孫娟娟，胡錦光

(中國人民大學(xué)法學(xué)院/中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100872)

基于公眾健康的食品營養(yǎng)規(guī)制

孫娟娟，胡錦光

(中國人民大學(xué)法學(xué)院/中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100872)

隨著消費者健康意識的增長，營養(yǎng)類食品的種類不斷增多，但也因為成分新穎或者信息缺失而存在安全隱患。有鑒于此，政府對食品營養(yǎng)的干預(yù)已經(jīng)采取了多種法律形式，如營養(yǎng)改善與營養(yǎng)標(biāo)識立法，特殊營養(yǎng)食品的從嚴(yán)監(jiān)管。然而，這些立法的方式是以問題為導(dǎo)向，且內(nèi)容上也碎片化。鑒于營養(yǎng)性疾病的日益嚴(yán)峻，有必要對營養(yǎng)規(guī)制的方式和現(xiàn)有法律進行梳理，進而構(gòu)建有序且協(xié)調(diào)一致的規(guī)制體系，以實現(xiàn)營養(yǎng)安全基礎(chǔ)上的公眾健康。

食品安全；營養(yǎng)不良；食物權(quán)；健康；標(biāo)識

“良好的膳食是我們對抗疾病的有力武器”，這意味著食物及其營養(yǎng)對保障健康有著重要的影響[1]。其中，由飲食引發(fā)的營養(yǎng)問題也會危及健康，而這需要符合與營養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的要求，如標(biāo)識的要求。正因為如此，就健全食品安全治理的法律體系而言，食品營養(yǎng)的規(guī)制及其法律形式也是該體系的內(nèi)容之一。在這個方面，針對不同的營養(yǎng)問題形成了諸多不同的規(guī)制和相應(yīng)的法律形式。以我國的食品營養(yǎng)問題及其規(guī)制為例，《預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB 28050-2011)作為強制性的國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，其對脂肪、鈉等營養(yǎng)素的強制標(biāo)示要求也有利于促進消費者合理平衡膳食和身體健康，進而防止由于脂肪、鈉等攝入較高所引發(fā)的慢性病。而修訂后的《食品安全法》也通過單設(shè)“特殊食品”一節(jié)，加強了對保健食品以及包括嬰幼兒配方食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品在內(nèi)的特殊營養(yǎng)用途食品的監(jiān)管。比較而言，于2010年9月1日起實施的《營養(yǎng)改善工作管理辦法》則以全局的視角對改善營養(yǎng)的政府工作作出了規(guī)范，要求通過構(gòu)建營養(yǎng)監(jiān)測、營養(yǎng)教育、營養(yǎng)指導(dǎo)以及營養(yǎng)問題干預(yù)等制度提高居民營養(yǎng)質(zhì)量與健康水平。然而，就基于公眾健康保障而對食品營養(yǎng)進行干預(yù)的立法理念而言，還存在以下不足。

首先，就立法經(jīng)驗來說，一直以來，我國的立法采用了基于實踐理性的探索試驗性思路，如“成熟一個，制定一個”[2]，這在食品安全規(guī)制方面的表現(xiàn)就是《食品衛(wèi)生法》這一要素立法的先行。盡管《食品安全法》的綜合立法已經(jīng)取代這一要素立法，但對食品安全的定義依舊沿襲了對于食品衛(wèi)生的認(rèn)識[3]qw，進而對于食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量、食品營養(yǎng)、食品摻假摻雜等概念與食品安全的關(guān)聯(lián)缺乏清晰的認(rèn)識。其中，食品營養(yǎng)因為是人類生命的源泉和物質(zhì)基礎(chǔ)[4]而關(guān)乎食品安全與健康保障，也因為日益增長的優(yōu)質(zhì)營養(yǎng)需求而可以作為差異化的食品質(zhì)量提升營養(yǎng)類食品的市場競爭力。對此，食品安全與食品質(zhì)量的概念差異和規(guī)制差異[5]意味著營養(yǎng)干預(yù)方面既需要官方的強制干預(yù)以預(yù)防營養(yǎng)性疾病對于公眾健康構(gòu)成的公共風(fēng)險，也可以由私人部門來推動，以豐富營養(yǎng)類食品的選擇和滿足消費者的不同營養(yǎng)偏好。

