邱婧雯，高小博

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030）

我國(guó)城市土地利用存在的問題及解決對(duì)策

邱婧雯，高小博

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030）

近年來，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)，城市土地逐漸變成一項(xiàng)稀缺資源。在城市化孕育的同時(shí)出現(xiàn)了很多負(fù)面影響如環(huán)境污染、用地緊張、土地浪費(fèi)、亂占耕地、郊區(qū)土地等。要提高城市人居環(huán)境質(zhì)量、優(yōu)化城市化進(jìn)程，必須合理、高效地利用城市土地。文章分析當(dāng)今我國(guó)城市土地利用中存在的問題，同時(shí)提出了關(guān)于控制城市工業(yè)、城市舊城改造和土地規(guī)劃等方面的思考性解決對(duì)策。

城市化 城市土地利用 問題 對(duì)策

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，城市化進(jìn)程也不斷推進(jìn)，由1978年的17.9%發(fā)展到2012年的47%，隨之而來的是城市面積的逐日擴(kuò)張和城市人口數(shù)目的不斷增加，人多地少的格局使得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然及生態(tài)環(huán)境的要求越來越多，其中最為明顯和突出的是土地資源問題。城市土地是人類活動(dòng)最為集中的區(qū)域，離開土地，任何經(jīng)濟(jì)建設(shè)都是空中樓閣，故城市土地也是城市中最為稀缺的資源之一。近年來，我國(guó)城市用地的擴(kuò)張速度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單純的城市化速度，城市土地供不應(yīng)求的矛盾成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中越來越難以回避的問題之一；與此同時(shí)，對(duì)已占有建設(shè)用地控制和管制的不足導(dǎo)致城市土地利用效率低下、用地結(jié)構(gòu)失調(diào)，不合理及低效的利用是對(duì)土地資源極大的浪費(fèi)。如何節(jié)約和保護(hù)土地資源、節(jié)約和集約利用城市土地資源成為如今社會(huì)城市問題研究的熱點(diǎn)之一。針對(duì)實(shí)際情況，文章以促進(jìn)土地資源集約利用與城市生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展為目標(biāo)，分析城市土地利用中存在的主要問題，提出對(duì)城市土地利用規(guī)劃的對(duì)策與建議。

1 城市土地利用中存在的主要問題

1.1 城市用地規(guī)模擴(kuò)張過快，利用效率不高

國(guó)內(nèi)很多城市仍以“攤煎餅”的模式和速度發(fā)展著，由于城郊地價(jià)相對(duì)較低，城中心新城區(qū)開發(fā)和舊城區(qū)改造成本過高，使得占用大量郊區(qū)和農(nóng)村的土地的現(xiàn)象越來越明顯，城市邊緣逐漸侵蝕著郊區(qū)。2002年，發(fā)達(dá)國(guó)家城市人均建設(shè)用地為82.4 m2，發(fā)展中國(guó)家為83.3 m2，而中國(guó)城市人均建設(shè)用地已接近100 m2，說明我國(guó)城市土地利用浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。這種發(fā)展模式首先會(huì)激化農(nóng)村的人地矛盾，很多優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被改造為建設(shè)用地，土地資源透支，使得人與地的矛盾更加突出；其次，城市化擴(kuò)張將伴隨著農(nóng)村、郊區(qū)土地的城市化改造，路面硬化、植被破壞等改造會(huì)更進(jìn)一步加重城市熱島效應(yīng)，影響城市環(huán)境，降低生活質(zhì)量；再次，郊區(qū)和農(nóng)村的開發(fā)會(huì)直接導(dǎo)致城區(qū)內(nèi)的土地難以被完全利用，不利于發(fā)揮城市土地的載體和資產(chǎn)作用，絕大多數(shù)的城區(qū)內(nèi)都會(huì)或多或少有一部分閑置地或廢棄地。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)城市有閑置土地、批而未供土地約26.67萬hm2，占建設(shè)用地總量的7.8%，由于舊城改造速度明顯慢于新城建設(shè)速度，大量舊城區(qū)的土地利用效率都很低，不利于城市內(nèi)部存量土地的盤活利用，建設(shè)用地的利用相對(duì)粗放低效。據(jù)相關(guān)資料顯示，2005年我國(guó)城市化率達(dá)43%，平均年增長(zhǎng)1%，而城市土地的增長(zhǎng)速度卻趨近于8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于城市化的速度。

1.2 城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，功能重復(fù)

有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段我國(guó)城市土地利用中，居住用地占33%，工業(yè)用地占21%，公共設(shè)施用地占12%，綠化用地占8%，道路廣場(chǎng)占地9%，交通占地6%，倉(cāng)儲(chǔ)及特殊用地占8%，市政公共設(shè)施用地占4%[1]。從以上數(shù)據(jù)中可以看出，城市中工業(yè)用地比例過大，居住用地比例比重偏低，并且部分工業(yè)用地占用了城市中區(qū)位較好的土地，影響了城市功能區(qū)的合理劃分，影響了土地資產(chǎn)作用的發(fā)揮，也使得居住環(huán)境整體質(zhì)量下降；而且道路面積不足，綠化面積也很小，一個(gè)城市道路設(shè)施的比重代表該城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，要想提高城市綜合經(jīng)濟(jì)效益，必須增加城市道路設(shè)施占比；而綠化面積則從側(cè)面反映了城市的宜居指數(shù)，植物帶來的空氣凈化、降噪、調(diào)節(jié)氣溫、涵養(yǎng)水源等作用，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段彌補(bǔ)不了的生態(tài)損失。商服及市政設(shè)施占比也較小，反映了城市基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期缺乏且不配套的現(xiàn)狀，影響城市人居環(huán)境，不利于城市土地有效利用。很多相鄰的城市規(guī)劃時(shí)不考慮宏觀格局，只考慮自身微利需要，從自身的狹小視角規(guī)劃利用土地，使得很多城市服務(wù)功能相互覆蓋，造成浪費(fèi)，是一種低效利用行為。

