標計劃是基礎手段。排污許可制解決點源監(jiān)管要求的問題，達標計劃解決點源如何達標的問題，兩者須緊密配合、協(xié)同推動。本文從達標計劃和排污許可制的協(xié)同推進思路入手，分析兩者的內在聯(lián)系，識別現(xiàn)階段協(xié)同推進方面存在的問題，提出了強化配合與協(xié)同的政策建議[2]。

1 達標計劃與排污許可制的協(xié)同推進思路

達標計劃是一項強化環(huán)境管理、促進環(huán)境質量改善的基礎性、長期性工作，堅持“引導為主、高壓為輔”，構建“企業(yè)守法自律、政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、社會廣泛監(jiān)督”的管理體系，建立健全“規(guī)則清晰、權責明確、運行規(guī)范、監(jiān)督有力、信息透明”的長效機制，關閉取締一批、嚴查重罰一批、限期改造一批、規(guī)范提升一批、正向激勵一批，全面提升工業(yè)污染源達標排放水平，為顯著改善環(huán)境質量夯實基礎。力爭通過1～2年時間的努力，形成嚴厲打擊超標排放的的高壓態(tài)勢，超標排放行為得到有效遏制；到2020年，基于環(huán)境質量改善要求的地方污染物排放標準體系初步建立，引導和監(jiān)督企業(yè)達標排放的長效機制基本健全，工業(yè)污染源穩(wěn)定達標排放水平全面提升，企業(yè)環(huán)境守法成為常態(tài)。

排污許可制是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制。排污許可證抓住固定污染源實質就是抓住了工業(yè)污染防治的重點和關鍵。對于現(xiàn)有企業(yè)，減排的方式主要是生產工藝革新、技術改造或增加污染治理設施、強化環(huán)境管理，排污許可證重點對污染治理設施、污染物排放濃度、排放量以及管理要求進行許可，通過排污許可證強化環(huán)境保護精細化管理，促進企業(yè)達標排放，并有效控制區(qū)域流域污染物排放量[3]。

實施達標計劃與排污許可制緊密相關，共成體系又各有側重，實質上都是環(huán)境管理體系的有機組成部分，有著清晰的內在邏輯和完善的體系性，兩者的協(xié)同與配合主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 達標計劃與排污許可制都以“改善環(huán)境質量”為核心

達標是對工業(yè)污染源最基本的要求，所以實施達標計劃是工業(yè)污染源管理的基礎手段，而排污許可制是工業(yè)污染源環(huán)境管理核心制度，兩者都把矛頭指向了工業(yè)污染源。目前來看，工業(yè)生產仍是主要污染源之一，是我國污染物產生與排放大戶，在COD、氨氮、SO2和氮氧化物等主要污染物排放方面貢獻較高，而且，各工業(yè)行業(yè)還產生和排放了大量成分復雜、含有各種有毒有害污染物的工業(yè)“三廢”，其現(xiàn)實的環(huán)境危害和潛在的環(huán)境風險不容小覷，所以從總量和毒性上來說，工業(yè)污染源都是影響環(huán)境質量的最主要污染源。同時，現(xiàn)有工業(yè)源達標排放和守法績效較差，造成有時實際排放的污染物多于通過統(tǒng)計所掌握的情況，更是對環(huán)境質量改善產生了巨大的負面影響，工業(yè)源是污染減排最大的難點和焦點，也是環(huán)境質量難以根本改善的根源。所以實施達標計劃與排污許可制，是推動企業(yè)落實環(huán)保主體責任的重大舉措，是健全環(huán)境治理體系、推進生態(tài)文明建設的重要一環(huán)，兩者的出發(fā)點和核心目標都是“改善環(huán)境質量”。

1.2 達標計劃與排污許可制在監(jiān)管方法和技術路線上具有一致性

排污許可制是企業(yè)環(huán)境守法的依據，是政府環(huán)境執(zhí)法的工具。排污許可制相當于給每個固定污染源定制了“身份證”，一方面解決了“多套數據”問題，使環(huán)境管理更加高效；另一方面通過自行監(jiān)測、公布排污許可證執(zhí)行報告，企事業(yè)單位治污主體責任得以加強。排污許可重在解決企業(yè)“達什么標”的問題，在將來排污許可制發(fā)展成熟之后，所謂達標就是指要按照排污許可證的規(guī)定排放污染物，將來的“達標”實際是發(fā)展成為“達證”。而達標計劃實為工業(yè)點源的環(huán)境守法計劃，重在解決企業(yè)“如何達標”的問題。以現(xiàn)有體系來看，所謂達標還是指要達到國家或地方排放標準，排污許可也是以排放標準為核算依據進行核定的，因此標排標準是這兩項工作的依據和基礎。無論是達標計劃還是排污許可制，都需要健全成熟的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體系和長效機制予以保障和支持。