其次，國內(nèi)外的食品安全立法演變史都表明了這個領(lǐng)域內(nèi)的法律完善方式是根據(jù)出現(xiàn)的食品安全問題采取相應(yīng)的立法應(yīng)對，然而，實踐表明：這一“就事立法”的方式并不足以在食品安全問題頻發(fā)時確保公眾健康[6]。正因為如此，歐盟在吸取瘋牛病危機的教訓(xùn)后，對其食品安全立法進行了徹底的改革，其特點就在于通過引入一部基本法整合食品安全相關(guān)的法律。在這個方面，我國《食品安全法》的制定和修訂也已整合了先進的食品安全監(jiān)管理念。誠然，食品安全立法方面已有長足的進展，但在營養(yǎng)安全及營養(yǎng)改善方面，尚未以體系化的立法形式形成營養(yǎng)工作組織化、制度化、有序化的局面[7]。就實務(wù)而言，目前食品安全監(jiān)督管理工作的重點安排依舊體現(xiàn)了對化學(xué)風(fēng)險的重視和對微生物危害、營養(yǎng)安全問題的輕視。而對于營養(yǎng)問題，即便國家層面推出了諸多的營養(yǎng)改善行動計劃，但也因為缺乏相應(yīng)的營養(yǎng)立法支持而不能落實或者無果而終[8]。對此，盡管2010年已經(jīng)出臺了綜合性的營養(yǎng)改善立法，但該規(guī)章立法層次不高，且缺乏相關(guān)法律之間的銜接及不同執(zhí)法部門之間的配合。相應(yīng)地，營養(yǎng)工作法制化的進程還有待《營養(yǎng)條例》乃至《營養(yǎng)法》立法的推進[9]。

最后，就本文論述的營養(yǎng)規(guī)制而言，《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告(2015)》表明,盡管十年來居民的膳食營養(yǎng)狀況總體得以改善，但目前的挑戰(zhàn)不僅包括相當(dāng)一部分的貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)不良問題，還包括營養(yǎng)過剩以及由此凸顯的超重、肥胖問題。此外，隨著食物消費和營養(yǎng)狀況的變遷，消費者對于飲食的需求越來越注重享受、健康和自身的發(fā)展。對于這一食物消費結(jié)構(gòu)和飲食習(xí)慣的改變，如果沒有適時的引導(dǎo)，一旦形成不合理的結(jié)構(gòu)和習(xí)慣將會妨礙一代甚至幾代人身體素質(zhì)的提高，而且也會因為不堪重負(fù)的疾病負(fù)擔(dān)消耗社會經(jīng)濟發(fā)展的成果[10]。然而，目前對于與食品安全相關(guān)的營養(yǎng)規(guī)制還散見在不同的法律規(guī)范中，且對于日益突出的營養(yǎng)過剩問題也沒有給予應(yīng)有的重視。在這個方面，無論是《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要(2014—2020年)》[11]，還是國際層面《營養(yǎng)問題羅馬宣言》[12]都提出了通過法制化應(yīng)對營養(yǎng)問題的行動建議，如對消費者的營養(yǎng)教育和知情選擇的保護。

綜上，鑒于食品安全立法經(jīng)驗的積累和實際情況中營養(yǎng)改善及慢性病防控的需要，對于食品營養(yǎng)的干預(yù)可以考慮以理性構(gòu)建的方式取代長期以來的“就事立法”。

1 《食品安全法》——安全與營養(yǎng)

根據(jù)《食品安全法》的要求，為了保障公眾身體健康和生命安全，食品安全保證工作主要在于確保食物無毒、無害、符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。就具體實踐而言，首先，長期以來我國食品安全工作的出發(fā)點和落腳點是“食品衛(wèi)生”。從對食品的清潔到對生產(chǎn)環(huán)境的清潔要求，衛(wèi)生不僅是指食品應(yīng)該無毒無害，有益于人體健康，而且也是指在食品鏈的所有環(huán)節(jié)保證食品的安全性和適宜性所必須具有的一切條件和措施。相應(yīng)地，《食品安全法》對食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的衛(wèi)生要求作出了規(guī)定，并由《食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》(GB14881-2013)這一強制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進一步細(xì)化了食品生產(chǎn)過程中原料采購、加工、包裝等環(huán)節(jié)的場所、設(shè)施、人員的基本要求和管理準(zhǔn)則。然而，隨著對食品安全的漸進性認(rèn)識，食品安全本身的內(nèi)涵不僅包含衛(wèi)生這一應(yīng)有之義，更應(yīng)從風(fēng)險的角度確定有利于健康保護的風(fēng)險接受水平[13]。正因為如此，食品安全是一個大概念而不是單一的食品衛(wèi)生[14]。

