陳傳偉　王伊亮

摘 要 村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)選擇原則主要依據(jù)系統(tǒng)性、可操作性、導(dǎo)向性原則。村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系無(wú)公認(rèn)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一般應(yīng)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、公共服務(wù)狀況、民主與管理狀況、環(huán)境生態(tài)與安全狀況構(gòu)成，同時(shí)根據(jù)具體情況設(shè)立一票否決和特色加減分項(xiàng)目。

關(guān)鍵詞 村級(jí)治理 指標(biāo)體系 績(jī)效評(píng)估

基金項(xiàng)目：本文系2015 年度湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“村級(jí)治理評(píng)價(jià)體系建構(gòu)對(duì)策研究”（15YBA379）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介： 陳傳偉，中共岳陽(yáng)市委黨校黨建部教授，研究方向：黨建、政治學(xué)、形勢(shì)與政策研究； 王伊亮，中共岳陽(yáng)市委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)，研究方向：黨建、公共管理研究、民政與基層政權(quán)研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.095

加強(qiáng)村級(jí)治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，全面建成小康社會(huì)，是中國(guó)邁向治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的必有之路。村級(jí)治理是一個(gè)嶄新的管理理念，其實(shí)踐主要是通過(guò)發(fā)揮多種治理主體作用，對(duì)村級(jí)區(qū)域內(nèi)公共權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化配置和運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)村域內(nèi)的公共事務(wù)有效組織、管理和調(diào)控。而績(jī)效評(píng)估是指有關(guān)評(píng)估主體識(shí)別、觀察、測(cè)量和評(píng)估治理績(jī)效的過(guò)程。就當(dāng)前情況看，績(jī)效評(píng)估主要包括個(gè)人績(jī)效評(píng)估、組織績(jī)效評(píng)估兩種基本類(lèi)型。 村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估在分類(lèi)上屬于組織績(jī)效評(píng)估范疇。提高績(jī)效是現(xiàn)代管理的核心問(wèn)題，在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，可以根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋和總結(jié)，修正、完善相關(guān)機(jī)制，提高管理的效果和效率。 通過(guò)構(gòu)建村級(jí)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，努力提升或改進(jìn)村級(jí)治理水平的方式或途徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、設(shè)置村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)遵循的原則

作為調(diào)查和測(cè)量村級(jí)治理績(jī)效水平的評(píng)估活動(dòng)，必須建立一種專(zhuān)門(mén)的概念框架，即村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。從廣義看，這一評(píng)估體系應(yīng)該包括評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法模型、評(píng)估信息系統(tǒng)等要素，是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)；從狹義看，僅指評(píng)估指標(biāo)體系。當(dāng)然，也有學(xué)者從更加宏觀的層面認(rèn)為，評(píng)估指標(biāo)體系基本原則、指標(biāo)模型設(shè)計(jì)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)選擇、評(píng)估方法確定、評(píng)估規(guī)則完善等都屬于指標(biāo)體系的應(yīng)有之義。本文認(rèn)為，村級(jí)治理評(píng)估指標(biāo)是從屬于地方治理績(jī)效評(píng)估體系的子系統(tǒng)，也是一個(gè)復(fù)雜、多維結(jié)構(gòu)構(gòu)成的一個(gè)體系。其指標(biāo)選擇原則應(yīng)遵守以下原則：

系統(tǒng)性原則。村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估是一個(gè)多元目標(biāo)、多層指標(biāo)、多變量參數(shù)的系統(tǒng)處理過(guò)程，簡(jiǎn)單化和定性化處理評(píng)估數(shù)據(jù)很難取得滿意效果。分析測(cè)評(píng)指標(biāo)體系必須具備科學(xué)性、綜合性、可操作性特征，才能充分展示系統(tǒng)相互連詞的各參數(shù)和要素特征，進(jìn)而保證方便準(zhǔn)確地對(duì)不同區(qū)域同一條件下村級(jí)治理的發(fā)展水平與狀態(tài)做一度量。基層社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)村是一個(gè)小社會(huì)，應(yīng)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、民主治理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境生態(tài)治理和治安視為一個(gè)整體的大系統(tǒng)，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，在村級(jí)治理中實(shí)現(xiàn)定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合、效能評(píng)估與效益評(píng)估相結(jié)合、局部評(píng)估與整體評(píng)估相結(jié)合、靜態(tài)評(píng)估與動(dòng)態(tài)評(píng)估相結(jié)合。指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能以現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)理論（統(tǒng)計(jì)理論、管理與決策科學(xué)等理論）為基礎(chǔ)，以現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)。

