竇祥銘

（中共宿州市委黨校理論研究室，安徽宿州 234000）

宿州市深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的探索與實(shí)踐

竇祥銘

（中共宿州市委黨校理論研究室，安徽宿州 234000）

宿州市作為欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)市，目前正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)市跨越轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，做好農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作，對(duì)于深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、活躍農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

宿州 農(nóng)村土地 三權(quán)分置 探索 實(shí)踐

2016年10月，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，提出“完善‘三權(quán)分置’辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”作了最高頂層設(shè)計(jì)和制度安排。實(shí)際上，宿州市有關(guān)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革探索已踐行多年，取得了一定的工作成效，為深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作

2014年土地確權(quán)工作啟動(dòng)后，宿州市各級(jí)黨政組織切實(shí)履行組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，精心安排部署，強(qiáng)化工作措施，嚴(yán)把工作流程，注重督查整改，土地確權(quán)工作呈現(xiàn)平穩(wěn)有序、扎實(shí)推進(jìn)的良好勢(shì)頭。典型舉措主要有：一是市、縣區(qū)均成立了高規(guī)格的土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全市上下形成了高位推動(dòng)土地確權(quán)的工作態(tài)勢(shì)；二是組織開(kāi)展了多次“土地確權(quán)攻堅(jiān)月”活動(dòng)，適時(shí)加快工作進(jìn)度，其中2016年開(kāi)展“春節(jié)攻堅(jiān)月”的做法被作為先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在全省推廣；三是省級(jí)檢查驗(yàn)收工作結(jié)束后，宿州市在全省率先召開(kāi)了土地確權(quán)“回頭看”專(zhuān)題調(diào)度會(huì)，及時(shí)通報(bào)省級(jí)檢查驗(yàn)收反饋問(wèn)題，從技術(shù)、操作等層面對(duì)需要整改完善的工作提出具體要求，鞏固提升了土地確權(quán)的工作質(zhì)量。目前，宿州市已完成測(cè)繪面積61萬(wàn)hm2，占應(yīng)確權(quán)面積（63.34萬(wàn)hm2）的96.15%，已完成測(cè)繪農(nóng)戶(hù)數(shù)124.85萬(wàn)戶(hù)，占總農(nóng)戶(hù)數(shù)（126.13萬(wàn)戶(hù)）的98.99%，已完成發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證農(nóng)戶(hù)數(shù)124.8萬(wàn)戶(hù)，占總農(nóng)戶(hù)數(shù)的98.95%。

2 加快引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。2012年以來(lái)，宿州市先后出臺(tái)了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)工程實(shí)施方案》《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)工程建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范開(kāi)展。二是建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和糾紛調(diào)解仲裁體系。目前，縣區(qū)級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和土地承包仲裁委、覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)分中心和土地糾紛調(diào)解庭均已全面建立，85%以上的行政村建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站和土地糾紛調(diào)解小組，全市縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和糾紛調(diào)解仲裁體系基本形成。三是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式。宿州市在土地租賃、轉(zhuǎn)包等傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上，通過(guò)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)，創(chuàng)新發(fā)展了“土地股份合作”、“土地托管服務(wù)”、“土地信托流轉(zhuǎn)”等模式，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如意利達(dá)農(nóng)業(yè)科技合作社，托管土地2 000 hm2，通過(guò)提高家庭經(jīng)營(yíng)組織化程度和集約化水平，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了合作社和農(nóng)民的“雙贏”。四是加大政策激勵(lì)。市、縣區(qū)都出臺(tái)了有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)激勵(lì)措施。如市財(cái)政對(duì)新建集中連片6.67 hm2以上的鋼架大棚和日光溫室大棚，每667 m2分別補(bǔ)助1 000元和2 000元，對(duì)當(dāng)年新開(kāi)發(fā)集中連片13.33 hm2以上的景觀綠化苗木及花卉生產(chǎn)基地，新建鋼架大棚2 hm2以上的，分別給予5萬(wàn)元獎(jiǎng)補(bǔ)；埇橋區(qū)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體當(dāng)年新增連片流轉(zhuǎn)土地20 hm2以上、且流轉(zhuǎn)年限5年以上的，每667 m2獎(jiǎng)補(bǔ)150元，對(duì)當(dāng)年獲得全國(guó)、全省“種糧大戶(hù)”稱(chēng)號(hào)的種植大戶(hù)分別獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元和0.5萬(wàn)元。截止2017年3月底，宿州市耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)25.84萬(wàn)hm2，占總耕地面積（55.99萬(wàn)hm2）的46.15%。

3 穩(wěn)妥探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作

2014年以來(lái)，埇橋區(qū)先后出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施意見(jiàn)》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作實(shí)施方案》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記管理辦法（試行）》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記暫行辦法》、《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作方案》等文件，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的對(duì)象和用途、發(fā)放條件、登記制度、操作流程、抵押價(jià)值評(píng)估、抵押物處置等工作要點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。2015年7月，全省首筆土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款250萬(wàn)元在埇橋區(qū)順利發(fā)放[1]。2016年1月，省政府將埇橋區(qū)列為全省首批土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣區(qū)。目前，埇橋區(qū)已為土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證》166戶(hù)，累計(jì)發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款99筆2 645萬(wàn)元，其中（承包）經(jīng)營(yíng)權(quán)27筆135萬(wàn)元，（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營(yíng)權(quán)72筆2 510萬(wàn)元。