食品安全與營養(yǎng)相關(guān)，通過食物獲取營養(yǎng)素為保障健康提供物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，營養(yǎng)的攝取也有“適量”的要求。相應(yīng)地，要防止各種形式的營養(yǎng)不良問題對健康產(chǎn)生的不利影響。在這個方面，營養(yǎng)缺乏或者營養(yǎng)過剩都會導(dǎo)致營養(yǎng)性疾病，如基于前者的維生素缺乏癥或者后者的肥胖癥及由此導(dǎo)致的對非傳染性疾病的易感性。此外，就健康而言，其有兩個方面的含義，包括疾病的治療和預(yù)防疾病促進健康。比較而言，目前對于健康關(guān)注的重點已經(jīng)從治療轉(zhuǎn)移到了預(yù)防，尤其是健康的促進方面。在這個方面，由于科學(xué)證據(jù)表明了營養(yǎng)、飲食與健康的關(guān)聯(lián)性，諸如膳食補充劑、保健食品也日益受到消費者的青睞。相應(yīng)地，《食品安全法》中有關(guān)營養(yǎng)的要求涉及一是對特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；二是對與營養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說明書；三是通過對摻假摻雜行為的打擊防止食品中添加沒有營養(yǎng)價值的物品，或是抽取食品中的營養(yǎng)物質(zhì)，抑或通過加入雜物降低食品的營養(yǎng)價值等[15]；四是針對保健食品等特殊食品，強化與食品安全相關(guān)的營養(yǎng)要求。

比較而言，隨著食品數(shù)量供需的基本平衡和食品安全狀況的總體好轉(zhuǎn)，與營養(yǎng)相關(guān)的食品安全問題將日漸突出，如居民營養(yǎng)不足與營養(yǎng)過剩的問題并存，且缺乏營養(yǎng)與健康知識。因此，食物營養(yǎng)方面的引導(dǎo)和干預(yù)必須引起高度重視，包括推進食物與營養(yǎng)法制化管理[11]。此外，上述的營養(yǎng)問題不僅僅只是個人的健康問題，同樣也會對家庭、社區(qū)、乃至國家的經(jīng)濟和社會的發(fā)展具有負(fù)面的外部性[12]。而健康規(guī)制之所以進入公共視野也是因為健康不僅是提高生產(chǎn)力、實現(xiàn)經(jīng)濟增長、維持社會穩(wěn)定的手段，更是社會經(jīng)發(fā)展的最終目標(biāo)[16]。遺憾的是，作為實現(xiàn)健康的必要因素，目前制定及修訂的《食品安全法》對食品營養(yǎng)與公眾健康的關(guān)注依舊存在立法理念不足的問題，包括：一是，沒有全面關(guān)注與食品安全相關(guān)的營養(yǎng)問題。例如，當(dāng)食品安全不僅是指應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，還同時指避免慢性健康危害時，對于健康的安全保障則不應(yīng)只限于諸如嬰幼兒或者特殊營養(yǎng)需求的群體，也包括一般群體中由于營養(yǎng)缺乏或者營養(yǎng)過剩所致的食源性疾病對健康的危害，而后者在目前的食品立法中并沒有得到應(yīng)有的重視；二是，不同于食品安全，食品營養(yǎng)的意義不僅在于保障健康，更在于促進健康，但對于不僅“保健”還在于“促健”的營養(yǎng)類食品的規(guī)制還有待進一步加強。

2 營養(yǎng)干預(yù)的具體形式

鑒上，基于公眾健康的視角，具體的營養(yǎng)干預(yù)形式可以從營養(yǎng)規(guī)劃、營養(yǎng)物質(zhì)/食品、營養(yǎng)信息和營養(yǎng)教育四個方面加以概括。