可操作性原則。構(gòu)建指標(biāo)體系之主要目的乃方便實(shí)際操作。如不便操作，即使理論上很有意義，也不宜在實(shí)踐中納入。如強(qiáng)行納入，易造成認(rèn)識(shí)判斷和程序繁瑣等困難甚至錯(cuò)誤，故不宜采信。

導(dǎo)向性原則。村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估屬于實(shí)踐性、現(xiàn)實(shí)性非常強(qiáng)的導(dǎo)向型活動(dòng)，可操作性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)估，才可以引導(dǎo)村級(jí)組織應(yīng)積極探索村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激發(fā)村民參與村公共事務(wù)管理，可以提高村級(jí)治理水平與質(zhì)量，增進(jìn)公共利益。構(gòu)建指標(biāo)的設(shè)置一要體現(xiàn)時(shí)代精神，二要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)汰舊立新。

二、村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的邏輯框架

邏輯框架（簡(jiǎn)稱(chēng)LFA）是國(guó)際組織常用的一種開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理、評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和考核的工具。搭建邏輯框架可以用來(lái)分析項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)、各種目標(biāo)的層次、目標(biāo)的各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)等，用以評(píng)估項(xiàng)目的效果、作用和影響。從國(guó)內(nèi)外各界對(duì)各類(lèi)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的邏輯架構(gòu)研究實(shí)踐看，常用的邏輯框架包括“綜合指標(biāo)-分類(lèi)指標(biāo)-單項(xiàng)指標(biāo)”、“3E”邏輯框架、“政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”三維邏輯框架、邏輯框架以及平衡積分卡邏輯框架等。本文采用第一種框架構(gòu)建。

（一）評(píng)估指標(biāo)的選擇

指標(biāo)是評(píng)估體系的靈魂。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)正面臨階級(jí)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，決勝全面小康的重要任務(wù)，指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)充分考慮這方面的需求。

通過(guò)理論分析與論證，參照田野調(diào)查和參考相關(guān)指標(biāo)體系，經(jīng)比較篩選和整合，本體系最終確定五項(xiàng)內(nèi)容為基本指標(biāo)，同時(shí)根據(jù)具體情況設(shè)立一票否決和特色加減分項(xiàng)目。

（二）指標(biāo)權(quán)重的確定

權(quán)重即指標(biāo)的價(jià)值導(dǎo)向。指標(biāo)權(quán)重確定方法，管理學(xué)上主要分主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法由評(píng)價(jià)者直接確定指標(biāo)權(quán)重；客觀賦權(quán)法先充分研究各指標(biāo)的相關(guān)度、信息量豐度，綜合衡平后確定指標(biāo)權(quán)重。實(shí)踐中一般多采用后者，如熵值法、因子分析法、成分分析法等。實(shí)證研究表明，對(duì)于指標(biāo)權(quán)重的確定難度較大、爭(zhēng)議多。我們?cè)趶V泛征求各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，采取客觀賦權(quán)法確定權(quán)重。具體做法為，考評(píng)主體“考評(píng)專(zhuān)家、村干部、村民” （f 1，f 2，f3） 使用加權(quán)權(quán)重，分別賦予權(quán)重比例為0.25，0.25，0.5；考評(píng)主體對(duì)考評(píng)指標(biāo)依據(jù)按重要性按1到5評(píng)分?？荚u(píng)主體得分按照權(quán)重比例計(jì)算，總分相加可得出原始考核數(shù)據(jù)。權(quán)重值=每項(xiàng)評(píng)分總分€魑逑鈄芷婪腫芊謤？00。計(jì)算模型為Y=（Y是五項(xiàng)目標(biāo)的權(quán)重值，xi是相應(yīng)評(píng)估值，fi是相應(yīng)類(lèi)權(quán)重值）。

表1：客觀績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分類(lèi)示意圖

表2：權(quán)重結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)表

一級(jí)指標(biāo)方面，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的權(quán)重較大，分別為24和26；公共服務(wù)、民主治理和環(huán)境安全的權(quán)重較小，分別為20、16和14。二級(jí)指標(biāo)方面，村民人均純收入的權(quán)重最大，畢竟收入是村民生活的源泉，是各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)步的基礎(chǔ)，而村民在人均純收入方面差異也很大。