4 精心培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

近年來(lái)，宿州市以中央、省農(nóng)村工作會(huì)議精神為指導(dǎo)，以“兩區(qū)”（“國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”和“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”）建設(shè)為載體，精心培育農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。同時(shí)，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，探索建立的“農(nóng)業(yè)企業(yè)為龍頭、家庭農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)、農(nóng)民合作社為紐帶”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，已連續(xù)3年寫(xiě)入省委一號(hào)文件，在全省和全國(guó)部分地區(qū)推廣。截止2017年3月底，宿州市已發(fā)展市級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)575家，其中國(guó)家級(jí)3家，省級(jí)61家，市級(jí)511家；農(nóng)民合作社10 661家，其中國(guó)家級(jí)28家，省級(jí)61家，市級(jí)330家；家庭農(nóng)場(chǎng)4 585家，其中省級(jí)70家，市級(jí)206家；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體229個(gè)，加入聯(lián)合體的農(nóng)業(yè)企業(yè)237家、農(nóng)民合作社700家、家庭農(nóng)場(chǎng)及專(zhuān)業(yè)大戶(hù)1 286家，年產(chǎn)值突破200億元。

5 積極推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)

一是穩(wěn)步開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)。2016年1月，為貫徹安徽省兩辦《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，宿州市選擇在埇橋區(qū)大許村、碭山縣吳集村、蕭縣費(fèi)村、靈璧縣艷陽(yáng)村、泗縣胡陳村開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)。根據(jù)宿州市政辦《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，試點(diǎn)村在全面清產(chǎn)核資、確定成員身份的基礎(chǔ)上，搞好折股量化，構(gòu)建集體資產(chǎn)運(yùn)行和收益分配新機(jī)制。截止2016年底，宿州市全面完成大許村等5個(gè)村的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)工作，量化資產(chǎn)總額2 629.31萬(wàn)元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1 303.75萬(wàn)元，設(shè)置股東總數(shù)2.392 3萬(wàn)股，其中個(gè)人股2.391萬(wàn)股。二是創(chuàng)新啟動(dòng)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”（簡(jiǎn)稱(chēng)“三變”）改革試點(diǎn)。2016年8月，安徽省委農(nóng)工辦確定在全省11個(gè)縣區(qū)的13個(gè)村開(kāi)展“三變”改革試點(diǎn)，埇橋區(qū)付湖村成為全省首批改革試點(diǎn)村。付湖村通過(guò)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，2016年全村完成抵押貸款500萬(wàn)元，有效破解了農(nóng)業(yè)融資難問(wèn)題；通過(guò)實(shí)施土地股份合作，利用村集體11.6 hm2新增耕地、農(nóng)戶(hù)42.1 hm2新增耕地入股淮河糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)村集體年增收17.4萬(wàn)元、入股農(nóng)民人均年增收346.68元，有效緩解了農(nóng)民增收難問(wèn)題[2]。4月，安徽省委農(nóng)工辦擴(kuò)大“三變”改革試點(diǎn)范圍，在全省選擇12個(gè)縣區(qū)整體推進(jìn)這項(xiàng)工作，碭山縣、泗縣成為全省首批整體推進(jìn)試點(diǎn)縣。5月，宿州市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《宿州市“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點(diǎn)工作方案》，要求在碭山縣、泗縣啟動(dòng)整縣推進(jìn)“三變”改革試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，其他縣區(qū)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1個(gè)村開(kāi)展試點(diǎn)，鼓勵(lì)試點(diǎn)村進(jìn)行“變集體資源為入股資產(chǎn)”、“盤(pán)活集體資產(chǎn)入股經(jīng)營(yíng)主體”、“財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w資金”、“財(cái)政扶貧到戶(hù)資金轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨?hù)資金”、“發(fā)展多種形式的土地（林地）股份合作”、“開(kāi)展農(nóng)戶(hù)住房使用權(quán)股份合作”、“推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)”等具體探索。

6 大力推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新

為加快構(gòu)建金融支農(nóng)服務(wù)新格局，宿州市在推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新方面進(jìn)行了積極探索，取得了明顯成效。一是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體內(nèi)開(kāi)展了龍頭企業(yè)領(lǐng)保貸款、無(wú)質(zhì)押貸款、大棚抵押貸款和聯(lián)戶(hù)擔(dān)保貸款、家庭農(nóng)場(chǎng)直管直貸等試點(diǎn)，先后為聯(lián)合體內(nèi)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體累計(jì)擔(dān)保貸款2.1億元；二是會(huì)同徽商銀行在全省率先開(kāi)展家庭農(nóng)場(chǎng)信用貸款模式試點(diǎn)，完成第一批303家家庭農(nóng)場(chǎng)信用等級(jí)評(píng)定工作，發(fā)放貸款53筆1 700余萬(wàn)元；三是與安徽省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司合作在全省率先開(kāi)展“勸耕貸”試點(diǎn)，累計(jì)發(fā)放貸款1.065 2億元，惠及149家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；四是與民生銀行合肥分行合作開(kāi)展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化小微企業(yè)“互助合作基金”貸款試點(diǎn)，已為50多家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款9 000多萬(wàn)元；五是出臺(tái)了《宿州市家庭農(nóng)場(chǎng)糧食生產(chǎn)政策性保險(xiǎn)提標(biāo)試點(diǎn)實(shí)施方案》和《宿州市設(shè)施蔬菜種植保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)提標(biāo)擴(kuò)面試點(diǎn)已擴(kuò)大到全市糧食種植家庭農(nóng)場(chǎng)。

[1] 宿州埇橋區(qū)四企業(yè)獲我省首筆土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款．安徽日?qǐng)?bào)，2015-08-07

[2] 葉于元．資源變資產(chǎn)資金變股金農(nóng)民變股東——埇橋區(qū)在全省率先實(shí)施農(nóng)村“三變”改革的調(diào)查．拂曉報(bào)，2016-12-05