2.1 營養(yǎng)規(guī)劃

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是政府履行社會管理和公共服務(wù)的重要依據(jù)，因此，規(guī)劃的編制工作也需要規(guī)范化、制度化、以及制定的科學(xué)性和民主性[17]。作為反映一個國家經(jīng)濟水平和人民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)，域外經(jīng)驗表明，對于營養(yǎng)規(guī)劃的重視有利于通過人力資源的保障推動國家經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，因為體能和智能都是人力資源的組成部門，而這都需要營養(yǎng)來保障物質(zhì)基礎(chǔ)[18]。就具體實踐而言，我國從20世紀(jì)90年代開始就分別制定了《90年代中國食物結(jié)構(gòu)改革發(fā)展綱要》(國發(fā)[1993]40號)、《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要(2001—2010年)》(國發(fā)[2001]第86號)和《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要(2014—2020年)》(國發(fā)[2014]第3號)等針對食物與營養(yǎng)發(fā)展的中長期專項規(guī)劃[19]，通過對重點產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域和重點人群的關(guān)注，以期為實現(xiàn)我國食物的有效供給和居民營養(yǎng)的改善提供重要指導(dǎo)。鑒于行政規(guī)劃中長期存在的制定中缺乏民主參與問題、執(zhí)行中效果打折、各規(guī)劃之間缺乏銜接和協(xié)調(diào)的問題[20]，營養(yǎng)規(guī)劃的制定與執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)注意以下內(nèi)容的完善。

第一，做好營養(yǎng)規(guī)劃編制的前期工作，這主要是指針對營養(yǎng)的調(diào)查和監(jiān)測。其中，調(diào)查是客觀反映情況，監(jiān)測是用權(quán)威、懷疑的態(tài)度來尋找存在的問題[21]。通過定期的調(diào)查和持續(xù)的監(jiān)測有助于為相關(guān)的營養(yǎng)規(guī)制決策提供依據(jù)。在這個方面，根據(jù)《營養(yǎng)改善工作管理辦法》的規(guī)定，營養(yǎng)監(jiān)測已經(jīng)成為我國改善營養(yǎng)工作的重要制度，即通過對居民膳食狀況、營養(yǎng)改善效果以及營養(yǎng)相關(guān)疾病進行監(jiān)測并將結(jié)果作為干預(yù)決策的依據(jù)。

第二，注重營養(yǎng)規(guī)制編制過程中的專家論證和公眾參與。根據(jù)《食品安全法》的要求，風(fēng)險評估和風(fēng)險交流為實現(xiàn)專家論證和公眾參與提供了制度保障。相應(yīng)的，通過“政府決策+專家論證+公眾參與”所形成的參與決策，是建立在通過保證食品安全優(yōu)先保護公眾身體健康和生命安全這一認(rèn)同以及各相關(guān)主體之間的合作的基礎(chǔ)之上。鑒于食品、食品安全、營養(yǎng)和公眾健康之間的關(guān)聯(lián)性，當(dāng)基于公眾健康對營養(yǎng)進行干預(yù)時，上述制度的作用是一樣的。

第三，對于營養(yǎng)規(guī)劃內(nèi)容的實現(xiàn)，要重視該規(guī)劃的細(xì)化以及其與相關(guān)規(guī)劃之間的銜接工作，進而以合力的方式實現(xiàn)營養(yǎng)的改善。對此，一方面，營養(yǎng)改善要注重地域、人群和階段的差異性，以突出對貧困地區(qū)、兒童青少年的營養(yǎng)改善以及新型食源性疾病的防控。另一方面，在“從農(nóng)場到餐桌”的全程供應(yīng)鏈中，營養(yǎng)規(guī)劃的實現(xiàn)除了終端的營養(yǎng)餐供應(yīng)與膳食指導(dǎo)，也要與農(nóng)業(yè)、食品工業(yè)這些相關(guān)發(fā)展規(guī)劃相銜接。事實上，對農(nóng)業(yè)這一食品供應(yīng)鏈進行干預(yù)是從最基本的層面決定可供消費食品的營養(yǎng)含量，如通過規(guī)劃營養(yǎng)敏感型農(nóng)業(yè)實現(xiàn)營養(yǎng)目標(biāo)[22]。