三、村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估流程分析

（一）考核數(shù)據(jù)取得

評(píng)估體系內(nèi)容遵循鄉(xiāng)村實(shí)際，同時(shí)考慮在基層建成全面小康社會(huì)的導(dǎo)向作用，確定了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共服務(wù)、民主管理、環(huán)境與安全5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，再細(xì)分為28個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)?？荚u(píng)專(zhuān)家通過(guò)查閱相關(guān)臺(tái)帳，實(shí)地考察調(diào)研，對(duì)村級(jí)治理逐項(xiàng)給與盡量客觀的評(píng)估分?jǐn)?shù)；村級(jí)干部依據(jù)本地實(shí)際，對(duì)各項(xiàng)進(jìn)行逐項(xiàng)自我打分；對(duì)村民參與數(shù)據(jù)的采集，一般通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷來(lái)實(shí)現(xiàn)。為方便村民參與，可采用“極力反對(duì)、反對(duì)、一般、贊同、非常贊同”五點(diǎn)量表法。

（二）評(píng)估數(shù)據(jù)處理方法

“村級(jí)治理績(jī)效評(píng)價(jià)滿意度”調(diào)查，類(lèi)指標(biāo)權(quán)重依據(jù)上文賦值（24，26，20，16，14），用采用加權(quán)求和方法做如下計(jì)算：

類(lèi)指標(biāo)評(píng)分值（Y）=各指標(biāo)總評(píng)分€骼嘀副曜罡咦芊謤茲ㄖ??？

考核模型為Y=（i=1，2，......，n）。

其中： Y為考核評(píng)價(jià)指數(shù)，Pi為第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，Xi為第i項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化（無(wú)量綱化）數(shù)值，n為指標(biāo)總個(gè)數(shù)。

（三）績(jī)效結(jié)果主客觀對(duì)比分析與糾正

從實(shí)踐看，村級(jí)治理績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果主客觀存在差異，其中，排名靠前和靠后區(qū)分不大，但處于中間位置的績(jī)效治理評(píng)價(jià)結(jié)果差異明顯。

筆者實(shí)踐調(diào)查的湘北JY村村級(jí)治理績(jī)效主客觀評(píng)價(jià)對(duì)比中發(fā)現(xiàn)，在客觀績(jī)效考評(píng)結(jié)果與外部評(píng)價(jià)有相當(dāng)差異，指標(biāo)的指示性模糊。理論上認(rèn)為，績(jī)效評(píng)價(jià)是基于對(duì)人均純收入等客觀指標(biāo)宏觀感知等變量的正相關(guān)評(píng)價(jià)，實(shí)際上隨村民生活程度提升，對(duì)公共服務(wù)、村居環(huán)境更加敏感。具體而言，由于一級(jí)指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的權(quán)重相對(duì)較大，二級(jí)指標(biāo)方面，村民人均純收入是基本考量。處于村級(jí)治理綜合水平排名前列的多為城郊村和地區(qū)示范村。

四、村級(jí)治理績(jī)效改善與提升策略

任何考核評(píng)價(jià)之真正目的均以提升績(jī)效為目的，村級(jí)治理評(píng)估概莫能外。為進(jìn)一步提升和規(guī)范新時(shí)期村級(jí)治理績(jī)效、發(fā)展提出的必然要求，為此提出如下建議：

（一）以決勝全面小康為契機(jī)，加快村級(jí)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是提高村級(jí)治理水平的基礎(chǔ)和保障。只有加快村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動(dòng)村級(jí)公共社會(huì)事業(yè)的加速發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，村級(jí)面貌才會(huì)迎來(lái)歷史巨變。村級(jí)治理水平的高低最終體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上和農(nóng)民的生活水平上。印度研究中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展課題的專(zhuān)家?guī)祚R爾博士指出：“讓農(nóng)民移民城市只能是一個(gè)臨時(shí)方案，因?yàn)槟切┮频匠鞘械霓r(nóng)民在攪動(dòng)了城市生活的同時(shí)，也使自己的生活變得不穩(wěn)定。因此，政府的最終目標(biāo)應(yīng)該是創(chuàng)造一種農(nóng)民不會(huì)再考慮外出的環(huán)境。從很大程度上說(shuō)，農(nóng)民工問(wèn)題可以通過(guò)促進(jìn)鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展以及在鄉(xiāng)村創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)解決?！?/p>

