摘 要 社區(qū)矯正是指要恢復(fù)矯正對象的社會功能，幫助其實現(xiàn)自我發(fā)展，從而預(yù)防犯罪，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。而專業(yè)社會力量進入社區(qū)矯正為犯罪矯正制度帶來了一種全新的價值理念和工作方法，對社會矯正工作開展具有極其重要的作用和意義。本文主要對鹽城市社區(qū)矯正工作中社會組織培育和發(fā)展的現(xiàn)狀及問題進行了分析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞 社區(qū)矯正 社會組織 社會工作 政府購買

作者簡介：卞海霞，中共鹽城市委黨校副教授，研究方向：公共管理。

中圖分類號：D668 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.100

社區(qū)矯正是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由司法行政機關(guān)在有關(guān)部門和社會力量的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。作為一種源自發(fā)達國家、新興的刑罰執(zhí)行方式，其提出的執(zhí)行理念在民主政治日益發(fā)展的今天，具有非常重要的積極意義。其中專業(yè)社會力量進入社區(qū)矯正為犯罪矯正制度帶來了一種全新的價值理念和工作方法，其實施社區(qū)矯正的目的就是要恢復(fù)矯正對象的社會功能，幫助其實現(xiàn)自我發(fā)展，從而預(yù)防犯罪，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，因而在整個社區(qū)矯正過程中發(fā)揮了不可替代的作用。

一、鹽城市社區(qū)矯正工作中社會組織培育和發(fā)展的現(xiàn)狀

隨著鹽城城市化進程的推進，進城人員日益增多，犯罪率也日益上升，對社會管理提出了新的挑戰(zhàn)；同時隨著勞教制度廢除后，社區(qū)矯正中心逐漸成為區(qū)縣社區(qū)矯正工作的統(tǒng)一執(zhí)法平臺，社區(qū)矯正的工作模式在迅速轉(zhuǎn)變、工作流程在逐漸規(guī)范。因而在新形勢下，社區(qū)矯正中的社會組織如何實現(xiàn)工作模式轉(zhuǎn)化和職能規(guī)范化，是當(dāng)下亟需解決的問題。近年來，鹽城市司法局高度重視特殊人群教育幫扶社會組織扶持推進力度，按照“政府主導(dǎo)推動、社會組織自主運作、社會多方參與”的工作思路，市司法局積極培育和發(fā)展社會組織，建立政府購買服務(wù)機制，搭建多層面合作平臺等措施，構(gòu)建起以司法行政為主體、社會組織為兩翼、社會協(xié)同與公眾廣泛參與的社區(qū)矯正工作新格局。一是建立“五老”志愿者隊伍。聯(lián)合關(guān)工委，先后招募10000多名老黨員、老干部、老專家、老戰(zhàn)士、老模范等“五老”志愿者，與刑滿釋放人員結(jié)成“一幫一”、“多助一”的幫扶對子，常年開展幫學(xué)、幫教、幫困“三幫”活動，重在轉(zhuǎn)化思想、矯正行為、灌輸知識、培養(yǎng)技能等人性化管理上下功夫。二是成立安置幫教協(xié)會。建湖、射陽、阜寧、亭湖等地建成安置幫教協(xié)會，設(shè)立幫扶基金，幫扶特困刑釋人員和服刑人員未成年子女，臨時性幫助1280名特困人員，贈送幫困資金10多萬元。三是牽手各類公益組織。市心語心理健康服務(wù)中心、鹽都“夕陽紅”幫扶工作隊、射陽“法治驛站”、阜寧“愛心驛站”、東臺義工聯(lián)等社會組織，參與市和各縣（市、區(qū)）組織的主題幫教活動，主動走訪刑釋人員家庭，宣傳法律法規(guī)，幫助解決問題。參與進監(jiān)幫教活動20余次，舉辦法制講座53場次，走訪800余刑釋人員家庭，為34人提供心理輔導(dǎo)服務(wù)。四是依托法律服務(wù)社資源。以全市1317家法律服務(wù)社為載體，開展針對性的回歸和融入社會服務(wù)。對自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的刑釋人員幫助審查、簽訂合同，提供全程法律服務(wù)。日常幫教中做到 “空閑時上門去走走，農(nóng)忙時抽空去看看，碰面時主動問問，關(guān)鍵時多多關(guān)心”，不讓其思想滑波，不讓其喪失生活信心，不讓其重新違法犯罪。五是通過政府購買服務(wù)引入社會組織參與特殊人群教育幫扶。2016年2月底，市司法局與鹽城、江寧監(jiān)獄、方強強制戒毒所以深化四方聯(lián)席會議機制為契機，以推進“黃絲帶”關(guān)愛幫扶為抓手，以特殊人群教育幫扶社會化為目標(biāo)，共同出資5萬元，由3A級社會組織——鹽城市心語心理健康服務(wù)中心牽頭，開展為期一年的“心靈護航”服刑（強戒）人員未成年子女心靈陪護項目行動。這是鹽城首個政府購買社會組織項目，標(biāo)志著引入社會組織參與特殊人群教育幫扶正式啟動。