1.3 城市土地集約度低，總體粗放和部分緊張并存

我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量約為24萬km2，城市人均建設(shè)用地面積133 m2，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)100 m2，是其1.33倍，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4 m2，是其1.61倍，高于其他發(fā)展中國(guó)家人均83.3的水平，是其1.60倍。建設(shè)用地強(qiáng)度偏低與耕地資源高度緊張并存，使得土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出偏低。我國(guó)正面臨著人多地少和土地利用不合理的系列問題，所以土地集約化利用是土地城市化的必然結(jié)果。而在我國(guó)很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，土地利用又以高密度和高容積率為特點(diǎn)，城市中心的黃金地段寸土寸金，直接導(dǎo)致了土地的超強(qiáng)度開發(fā)。北京、上海等大都市容積率甚至超過7，城市病呈現(xiàn)白熱化發(fā)展態(tài)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，建筑配套綠地面積急劇壓縮，公共設(shè)施如停車場(chǎng)、文體場(chǎng)所面積縮水，人居質(zhì)量極低，環(huán)境質(zhì)量無從保證。

1.4 城市土地的規(guī)劃、管理機(jī)制還不夠完善

我國(guó)的土地利用規(guī)劃體系按規(guī)劃性質(zhì)的不同可以分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃，其中土地利用詳細(xì)規(guī)劃又分為城市（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃[2]。但目前我國(guó)的土地規(guī)劃主要進(jìn)行的是土地利用總體規(guī)劃，對(duì)其他規(guī)劃的關(guān)注程度較小，尤其是詳細(xì)規(guī)劃。城市土地管理機(jī)制不健全，缺乏統(tǒng)一性和整體性，很多城市各自為政、自成體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，管理權(quán)限劃分不明確，在浪費(fèi)土地的同時(shí)也不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。目前，我國(guó)城市規(guī)劃以行政干預(yù)為主要手段，有很多的地方政府領(lǐng)導(dǎo)者盲目追求自己的業(yè)績(jī)，不顧土地市場(chǎng)的有序發(fā)展，大肆招商引資，擾亂了土地市場(chǎng)的秩序，造成了很多土地不合理利用現(xiàn)象。

2 解決措施

2.1 控制工業(yè)中的行業(yè)用地

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地集約利用的重點(diǎn)控制對(duì)象是工業(yè)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從項(xiàng)目容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度、草地率等方面對(duì)工業(yè)中各個(gè)行業(yè)用地進(jìn)行控制，根據(jù)自身情況給不同區(qū)域制訂和自身情況相契合的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并將各類園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高。對(duì)于新建、改建項(xiàng)目及各類進(jìn)駐項(xiàng)目實(shí)行準(zhǔn)入制，無法達(dá)到指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的則不予準(zhǔn)入，長(zhǎng)此以往，使得城市用地總體效益逐漸達(dá)到最佳狀態(tài)[4-5]。

2.2 挖掘老城區(qū)存量土地潛力

老城區(qū)的舊城改造速度明顯慢于新城建設(shè)速度，大量舊城區(qū)的土地利用效率都很低，不利于城市內(nèi)部存量土地的盤活利用。有很多舊城區(qū)的地理位置較好，但由于改造需要付出的成本和精力過大，導(dǎo)致改造成本高于價(jià)值量的增加，政府在舊城改造方面應(yīng)該多出臺(tái)政策和方案，完善政府對(duì)城市土地市場(chǎng)的干預(yù)手段，確保改造資金到位，用有形的手去推動(dòng)無形的手發(fā)揮作用。舊城改造一方面可以使舊城區(qū)適應(yīng)城市化的進(jìn)程，提升城市整體形象，提高居民生活滿意度；另一方面也能充分利用有限的城市土地資源創(chuàng)造出更多的價(jià)值，帶動(dòng)整體城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 加強(qiáng)城市土地市場(chǎng)體系建設(shè)

健全土地市場(chǎng)體系可以有效地優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用集約度。對(duì)我國(guó)的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》中的內(nèi)容，同時(shí)各市、縣國(guó)土資源管理部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要積極參與制定土地計(jì)劃，使當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)向著合理而有序的方向建設(shè)[6-7]。同時(shí)也要發(fā)展市場(chǎng)的作用，通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)土地的合理分配與使用，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則合理使用土地。

2.4 加深城市土地規(guī)劃的科學(xué)性

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)各類土地利用做出的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，其視角是全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的，所以總體規(guī)劃的科學(xué)性是實(shí)現(xiàn)土地集約利用的必要條件和前提?？茖W(xué)合理的規(guī)劃包括對(duì)城市性質(zhì)的定義、城市空間結(jié)構(gòu)的布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施提供的數(shù)量、交通體系的建設(shè)等方面[8]，既要滿足城市當(dāng)前的發(fā)展需求，也要將長(zhǎng)足發(fā)展考慮在內(nèi)，既為城市的發(fā)展留出合理空間，又要把握對(duì)城市土地資源的節(jié)約利用。

參考文獻(xiàn)

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