摘 要 在PPP模式被大力推廣的背景下，PPP項目的落地數(shù)量不斷攀升，部分PPP項目合同中存在著固定回報條款，但相關(guān)部門規(guī)章卻禁止固定回報，因此，固定回報條款效力如何認(rèn)定便成為需要解決的問題。本文認(rèn)為，PPP項目合同中固定回報條款是有效的，但是應(yīng)當(dāng)盡量避免固定回報條款。

關(guān)鍵詞 PPP項目合同 固定回報 效力

作者簡介：李香峰，江蘇鐘山明鏡律師事務(wù)所律師。

中圖分類號：D923.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.044

隨著《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“國發(fā)60號文”）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（以下簡稱“國辦發(fā)42號文”）的出臺實施，政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP）得到了大力的推廣。國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等部門不斷出臺完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵民間投資參與的政策措施，鼓勵民間資本進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在此背景下，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP模式備受青睞，PPP項目的落地數(shù)量也不斷攀升。

一、問題的提出

PPP（政府和社會資本合作），指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇社會資本，由社會資本提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，并根據(jù)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的績效評價結(jié)果獲得合理回報的一種合作模式。

《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（以下簡稱“財金57號文”）規(guī)定：“嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目……”

《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（以下簡稱“財金32號文”）規(guī)定：“要堅決杜絕各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過高補(bǔ)貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進(jìn)行變相融資；要杜絕固定回報和變相融資安排……”

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（以下簡稱“財金90號文”）規(guī)定：“防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任……”

上述文件均規(guī)定，在政府和社會資本合作過程中，政府要避免通過固定回報承諾的方式進(jìn)行變相融資，杜絕固定回報。但是，根據(jù)筆者參與的大量PPP項目來看，在PPP項目的實操中，固定回報條款普遍存在于PPP項目合同之中。在很多PPP項目的采購中，采購文件中要求社會資本的報價內(nèi)容往往是：建設(shè)工程費用的下浮率、資本金的回報率、融資利率等。具體體現(xiàn)在PPP項目合同之中就是：政府根據(jù)社會資本的投入，按照確定的回報率（資本金部分按照資本金回報率、融資部分按照融資利率） 向社會資本付費。既然在法律規(guī)范層面，固定回報是被禁止的，那么，PPP項目合同中固定回報條款的效力究竟如何呢？

二、PPP項目合同的法律屬性

依據(jù)“國辦發(fā)42號文”規(guī)定，在PPP項目合同中，政府和社會資本法律是地位平等的，權(quán)利義務(wù)也是對等的，協(xié)議各方均應(yīng)遵守合同約定。

依據(jù)財政部出臺的《PPP項目合同指南（試行）》的規(guī)定，PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。

依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會出臺的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》的規(guī)定，在PPP項目合同中，合同各方均是平等主體；PPP項目合同應(yīng)依據(jù)《合同法》及相關(guān)法律法規(guī)訂立。

依據(jù)《PPP項目合同指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》的規(guī)定，PPP項目合同在履行過程中如出現(xiàn)爭議，可以訴訟或仲裁的方式解決。

綜上，PPP項目合同是法律地位平等的政府和社會資本依據(jù)《合同法》及相關(guān)法律法規(guī)簽訂的合同，如果在合同履行過程中出現(xiàn)爭議，可以協(xié)議選擇爭議解決的方式。因此，PPP項目合同符合民事合同的全部特征，法律屬性是民事合同。

三、固定回報的認(rèn)定

“財金57號文”、“財金32號文”和“財金90號文”雖然都規(guī)定，在PPP項目中，要防止和杜絕固定回報，但是如何認(rèn)定固定回報，并沒有做進(jìn)一步的規(guī)定。

在長春匯津污水處理有限公司訴長春市人民政府一案中，長春市中級人民法院的判決，是截至目前為數(shù)不多的關(guān)于固定回報問題的認(rèn)定。長春市中級人民法院認(rèn)為，通過在《合作企業(yè)合同》中約定固定的污水處理保底量、回報的逐年增加、固定的最低保底匯價和固定的污水處理費定價條件等，使得外方投資人無須承擔(dān)任何經(jīng)營風(fēng)險，均可獲得確定的投資回報?；谝陨吓袛啵L春市中級人民法院認(rèn)定匯津長春污水處理項目為固定回報項目。

通過長春市中級人民法院對固定回報構(gòu)成要素的認(rèn)定，筆者認(rèn)為固定回報條款應(yīng)具備以下特征：

1.違背“風(fēng)險共擔(dān)”這一基本特征，社會資本方無須承擔(dān)任何風(fēng)險，都按照投入的資金和約定的回報率獲得付費。

2.回報率明確約定，即約定一個固定不變的回報率，或者約定回報率的具體區(qū)間（不低于某一個值，不高于某一個值）。

四、PPP項目合同中固定回報條款的效力

（一）部委出臺的“通知”的法律層級

依據(jù)《立法法》的規(guī)定，財政部和國家發(fā)展改革委員會可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，制定規(guī)章。