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高居民生活質(zhì)量的關(guān)鍵。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固然有上至國(guó)家，下至鎮(zhèn)級(jí)政府部門(mén)的責(zé)任與投入，作為村級(jí)組織也有責(zé)任與義務(wù)在村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上進(jìn)行投入。新農(nóng)村建設(shè)真正著眼點(diǎn)在公共基礎(chǔ)設(shè)施。 村里的路寬了、水多了、電足了，將為村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的條件；村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村里有錢(qián)了，就能進(jìn)行再投入，這是有因果關(guān)系的。提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)是提升村級(jí)治理水平的基本要求。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就必須切實(shí)提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，造就一支“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)”的高素質(zhì)的新型農(nóng)民。一方面，通過(guò)加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)職業(yè)教育讓扎根農(nóng)村的青年農(nóng)民素質(zhì)提升。另一方面，提高農(nóng)民務(wù)工技能，適應(yīng)現(xiàn)代城市和工業(yè)文明，使人力資源有效轉(zhuǎn)化為人力資本。

（二）挖掘村級(jí)治理新動(dòng)力，發(fā)揮多種資源參與村級(jí)治理

在決勝全面小康社會(huì)建設(shè)階段，各級(jí)黨委政府廣泛開(kāi)展支援農(nóng)村發(fā)展活動(dòng)，要以此為契機(jī)，積極引入高素質(zhì)人才（如大學(xué)生村官、科技專(zhuān)業(yè)戶、致富能手、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人、務(wù)工經(jīng)商成功人士）進(jìn)入農(nóng)村，優(yōu)選一定比例納入入黨積極分子和村級(jí)后備干部培養(yǎng)范圍，填補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)形成的農(nóng)村人才洼地；資金上，逐步建立農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目啟動(dòng)基金，撬動(dòng)社會(huì)資源；管理上，通過(guò)積極調(diào)整管理方式模式，充分發(fā)揮村干部、村中能人的帶頭作用，推動(dòng)農(nóng)村全方位發(fā)展與治理能力現(xiàn)代化。項(xiàng)目上，積極配合精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村、駐村干部項(xiàng)目等一系列支援農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的活動(dòng)，發(fā)揮資源特色，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（三）由國(guó)家權(quán)威部門(mén)之道村級(jí)治理績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)，大力推進(jìn)村級(jí)治理典型模式推廣與經(jīng)驗(yàn)分享

我國(guó)村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估剛剛起步，各地摸索建立的“模式”繁多指標(biāo)體系各異，但總體上仍缺乏共識(shí)，付出探索成本巨大而效果不彰。盡管?chē)?guó)家明確規(guī)定由中紀(jì)委監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)和管理工作，但村級(jí)治理不屬于政府績(jī)效管理內(nèi)容，而其他部門(mén)缺乏權(quán)威性。實(shí)踐中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）都有對(duì)村一級(jí)的考核方案，都有綜合考核部門(mén)在實(shí)施對(duì)村一級(jí)（村兩委）的年度工作目標(biāo)考核，卻缺乏普遍共識(shí)性。各級(jí)地方黨組織也對(duì)村級(jí)黨組織進(jìn)行基層黨建指導(dǎo)與考核，但具體操作多傾向于定性而非定量。鄉(xiāng)村治理道理相通，經(jīng)驗(yàn)借鑒激發(fā)作用十分明顯。

筆者建議，全國(guó)人大適時(shí)頒布“基層治理績(jī)效評(píng)估通用指標(biāo)指導(dǎo)法”等短期法律，3-5年定期修訂補(bǔ)充，授權(quán)省級(jí)人大探索開(kāi)發(fā)編制實(shí)施指標(biāo)體系來(lái)評(píng)估村級(jí)治理績(jī)效。把基層的行政使命、人民需求、基層黨建、地域特征、資源秉賦統(tǒng)一考慮，形成具有權(quán)威性、科學(xué)性、可操作性的指標(biāo)體系。同時(shí)，搭建村級(jí)治理績(jī)效評(píng)估分享平臺(tái)，各地選取代表集中參觀典型治理案例，結(jié)合自身情況有選擇性地學(xué)習(xí)借鑒，再由典型村派遣人員提供實(shí)地指導(dǎo)，以保證治理模式推廣的實(shí)效性，形成輻射效應(yīng)。

對(duì)村級(jí)治理水平進(jìn)行衡量與評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)村級(jí)治理進(jìn)行及時(shí)的指導(dǎo)與監(jiān)督，是建立評(píng)估指標(biāo)體系的基本出發(fā)點(diǎn)。村級(jí)治理正逐步走向法制化和規(guī)范化，但把村級(jí)治理所涉及的各個(gè)領(lǐng)域的復(fù)雜關(guān)系簡(jiǎn)單化，用簡(jiǎn)化的評(píng)估指標(biāo)獲取盡可能多的評(píng)價(jià)信息，為把握了解進(jìn)而提升村級(jí)治理現(xiàn)狀提供科學(xué)的判斷依據(jù)，仍任重而道遠(yuǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

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