摘 要 2016年10月1日開始施行的《湖北省土壤污染防治條例》是首個(gè)地方土壤污染防治法，健全了土壤污染防治的法律制度。本文重點(diǎn)圍繞該法第六章的信息公開與公眾參與制度，對土壤污染防治中的公眾參與進(jìn)行分析評價(jià)以及提出建議。本文認(rèn)為，土壤污染防止中的公眾參與要從設(shè)立公眾代表委員會，建立土壤環(huán)境質(zhì)量信息系統(tǒng)，建立土壤環(huán)境質(zhì)量信息系統(tǒng)，加強(qiáng)土壤環(huán)境宣傳教育等方面來完善。

關(guān)鍵詞 土壤污染 防治 公眾參與

作者簡介：劉暢，武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.020

一、土壤污染防治中公眾參與的內(nèi)涵

公眾參與，即在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，一切單位和個(gè)人均有權(quán)通過一定的途徑，參與與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的活動。韓德培先生認(rèn)為公眾參與應(yīng)主要從立法、宣傳教育、信息公開、公益訴訟及民間環(huán)保組織等五個(gè)方面來具體實(shí)現(xiàn)。①汪勁教授在此基礎(chǔ)上，基于新《環(huán)境保護(hù)法》出臺的背景，將公眾參與的實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行了細(xì)化：突出公眾參與在環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境許可程序中的作用，建立相應(yīng)的行政和司法保障制度，鼓勵各類非政府環(huán)境組織代表公眾參與環(huán)境決策，同時(shí)重視環(huán)境信息公開和環(huán)境公益訴訟的運(yùn)用。②公眾參與涉及到公眾的各項(xiàng)環(huán)境權(quán)益，對推動環(huán)境保護(hù)工作的開展有著重要的作用。

2015年9月1日施行的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對公眾參與進(jìn)行了專門立法，第二條明確規(guī)定了公眾參與的范圍，即參與制定政策法規(guī)、實(shí)施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動。土壤污染防治中的公眾參與在2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》中被提到，其內(nèi)容涵蓋信息公布、宣傳教育、對企業(yè)進(jìn)行土壤環(huán)境評估等方面。但由于其立法地位較低，公眾參與在土壤環(huán)境保護(hù)中的地位還沒有強(qiáng)有力的法律保障。

二、我國土壤污染防治中公眾參與的現(xiàn)狀

（一）政府對環(huán)境信息公開具有消極性

信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)。某律師曾向環(huán)保部申請公開全國土壤污染信息，卻遭到環(huán)保部的拒絕。該事件當(dāng)時(shí)在社會上引起了轟動，國家歷時(shí)8年、耗費(fèi)幾個(gè)億的資金收集的土壤污染數(shù)據(jù)卻不向社會公開，這引起了社會公眾極大的不滿。這一事件促進(jìn)了政府信息公開，環(huán)保部和國土資源部在2014年公布了《全國土壤污染調(diào)查公報(bào)》。土壤污染數(shù)據(jù)的公開并沒有引起社會恐慌，而是提高了人們對土壤污染的重視，加強(qiáng)了公眾對土壤環(huán)境保護(hù)的參與。從該事件可以看出，政府對土壤環(huán)境信息的消極公開，會引起公眾對政府的不信任，不利于土壤污染環(huán)境保護(hù)工作的開展，也不利于增強(qiáng)公眾的環(huán)境保護(hù)意識。由于我國人口數(shù)量龐大，出于對社會安定性的考慮，政府在公開信息時(shí)并不積極主動，公開的信息不完整。但是，土壤污染事關(guān)公眾的切身利益，信息公開反而會增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識和環(huán)保責(zé)任感。

（二）土壤環(huán)境保護(hù)知識的宣傳教育工作不足

我國環(huán)境污染群眾舉報(bào)案件主要集中在廢氣、廢水及噪聲污染，很少涉及土壤污染。這主要是因?yàn)橥寥牢廴镜膶I(yè)性較強(qiáng)，而公眾缺乏相關(guān)專業(yè)知識，很難對污染土壤的違法行為進(jìn)行舉證。這阻礙了公眾參與土壤污染監(jiān)管。③公眾參與土壤環(huán)境保護(hù)的前提是公眾對土壤環(huán)境保護(hù)知識的了解。土壤污染具有很強(qiáng)的專業(yè)性，并且其隱蔽性、滯后性等特點(diǎn)致使人們忽略了土壤污染的嚴(yán)重性。環(huán)境保護(hù)宣傳教育是解決這一問題的有效措施。雖然政府相關(guān)網(wǎng)站公布了環(huán)境知識，但是其被公眾實(shí)際獲取的程度仍然較低。綜上所述，環(huán)境宣傳教育工作的方式還不夠多樣化，效果并不理想，涉及土壤污染方面的宣傳教育更是非常欠缺。