1.3 達標計劃與排污許可在實施路線上高度配合與協(xié)調

《關于實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃的通知》中提出2017年率先在火電、造紙等8個行業(yè)開展達標計劃，排污許可證制度也率先在火電和造紙行業(yè)開展管理工作，達標計劃與探索期、改革期的排污許可工作充分銜接與配合。同時，達標計劃將會把已發(fā)放排污許可證的行業(yè)和企業(yè)作為達標計劃實施重點，嚴格依據排污許可所載明事項，全面監(jiān)督檢查企業(yè)相關污染控制與排放要求執(zhí)行情況，確保企業(yè)以許可的方式、濃度和總量等達證排污。在達標計劃推行較好、達標排放狀況較好的行業(yè)優(yōu)先推行發(fā)放排污許可證。兩者相輔相成，互相推進。

1.4 達標計劃為推動排污許可改革提供保障和支持

鑒于目前環(huán)境管理短板突出、環(huán)境質量改善任務繁重、企業(yè)超標排放現(xiàn)象比較普遍、排污許可制度尚未完全建立的現(xiàn)實情況，為在短期內顯著提升企業(yè)達標排放率、明顯改善區(qū)域環(huán)境質量，“十三五”期間達標計劃與排污許可即共同推進、又相對獨立。達標計劃一方面重點解決嚴重影響企業(yè)守法的重點問題，諸如不具備穩(wěn)定達標能力產能、偷排偷放、數據造假、長期嚴重超標、排放數據失真等重點問題；另一方面著重建立健全保障企業(yè)環(huán)境守法的重點關鍵政策機制，諸如超標排放記分制度、企業(yè)紅黃牌管理制度、全國工業(yè)污染源排放公共信息平臺建設、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測市場化改革、環(huán)保有獎舉報等，通過提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力、強化環(huán)境監(jiān)管、掃除關鍵問題、建立長效機制為排污許可改革與實施創(chuàng)造良好環(huán)境與有利條件。

2 達標計劃與排污許可協(xié)同推進的欠缺與不足

目前，從達標計劃和排污許可制的頂層設計及實施路線上來看，兩者有著高度的協(xié)調度和配合度，但是在具體的推進和推動過程中，還有存在著幾個關鍵性制約。

2.1 排污許可制度法律基礎仍需加強

新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了對未達標企業(yè)的處罰條款，同時也配套頒布了環(huán)保部28號、29號、30號令《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》，對企業(yè)排污行為進行了明確的規(guī)范與約束。但是，國家尚未出臺支撐排污許可制度的專項法律法規(guī)，致使各地在實施過程中缺乏統(tǒng)一指導，給推行排污許可制度造成一定困難。盡管《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》都對排污許可證做出了規(guī)定，但都未提出可操作的具體文件，由于沒有排污許可條例等上位法授權，特別是沒有對拒不領證行為的制約措施，罰則不健全、不嚴厲，導致地方環(huán)保部門在管理過程中無法明確對企業(yè)的處罰權限，多數省份并未明確規(guī)定違反證照要求的管理與處罰措施等[4]。這個問題隨著這次排污許可證管理暫行規(guī)定的出臺有所緩解。執(zhí)法人員不以排污許可證為執(zhí)法依據，不將執(zhí)法結果記錄在許可證中。許可證實施和管理力度弱，自然難以得到政府和企業(yè)的重視，也無法樹立按證排污的法律觀念。部分省份甚至允許持臨時排污許可證企業(yè)在整改期限內超標準、超總量排污，此項規(guī)定的設定降低了排污許可證準入門檻，與《環(huán)境保護法》規(guī)定相悖，存在違法但持證排污的管理漏洞。