實踐中通過引入社會組織參與社區(qū)矯正工作，社區(qū)矯正的各項工作都得到不斷提升，如有效提升了教育矯正效果、有效延伸了政府服務(wù)觸角、有效促進了回歸，降低了重犯率。但是不可否認(rèn)，社會力量參與特殊人群幫扶教育也是一個新生事物，其在發(fā)展過程中也面臨著不少困難和問題。

二、社區(qū)矯正工作中社會組織培育和發(fā)展面臨的問題

（一）政府購買服務(wù)模式存在的問題

1.政府購買服務(wù)的法律屬性不明確，職責(zé)定位不清晰：

矯正社會組織和政府通過簽訂《政府采購服務(wù)合同》，以此為依據(jù)對社區(qū)服刑人員進行幫困解難、心理咨詢等服務(wù)，在某種程度上緩解了政府公共服務(wù)供給不足的瓶頸。但由于這種購買采用的是非競爭性的方式，合同雙方并非決策獨立的兩個主體，不存在競爭市場和競標(biāo)程序，這種服務(wù)合同雖然構(gòu)成法律意義上的購買關(guān)系，但實際上是一種“形式性購買”，并非“競爭性”的購買。這種形式性購買是在中國社會組織市場發(fā)育不充分、公民自組織機制薄弱的情況下，政府主動轉(zhuǎn)移職能的結(jié)果，反映了政府“邊培育邊購買”的思路。

2.政府購買服務(wù)機制不夠健全：

政府購買服務(wù)是一個綜合的過程，其中蘊含著復(fù)雜的管理問題，從目前的社區(qū)矯正工作實際情況看，政府購買社區(qū)矯正的社會服務(wù)機制尚不夠完善和健全。一是購買服務(wù)合同中關(guān)于工作內(nèi)容的相關(guān)條款不夠清晰和確切，從而導(dǎo)致矯正社工與其他矯正隊伍之間的具體職責(zé)和分工不清晰，導(dǎo)致矯正社工開展工作時要么大包大攬，要么互相推諉。二是購買服務(wù)合同的相關(guān)條款不夠細(xì)致和全面，如購買服務(wù)的專項經(jīng)費上項目不僅單一片面，而且支出范圍劃分也不甚明確。

（二）矯正社工組織自身存在的問題

1.矯正社工組織獨立性的缺失：

從目前的情況來看，矯正社會組織除了通過購買服務(wù)的方式獲得政府的資助外，從市場營利組織或者社會民眾那里獲得的運作資金不多，鑒于其只能通過政府獲得自身需要的資金，它就不得不以犧牲一定的自主性為代價。在工作中，矯正社工很少有人有意識并自覺運用談判、說服、社會動員的專業(yè)方法去爭取社會各方的支持，在碰到困難時習(xí)慣于直接請求政府職能部門出面解決，最終導(dǎo)致矯正社工組織獨立性的喪失。

2.政府與矯正社會組織關(guān)系的行政化：

理論上，政府與矯正社會組織之間應(yīng)該是平等的合作伙伴關(guān)系，政府機關(guān)根據(jù)合同約定的標(biāo)準(zhǔn)對社工的工作績效進行考核，并不干涉社工組織的運作和內(nèi)管理。但現(xiàn)在的情況是，在社區(qū)矯正工作開展過程中，一些政府機關(guān)工作人員還沒有完全把職能定位在協(xié)調(diào)以及宏觀管理方面，而是做了不少微觀管理的工作，致使社工的監(jiān)督管理打上了明顯的“行政化”的烙印。在調(diào)研中，一些基層司法所明確指出，務(wù)必要求矯正社工聽從街鎮(zhèn)司法所的調(diào)遣和指揮。在這樣一個背景下，難免出現(xiàn)“社團管理行政化”的情況。

3.社會組織專業(yè)化程度不高：

社區(qū)矯正是一項專業(yè)性、法律性很強的工作，然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鹽城市社區(qū)矯正社工所從事的矯正工作還只是一些基礎(chǔ)性日常工作，其工作模式和工作理念與專業(yè)化的矯正是有較大差距的。專業(yè)服務(wù)技術(shù)以個案為主，小組與社區(qū)服務(wù)技術(shù)較落后，項目發(fā)展意識比較滯后，缺乏競爭力。部分社工的主要工作就是坐在辦公室里，給居委會打電話，詢問矯正對象的情況，填寫報表?；蛘咴谂c矯正對象談話后，用通用模板記錄談話情況，許多談話記錄千篇一律。

（三）相關(guān)制度機制建設(shè)方面存在的問題

1.社區(qū)矯正的社會工作缺乏有效的競爭機制：

政府購買服務(wù)的精髓在于打破壟斷，一旦競爭比較充分，有關(guān)公共產(chǎn)品（服務(wù)）的價格優(yōu)惠自然會呈現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量也會相應(yīng)提高，提高財政資金效率的目的也能達到。但在社區(qū)矯正工作中，競爭還很不足，這在一定程度上影響了社區(qū)矯正工作效率和政府部門的選擇。