（三）土壤污染防治中公眾參與缺乏法律保障

我國《土壤污染防治法》目前還在起草階段，尚未出臺。地方土壤立法也非常欠缺，僅湖北省和福建省出臺了土壤地方法律法規(guī)?！逗笔⊥寥牢廴痉乐螚l例》設(shè)專章規(guī)定了公眾參與制度；《福建省土壤污染防治辦法》未設(shè)公眾參與專章，但第13、14、15、36及第40條規(guī)定了公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。我國目前涉及到公眾參與的專門法律法規(guī)包括：2006年《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》、2007年《政府信息公開條例》、2015年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》以及其他在《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》中對公眾參與的原則性規(guī)定?？偟膩碚f，公眾參與的法律法規(guī)比較缺失，并且法律效力等級較低，主要是行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法律。土壤污染防治中的公眾參與必須在立法中記性具體詳細(xì)的規(guī)定，才能保障公眾的參與權(quán)利、參與方式、救濟(jì)途徑等得到貫徹落實(shí)，從而促使公眾真正參與到土壤環(huán)境保護(hù)中去。

三、對《湖北省土壤污染防治條例》中公眾參與規(guī)定的評析

《湖北省土壤污染防治條例》設(shè)專章詳細(xì)規(guī)定了公眾參與制度，凸顯了對公眾參與的重視。其主要包括七個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，建立土壤環(huán)境信息公開制度。具體包括兩個(gè)方面：一是土壤環(huán)境信息公開與發(fā)布制度，為公眾參與和監(jiān)督土壤污染防治工作提供便利。第49條明確了負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)部門的信息公開的職責(zé)，要求相關(guān)部門編制土壤環(huán)境信息公開指南，并確定土壤環(huán)境信息公開的事項(xiàng)；二是土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期公布制度，第50條規(guī)定省級政府應(yīng)定期公布本行政區(qū)域內(nèi)的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，縣級政府環(huán)境部門應(yīng)公布土壤污染嚴(yán)重的單位名稱和個(gè)人姓名。第50條第三款同時(shí)也規(guī)定了企業(yè)信息公開的義務(wù)，要求土壤污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家環(huán)境信息公開有關(guān)規(guī)定，公開其產(chǎn)生的污染物的名稱、排放濃度、以及污染防治設(shè)施情況等，接受社會監(jiān)督。該法條將土壤環(huán)境信息公開制度進(jìn)行了細(xì)化，明確了信息公開的主體——政府和部分企業(yè)土壤環(huán)境信息公開的不同內(nèi)容，大大提高了信息公開制度的可操作性。

第二，公眾建議權(quán)和舉報(bào)權(quán)。第51條規(guī)定了公眾建議權(quán)的主體、形式和范圍：首先，明確任何單位和個(gè)人都有權(quán)對決策活動提出意見和建議；其次，列舉了公眾建議權(quán)的行使途徑包括聽證會、論證會、座談會等；再次，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見的范圍，即除依法需要保密的情形外，土壤環(huán)境保護(hù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、項(xiàng)目審批、環(huán)境影響評價(jià)、污染修復(fù)方案等與公眾土壤環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)的事項(xiàng)。第53條規(guī)定了公眾舉報(bào)權(quán)：首先明確了公眾保護(hù)土壤環(huán)境、防治土壤污染的義務(wù)；然后規(guī)定了舉報(bào)的范圍是對污染土壤環(huán)境或者不依法履行土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的行為。最重要的是，該法條第三款規(guī)定了舉報(bào)人的保護(hù)措施和激勵措施，即“接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對舉報(bào)人的信息予以保密，對舉報(bào)查證屬實(shí)的，給予獎勵?！痹摲l不僅規(guī)定了公眾享有舉報(bào)權(quán)，并且以法律明文規(guī)定對舉報(bào)人進(jìn)行保密和獎勵，這使得公眾舉報(bào)權(quán)不會成為一紙空文。