2.2 營養(yǎng)物質(zhì)/食品的立法

在通過充足、平衡的飲食以保障基本的營養(yǎng)需求時，特殊的營養(yǎng)需求及通過營養(yǎng)類物質(zhì)/食品供給加以滿足該類需求的形式主要包括：一是通過食品的強化解決某一營養(yǎng)素缺乏所導(dǎo)致的疾?。欢峭ㄟ^營養(yǎng)的增補以促進健康、預(yù)防食源性疾病，這與公眾日益增強的健康意識相關(guān)；三是針對特殊群體的營養(yǎng)需求，而對營養(yǎng)配方作出特殊要求。誠然，通過營養(yǎng)強化、補充、特殊配方的方式豐富了食品的種類并滿足了消費者的營養(yǎng)需求，但在食品中添加新的物質(zhì)以及以藥丸、片劑形式出現(xiàn)的保健類食品也同樣加劇了對食品識別的難度，進而給監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)。事實上，盡管食品最終都可以還原為營養(yǎng)學(xué)里所細(xì)數(shù)的蛋白質(zhì)、脂肪等營養(yǎng)素，但食品命名所依據(jù)的則是原料和配料按照一定比例所組合的食譜。在早期的食品欺詐中，食品摻假摻雜損害了消費者對于所購食品的品質(zhì)預(yù)期。為此，“食譜”式的成分識別標(biāo)準(zhǔn)成為了保障食品真實性的重要手段，而這意味著食品的生產(chǎn)必須嚴(yán)格按照規(guī)定的食品識別標(biāo)準(zhǔn)，否則就是摻假摻雜食品。但隨著化學(xué)工業(yè)和食品貿(mào)易的發(fā)展，嚴(yán)格的成分標(biāo)準(zhǔn)阻礙了食品種類的豐富和食品流通的自由。其中，以添加營養(yǎng)類物質(zhì)所要實現(xiàn)的營養(yǎng)強化或者營養(yǎng)補充就首先涉及非成分類物質(zhì)的添加。對此，當(dāng)只有通過安全評估和行政許可才能使用成為鑒管食品添加劑的基本原則時[23]，營養(yǎng)添加劑的監(jiān)管是否需要許可卻是值得爭議的話題。例如，當(dāng)營養(yǎng)強化類食品出現(xiàn)在美國市場上時，作為監(jiān)管部門的美國食品藥品監(jiān)督管理部門并沒有對維生素等用于添加的物質(zhì)作出許可的要求，而是通過增設(shè)的強化食品標(biāo)準(zhǔn)便于這些不同于傳統(tǒng)食品的強化食品的入市[24]。而當(dāng)科學(xué)證據(jù)表明即便維生素等營養(yǎng)素?zé)o害健康，但過度使用同樣會導(dǎo)致不良效果時，美國食品藥品監(jiān)督管理局試圖對這些添加物質(zhì)的限量規(guī)定并沒有獲得授權(quán)。相反，當(dāng)歐盟也面對這一爭議時，一些成員國因為歐盟層面缺乏統(tǒng)一的規(guī)制方式而自行根據(jù)健康保護的需要開始了對這類產(chǎn)品的進行監(jiān)管，即由主管部門對其做出了限制或許可要求。作為引用謹(jǐn)慎預(yù)防原則的案例[25]，其表明了歐盟與美國在規(guī)制營養(yǎng)類添加物質(zhì)方面的審慎與放松規(guī)制的區(qū)別。

此外，營養(yǎng)類食品的出現(xiàn)，也陷入了放松規(guī)制還是審慎規(guī)制的爭議中?；仡櫄v史，當(dāng)膳食補充劑于20世紀(jì)70年代在美國面世時，其被定義為作為用于膳食補充而含有一種或多種膳食成分的產(chǎn)品，例如維生素、礦物質(zhì)、藥草或其他生物、氨基酸等。美國對其采取了食品的監(jiān)管方式，相應(yīng)地，膳食補充劑的入市并不需要事前的安全評估。此外，美國食品藥品監(jiān)督管理局如果出于安全的考慮而限制某一膳食補充劑的銷售，其肩負(fù)舉證責(zé)任，即提供證據(jù)說明這一限制的合理性。值得一提的是，這一放松規(guī)制的成功在于膳食補充劑行業(yè)對于相關(guān)部門的游說努力。此外，食品行業(yè)對于規(guī)制的反對也是因為其認(rèn)為飲食更多的是個人責(zé)任以及崇尚這一方面的自由選擇[26]。不同于美國，我國針對類似食品——保健食品采取了從嚴(yán)監(jiān)管的方式。