2.社區(qū)矯正的社會工作缺乏有效的激勵機制：

由于社會組織從事的多是市場不愿、政府不能從事的公共物品的提供，志愿精神和奉獻精神就成為社會組織工作人員取得較好績效的前提條件。但對于社區(qū)矯正中那些領(lǐng)薪的雇傭者而言，并不一定都能具有強烈的奉獻精神及志愿精神。有一部分社工把自己的工作看成是謀生的手段，至多是一種職業(yè)，而不是一項甘于奉獻的神圣的事業(yè)。因而社工往往存在內(nèi)在激勵不足、職業(yè)發(fā)展預(yù)期較小的情況，再加上監(jiān)督強度不夠，這就直接導(dǎo)致社工開展工作的積極性、主動性和奉獻精神大打折扣，無法全身心地投入到罪犯矯正工作當(dāng)中。

3.社區(qū)矯正的社會工作缺乏有效的評估監(jiān)督機制：

目前對社區(qū)矯正社會工作的考核，不論是政府部門還是社會組織自身，多使用主觀績效指標(biāo)，評價體系中缺乏定性指標(biāo)，考核過于注重結(jié)果，如矯正對象的重新違法犯罪率、就業(yè)安置率等。同時績效往往是通過組織內(nèi)部進行判斷和分析，公信力則是通過表彰方式來取得，這種陳舊的思維觀念以及落后的評價手段，影響了矯正事業(yè)及矯正組織的進一步發(fā)展，也難以得到普遍的社會認(rèn)同。

三、加強社區(qū)矯正社會組織發(fā)展的對策和建議

（一）對完善社區(qū)矯正購買社會服務(wù)模式的建議

1.建立社會組織參與社區(qū)矯正的充分競爭機制：

采用政府購買這種市場方式開展社區(qū)矯正相關(guān)工作，就應(yīng)當(dāng)按照市場規(guī)律來實施和操作。政府在對社區(qū)矯正的部分工作進行外包時讓多元的競爭主體充分競爭，中標(biāo)的社會組織可以與政府部門一道，既確保對矯正的監(jiān)督和管理到位，又能夠通過及時的、有針對性的服務(wù)和幫教，矯正對象的心理和行為偏差，促使其順利回歸社會。

2.建立社會組織參與社區(qū)矯正的有效激勵機制：

為了增強社工的激勵強度，必須要優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)。從組織內(nèi)部管理來看，要改變目前的“大鍋飯”的薪酬結(jié)構(gòu)，要根據(jù)社工工作的績效考核的結(jié)果，拉開社工收入檔次。同時要根據(jù)社工工作的年限、能力水平的提高以及物價水平的變化，對社工工資予以合理的晉升。

3.健全社會組織參與社區(qū)矯正的監(jiān)督考評機制：

要制定出符合社區(qū)矯正特點的評估框架和指標(biāo)體系。健全對矯正社會組織的考核評估機制，不僅能使社會組織發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，促進組織能力的提高和制度建設(shè)，規(guī)范行為，強化自律，還能提高其工作效率和公信力。同時作為既具有激勵，又具有約束功能的評估，也是對社會組織進行管理和監(jiān)督的一個非常有效的手段。

（二）對矯正社會組織自身發(fā)展的建議

1.維護組織的獨立性，實現(xiàn)自身服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT化：

矯正社會組織應(yīng)主要定位于在社區(qū)矯正領(lǐng)域中政府無法解決的事務(wù)上。矯正社會組織必須堅持資金來源不影響機構(gòu)和活動獨立性的原則，以提供專業(yè)化的服務(wù)和發(fā)揮專業(yè)影響力為導(dǎo)向，不斷實現(xiàn)自身服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT化。

2.加強組織自身建設(shè)，逐步建立合理完善的內(nèi)部治理機構(gòu)

矯正社會作為相對獨立的自治組織，它應(yīng)具有自我管理、自我判斷的機制和能力。在自身管理方面必須建立獨立的管理程序，不受包括政府在內(nèi)的外部團體、力量的控制。其規(guī)范運作需要建立產(chǎn)權(quán)明晰、制度規(guī)范、監(jiān)管有力的法人治理結(jié)構(gòu)來防范社會組織在組織使命、發(fā)展戰(zhàn)略、運作方式上偏離方向，遏制少數(shù)精英對組織運行和公共性本質(zhì)的損害，從而降低運行成本，提高組織效率和服務(wù)質(zhì)量。

3.加強矯正社會工作的隊伍建設(shè)，確保組織提供服務(wù)的專業(yè)化和公信力：

由于組織的特殊性，矯正社會組織需要通過不斷探索現(xiàn)代人力資源開發(fā)與管理機制、盡快建立并不斷完善社區(qū)矯正工作的考評監(jiān)督制度、暢通矯正社工組織的進出口機制，提高整個社工隊伍的專業(yè)化素養(yǎng)和公信力，不斷優(yōu)化社工的隊伍結(jié)構(gòu)，提高社工隊伍的素質(zhì)。