“財金32號文”的頒布單位是財政部及國家發(fā)展和改革委員會；“財金57號文”及“財金90號文”的頒布單位是財政部。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，從法律層級上看，上述三部文件屬于部門規(guī)章。

（二）固定回報條款的效力分析

PPP項目合同屬于民事合同，合同條款的效力應(yīng)依據(jù)《民法通則》、《合同法》等法律來判斷。《合同法》第52條規(guī)定了五種合同無效的情形 。

PPP項目合同是政府和社會資本之間簽訂的合同，社會資本是由政府通過競爭性方式依法選定的，社會資本的選定程序是公開的，合同內(nèi)容主要是關(guān)于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面項目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和移交等，且合同內(nèi)容也是要公開的。因此，PPP項目合同中的固定回報條款，不存在《合同法》第52條第（一）、（二）和（三）這三種情形。也就是說，PPP項目合同中的固定回報條款有效與否，主要看該條款是否存在《合同法》第52條（四）和（五）這兩種情形。

1.固定回報條款屬于“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的情形？

雖然“財金57號文”、“財金32號文”和“財金90號文”三部文件都禁止固定回報，但是上述文件從法律層級上講，都屬于部門規(guī)章，部門規(guī)章的效力低于法律和行政法規(guī)。因此，即使PPP項目合同中存在固定回報條款，也僅僅是違反了上述三部文件的規(guī)定，并沒有“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。也就是說，固定回報條款不存在“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的情形。

2.固定回報條款是否屬于“損害社會公共利益”的情形？

首先，PPP模式得到大力推廣的原因。PPP模式通過引進(jìn)社會資本，打破行業(yè)準(zhǔn)入，讓社會資本進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，能夠提升公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率；同時，借助社會資本的專業(yè)運(yùn)營能力，提升運(yùn)營效率和收益，能夠減輕地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

其次，PPP項目合同中存在固定回報條款的原因。根據(jù)筆者參與的大量PPP項目來看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，政府對PPP模式的推廣力度越低；越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，政府對PPP模式的推廣力度越高。從政府實施PPP項目的初衷看，政府并不愿意給社會資本固定回報，之所以會出現(xiàn)固定回報條款，是因為如果社會資本承擔(dān)較大風(fēng)險或收益無法得到保證的情形下，社會資本往往不會參與PPP項目，導(dǎo)致PPP項目最終無法實施。因此，在PPP項目的實操中，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，政府為了讓社會資本愿意參與PPP項目，以保證PPP項目的實施，往往會出現(xiàn)固定回報的安排。

最后，PPP項目合同中的固定回報條款，是政府為了PPP項目的實施而與社會資本約定的，實施PPP項目是為了提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率（PPP項目均通過了物有所值和財政承受能力論證），實現(xiàn)公共利益最大化。

因此，筆者認(rèn)為，PPP項目合同中的固定回報條款不屬于“損害社會公共利益”的情形。

綜上，筆者認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，PPP項目合同中的固定回報條款是有效的。

五、避免固定回報的建議

雖然PPP項目合同中的固定回報條款是有效的，但是固定回報畢竟是部門規(guī)章禁止的，PPP項目合同在簽署前，必須經(jīng)過政府的審核同意，如果存在固定回報條款，則存在無法通過審核的風(fēng)險。因此，應(yīng)盡量避免出現(xiàn)固定回報條款。

PPP項目合同應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”這三項基本特征，強(qiáng)調(diào)政府和社會資本之間權(quán)利義務(wù)對等，避免固定回報，社會資本的回報應(yīng)當(dāng)與績效考核掛鉤?？冃Э己说闹笜?biāo)可以包括：工期、質(zhì)量、費用、成本、合同管理、各方滿意度、項目的可持續(xù)發(fā)展等。建設(shè)期績效考核可設(shè)置為合格制，項目在建設(shè)期內(nèi)竣工驗收合格即視為通過建設(shè)期績效考核；運(yùn)營期績效考核可設(shè)置為評分制，各績效考核指標(biāo)設(shè)置不同的分值和打分辦法，逐項打分，根據(jù)評分結(jié)果來付費。

六、結(jié)語

在PPP模式得到大力推廣的背景下，PPP項目落地的數(shù)量不斷攀升，由于沒有PPP方面立法和PPP項目合同的示范文本，地方政府為了盡快上項目，吸引社會資本參與PPP項目，在PPP項目合同中普遍存在中固定回報的條款。雖然依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，固定回報條款是有效的，但是，固定回報條款畢竟違反了部門規(guī)章的規(guī)定，所以應(yīng)當(dāng)盡量避免。如果PPP項目在運(yùn)作過程中出現(xiàn)問題，固定回報條款必然會成為政府和社會資本之間的爭議點，希望隨著PPP立法的完善和PPP項目合同示范文本的出臺，目前已經(jīng)存在的固定回報條款問題能夠得到妥善解決。

注釋：

《合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！?