2.3 營養(yǎng)信息

就營養(yǎng)信息而言，在早期營養(yǎng)類食品進入美國市場時，因其功能性而受到消費者的青睞，如營養(yǎng)強化食品對于某一疾病的防治。但由于沒有相應(yīng)的法律要求和言論自由、出版自由的豁免，使得隨意發(fā)布的錯誤營養(yǎng)信息也沒有追責(zé)依據(jù)。隨著私人使用營養(yǎng)標(biāo)識的增多，美國食品藥品監(jiān)督管理部門于20世紀(jì)70年代引入了食品營養(yǎng)標(biāo)識這一干預(yù)食品營養(yǎng)的規(guī)制方式，但其目的主要是規(guī)范營養(yǎng)信息的發(fā)布內(nèi)容和形式，如以一定的格式告知消費者食品中熱量、蛋白質(zhì)、碳水化合物的含量，進而在提升消費者營養(yǎng)意識的同時避免“非常有營養(yǎng)”等標(biāo)識或廣告誤導(dǎo)消費者[27]。事實上，政府對營養(yǎng)信息披露的規(guī)制與食品企業(yè)提供信息的自由并不矛盾，當(dāng)規(guī)制是為了更好地鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供更為準(zhǔn)確、全面和有用的信息時，后者利用信息不對稱欺詐消費的行為使得保證信息真實性的職責(zé)轉(zhuǎn)移到了政府，以便保護消費者的利益[28]。

就營養(yǎng)信息的真實性，標(biāo)識方面的規(guī)制主要有以下幾個主要方面。第一，基于營養(yǎng)事實強制披露一些營養(yǎng)含量信息。作為食品標(biāo)識的一部分，這一信息的披露主要是為了保障消費者可以合理選擇符合自身營養(yǎng)需求的食品以及通過平衡膳食改善自身的營養(yǎng)狀況。第二，針對營養(yǎng)聲稱或營養(yǎng)素成分功能聲稱，在自愿標(biāo)識的基礎(chǔ)上規(guī)范聲稱術(shù)語的內(nèi)容和定義。例如，營養(yǎng)聲明中“新鮮”、“低脂”、“低熱量”、“高熱量”等術(shù)語的定義，以便食品生產(chǎn)經(jīng)營者在選擇這些術(shù)語時符合這些術(shù)語對于營養(yǎng)含量的要求，防止誤導(dǎo)或欺騙消費者。第三，與營養(yǎng)聲稱相比，健康聲稱主要是為了明確說明食品消費與某一慢性疾病之間的關(guān)聯(lián)，即在食品標(biāo)識或廣告中說明某一食品或食品成分消費有助于減少或延緩某一慢性疾病發(fā)生的風(fēng)險[29]。隨著消費者對飲食與健康的重視，消費者更傾向選購具有健康功能的食品[30]，但這一功能既需要借助信息加以傳達，也需要科學(xué)加以證明。

2.4 營養(yǎng)教育/指導(dǎo)

營養(yǎng)教育是包括一整套信息干預(yù)措施在內(nèi)的全面計劃，目的在于提高消費者的認(rèn)識，了解什么是好的營養(yǎng)，其最終目標(biāo)在于改變?nèi)藗兊男袨?，使其選擇更有營養(yǎng)的飲食結(jié)構(gòu)和更健康的生活方式[31]。對此，針對不同的群體、開展于不同的場合或者教育主導(dǎo)者的差異，營養(yǎng)教育的形式可以非常多元化，如由政府引導(dǎo)在學(xué)校內(nèi)針對兒童設(shè)置營養(yǎng)課程，由私人部門在工作場所開展的營養(yǎng)培訓(xùn)，或者社區(qū)中針對低收入人群的營養(yǎng)知識宣講。而作為普惠式的營養(yǎng)信息宣傳，各國都會根據(jù)營養(yǎng)規(guī)劃及監(jiān)測和調(diào)查的結(jié)果，適時通過膳食指南的編制引導(dǎo)合理的膳食。相應(yīng)地，推廣《中國居民膳食指南》是我國一項重要的營養(yǎng)宣傳教育方式。此外，隨著風(fēng)險交流成為食品安全社會共治的重要制度，各類交流主體在對公眾和消費者的食品安全教育中，也應(yīng)當(dāng)納入食品營養(yǎng)的內(nèi)容。