2.2 排放標準滯后，有些行業(yè)標準缺失

對于達標排放和排污許可制來說，標準體系的完善與成熟是其工作推進的前提與基礎，但是目前我國環(huán)保標準的滯后與缺失會嚴重影響實施進度與成效。目前我國排污許可核算應用較多的污染物排放標準大多為20世紀90年代制定，有些標準二十余年未進行過修訂。以某煉油企業(yè)排污許可申報材料為例，常壓加熱爐依據1996年實施的《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標準》中二氧化硫排放濃度標準為850 mg/m3，而《石油煉制工業(yè)污染物排放標準》（GB31570—2015）對于現(xiàn)有企業(yè)工藝加熱爐二氧化硫排放濃度100 mg/m3的標準自2017年7月1日起才施行，該企業(yè)常壓加熱爐二氧化硫實際排放濃度基本穩(wěn)定在17 mg/m3，現(xiàn)階段不經任何廢氣治理措施即可達標。同時，我國也存在部分行業(yè)標準缺失現(xiàn)象，至今未出臺煤化工行業(yè)污染物排放標準，導致核算煤化工行業(yè)特征污染物排放量時無據可依，只能參照其他行業(yè)標準或采用相對寬松的綜合排放標準。致使行業(yè)間核算基準不統(tǒng)一，很難全面、公平、有針對性地管理企業(yè)排污，也無法促使企業(yè)提高污染物排放的管理水平。

2.3 現(xiàn)有監(jiān)察執(zhí)法能力難以滿足達標計劃與排污許可的實施要求

目前我國環(huán)境管理精細化水平不高，我國直接參與點源現(xiàn)場管理、監(jiān)督、檢查、執(zhí)法的環(huán)保人員僅7萬人左右。面對數量龐大、情況復雜的污染源，監(jiān)管設備、經費、人員技術水平遠不到位，基礎環(huán)境管理能力還需要進一步提升。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力難以滿足達標計劃和許可證管理需求，長期以來都是制約我國工業(yè)環(huán)境保護的最主要原因。

根據“2014年四項主要污染物自動監(jiān)控濃度日均值超標情況”分析，國控污染源為10 269家企業(yè)，全年達標企業(yè)總數為3787，達標比例僅為36.9%，所以達標計劃的推動任重而道遠。根據《排污許可證管理暫行規(guī)定》要求，排污許可證應當載明下列許可事項：排污口位置和數量、排放方式、排放去向等；排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量；法律法規(guī)規(guī)定的其他許可事項；排污許可證應當載明下列環(huán)境管理要求：污染防治設施運行、維護，無組織排放控制等環(huán)境保護措施要求；自行監(jiān)測方案、臺賬記錄、執(zhí)行報告等要求；排污單位自行監(jiān)測、執(zhí)行報告等信息公開要求；法律法規(guī)規(guī)定的其他事項。排污許可證載明的要求過多，雖然全面涵蓋企業(yè)污染源管理的各項要求，但是以現(xiàn)有的監(jiān)察執(zhí)法能力難以保證有效實施。從我國排污許可證蹣跚起步發(fā)展的20多年來看，絕大多數省市排污許可制一直都存在著重發(fā)證、輕監(jiān)管的問題，不少地方發(fā)放排污許可證往往是形式性審查。企業(yè)達標排放的監(jiān)管將有力地促進排污許可制度的落實。

3 進一步加強協(xié)同推進的政策建議

3.1 強化制度協(xié)同推進的法律約束

依據《排污許可證管理暫行規(guī)定》以及排污許可的實施情況，建議國家層面加快出臺《排污許可管理條例》等排污許可專項法律法規(guī)，按照通行的行政許可法律規(guī)定，強化排污許可的法律地位，明確沒有許可不得排污，解決各地推進不力現(xiàn)狀。同時，構建自上而下的管理模式，作為各地推行排污許可制度的核心依據。在定位上，堅持“依法排污、持證排污、按證排污”原則，厘清頒發(fā)臨時排污許可證條件，杜絕持證超標排污的管理漏洞。

3.2 完善環(huán)保標準體系，排污許可須堅守達標排放的“底線約束”

一是完善環(huán)保標準體系。鼓勵各地綜合考慮環(huán)境質量、發(fā)展狀況、治理技術、經濟成本、管理能力等因素，加快制、修訂地方污染物排放標準，建立與轄區(qū)環(huán)境承載能力相適應的標準體系。環(huán)境質量嚴重超標地區(qū)，要根據環(huán)境質量改善目標和進程，制定并實施分階段逐步加嚴的地方污染物排放標準。