對于實現(xiàn)社會治安和消費者保護的執(zhí)法而言，教育是有效的補充。因為國家之大、食品企業(yè)之多，執(zhí)法監(jiān)管的力量終究是有限的。因此，當(dāng)執(zhí)法的意義在于保證守法，而守法有助于實現(xiàn)消費者保護這一目標(biāo)時，守法源于知法而知法又來源于教育。正因為如此，教育有助于良性循環(huán)的形成，如對消費者的教育能使其了解食品營養(yǎng)和均衡膳食的重要性，對企業(yè)的教育可以使其規(guī)范地提供食品營養(yǎng)信息，而這些信息對于消費者的知情選購而言都很重要[32]。然而，需要指出的是，通過教育實現(xiàn)公眾膳食選擇的合理性將會是一個緩慢的過程。正因為如此，要改善營養(yǎng)和預(yù)防營養(yǎng)性疾病，依舊離不開強制性的營養(yǎng)干預(yù)立法[33]。

3 結(jié)論

富裕程度的提高也是一個喜憂參半的進程，一方面要通過更多營養(yǎng)類物質(zhì)的消費促進健康，另一方面飲食習(xí)慣的轉(zhuǎn)變以及過度的營養(yǎng)消費也使得中國加入到了世界性的日益上升的肥胖趨勢[34]。而作為一個發(fā)展中國家，中國由于營養(yǎng)缺乏導(dǎo)致的隱性饑餓也尚未徹底的解決。鑒于食品安全治理以及健康規(guī)制日益受到重視，食品營養(yǎng)對于食品安全及健康保障的重要性也需要形成重視營養(yǎng)的社會共識以及構(gòu)建有利于營養(yǎng)改善的社會共治。對此，盡管《營養(yǎng)改善工作管理辦法》的實施已經(jīng)通過營養(yǎng)監(jiān)測、營養(yǎng)教育、營養(yǎng)指導(dǎo)、營養(yǎng)干預(yù)等方式為預(yù)防和控制營養(yǎng)缺乏、營養(yǎng)過剩和營養(yǎng)相關(guān)疾病奠定了法律基礎(chǔ)，但目前這一規(guī)章的立法層次不高，而其他相關(guān)的營養(yǎng)干預(yù)方式也散見在不同的單行法律中，缺乏統(tǒng)一性。正因為如此，在基于公眾健康而對食品營養(yǎng)進行干預(yù)時，既要與時俱進地兼顧各類不同的營養(yǎng)問題，也要同時段的多管齊下，發(fā)揮各規(guī)制方式的協(xié)同作用。對此，本文的貢獻就在于通過對各類營養(yǎng)問題及其規(guī)制方式的梳理以前瞻性且全局性的視角設(shè)計一個詳細(xì)的作為營養(yǎng)規(guī)制事項的立法完善框架及指南，從而為完善食品安全治理的法律體系和推進食物與營養(yǎng)法制化的管理提供理論支持?！?/p>

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(責(zé)任編輯 李婷婷)

Regulation of Food Nutrition for Sake of Public Health

SUN Juan-juan，HU Jin-guang

(Law School/Center for Coordination and Innovation of Food Safety Governance，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

With the increasing health consciousness of consumers，more and more food categories for nutritional purposes have been put into market while the health risks may be caused by the novel substances or lack of labeling.Therefore，many different legal forms have been undertaken during the government intervention，such as the legislations regarding nutrition improvement and nutrition labeling as well as the strict regulation of food with special nutritional needs.However，the legislations in this aspect have been shaped in ad-hoc way while characterized by fragmentation.Given the consideration of the rising nutritional diseases，it is necessary to examine the current instruments for nutrition intervention，with the purpose of integrating them into a coordinated regulatory system and protecting public health through food safety assurance from the perspective of nutrition.

food safety；malnutrition；food right；health；labeling

孫娟娟(1984— )，女，博士，講師，研究方向：風(fēng)險規(guī)制、食品法。

胡錦光(1960— )，男，博士，教授，研究方向：食品安全法治。