二是堅守達標排放的“底線約束”。排放標準是企業(yè)進行污染物排放控制的基本要求。政府對企業(yè)排污行為的許可，必須把排放標準的要求作為不能逾越的底線。在歐美的管理實踐中，基于“最佳可行技術（BAT）”或“最佳可行控制技術（BACT）”提出的排放限值與我國的排放標準具有相似的法律地位，發(fā)揮類似的作用。在其排污許可管理制度中，明確提出了基于“最佳可行技術（BAT）”或“最佳可行控制技術（BACT）”的排放限值是對每一個污染源進行排污許可的基本和最低要求[5]。如果一個地區(qū)的環(huán)境質量不能達標，那么該地區(qū)在發(fā)放排污許可時，應當針對影響環(huán)境質量達標的污染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控制要求。在我國的排污許可管理制度設計中，建議借鑒上述模式，以排放標準限值作為允許企業(yè)排污的底線，并考慮其他因素，如當地環(huán)境質量的達標需求、全國和區(qū)域總量減排的總體要求、企業(yè)周邊的環(huán)境敏感程度等，對環(huán)境質量不達標地區(qū)的企業(yè)排污強度、排污總量或排污方式提出更嚴格的要求。

3.3 加快推動環(huán)保垂直管理改革，提升達標排放與排污許可監(jiān)管執(zhí)法能力

實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是黨的十八屆五中全會做出的一項重大決策部署。環(huán)保垂直管理改革將原有的環(huán)保系統(tǒng)為主的環(huán)境履責體系，調整為地方黨委和政府負責、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關部門各司其職的大環(huán)保工作格局；通過垂改來倒逼地方政府履責，制度化、機制化、長效化地推動落實發(fā)展和保護黨政同責、一崗雙責。加快推動垂直管理改革，促使市、縣兩級環(huán)保部門將進一步聚焦屬地環(huán)境執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)測，大幅提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力，為達標計劃與排污許可提供監(jiān)管保障和執(zhí)行保障，進而推動達標計劃和排污許可制順利、公平、扎實、有效的實施，為環(huán)境質量改善奠定良好基礎。

[1] 陳吉寧. 以改善環(huán)境質量為核心全力打好補齊環(huán)保短板攻堅戰(zhàn)[J]. 環(huán)境保護, 2016, 44(2):10-24.

[2] 田為勇. 實施全面達標排放計劃，改善環(huán)境質量[N]. 中國環(huán)境報, 2017-01-03(003).

[3] 中國環(huán)境報. 《控制污染物排放許可制實施方案》30問[N]. 中國環(huán)境報, 2017-01-06(004).

[4] 王金南, 吳悅穎, 雷宇, 等. 中國排污許可制度改革框架研究[J]. 環(huán)境保護, 2016, 44(3):10-16.

[5] 美國環(huán)境保護局. 美國NPDES許可證編寫者指南[M]. 葉維麗, 吳悅穎, 王東, 等,譯.北京: 中國環(huán)境出版社, 2014.

Policy Suggestions of Promoting Cooperatively the Standard Discharge Planning and Emissions Permit System

GE Chazhong, JIA Zhen*, LI Xiaoliang
（Chinese Academy for Environmental Planning, MEP, Beijing 100012）

To strengthen environmental protection management and promote environmental quality improvement, China began to implement the planning that all the industrial pollution sources should achieve standard discharge, and set up corporate emissions permit system covering all stationary sources. From the ideas of promoting cooperatively the standard discharge planning and emissions permit system, their inner link was analyzed in this paper. And the problems of cooperative promoting in the present stage were identified. Then the policy suggestions of strengthening promotion were put forward.

standard discharge planning; emissions permit system; cooperative promoting; policy suggestion

X321；D922.6

1674-6252（2017）01-0029-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.029

葛察忠（1965—），男，研究員，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，主要研究方向為環(huán)境經濟學，E-mail：gecz@caep. org.cn。

*責任作者： 賈真（1988—），男，碩士，助理研究員，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，主要研究方向為環(huán)境經濟學，E-mail：jiazhen@caep.org.cn。