第三，建立環(huán)保誠信檔案，強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者的土壤環(huán)境保護(hù)責(zé)任。誠信檔案由環(huán)境保護(hù)主管部門建立，內(nèi)容包括：生產(chǎn)經(jīng)營者在土壤環(huán)境保護(hù)方面的守法和承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的情況。環(huán)保誠信檔案應(yīng)向社會公開，作為企業(yè)信用、財(cái)政支持、銀行信貸和上市融資等重要依據(jù)。由于環(huán)境保護(hù)需要企業(yè)花費(fèi)較大的資金技術(shù)成本，生產(chǎn)經(jīng)營者未來追尋利益的最大化往往都會怠于履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。而環(huán)保誠信檔案關(guān)系到一系列與企業(yè)利益息息相關(guān)的事項(xiàng)，將會直接或間接影響生產(chǎn)經(jīng)營者的企業(yè)形象和經(jīng)濟(jì)效益。環(huán)保誠信檔案的設(shè)立，將促使企業(yè)積極主動承擔(dān)土壤環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，促進(jìn)土壤污染防治工作的開展。

第四，建立土壤污染防治市場化機(jī)制，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)。由于土壤污染防治專業(yè)性強(qiáng)，涉及到土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、土壤環(huán)境監(jiān)測等方面的工作對技術(shù)、設(shè)備、工作人員要求較高，若全由政府負(fù)責(zé)，將會帶來巨大的工作量和資金投入。第54條規(guī)定縣級以上政府應(yīng)當(dāng)采取激勵措施，鼓勵第三方開展與土壤污染防治相關(guān)的土壤環(huán)境監(jiān)測、土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和土壤污染控制與修復(fù)等，建立土壤污染防治市場化機(jī)制。由第三方承擔(dān)這些專業(yè)性的工作可以減少政府的工作量，并且由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)能促使數(shù)據(jù)信息更加科學(xué)準(zhǔn)確。建立市場化機(jī)制，能擴(kuò)大第三方機(jī)構(gòu)的資金來源，減少政府的資金投入。同時(shí)，市場化運(yùn)營將帶動第三方機(jī)構(gòu)的積極性。

第五，規(guī)范土壤污染訴訟支持制度。土壤污染訴訟的專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)難度大，普通公民和小企業(yè)無法進(jìn)行訴訟。對此，第55條具體落實(shí)了土壤污染和破壞中的公益訴訟，并對提起公益訴訟的組織和受害當(dāng)事人提供訴訟支持。由土壤污染防治監(jiān)督管理部門和有關(guān)社會團(tuán)體支持訴訟，主要是在確定污染源、污染范圍以及污染造成的損失等事故調(diào)查方面提供幫助。這主要是側(cè)重于技術(shù)層面的支持，因?yàn)橥寥牢廴菊{(diào)查、鑒定等技術(shù)難度大。同時(shí)，第55條第三款也規(guī)定了土壤環(huán)境公益訴訟法律援助制度。該法條比較全面的涵蓋了土壤污染訴訟的相關(guān)訴訟制度，包括公益訴訟、訴訟支持、法律援助。

四、對完善土壤污染防治中的公眾參與的建議

《湖北省土壤污染防治條例》對土壤污染防治中的公眾參與進(jìn)行了全面且詳細(xì)的固定，但在相關(guān)制度的具體落實(shí)上還需進(jìn)一步細(xì)化。對此，筆者對一些具體的實(shí)施措施提出建議：

第一，可以考慮在政府土壤環(huán)境保護(hù)部門中設(shè)立公眾代表委員會，保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。日本通過在各級環(huán)境管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立由專家學(xué)者和社會有關(guān)團(tuán)體及市民代表等組成審議會和咨詢機(jī)構(gòu)來保障決策的科學(xué)性和民主性。④我國可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立符合我國國情的公眾代表委員會。該委員會應(yīng)按比例包含專家、公民、企業(yè)、其他組織，代表了社會公眾的意見。在進(jìn)行與土壤環(huán)境相關(guān)的決策時(shí)，公眾代表委員會必須去收集公眾的意見并進(jìn)行整理，然后提交政府相關(guān)部門，政府應(yīng)采納公眾代表委員會提交的意見。這實(shí)際上是讓公眾參與決策更加有序，督促政府在最終決策環(huán)節(jié)時(shí)必須考慮公眾的意見。

第二，建立土壤環(huán)境質(zhì)量信息系統(tǒng)。德國的土壤污染信息傳遞制度促使聯(lián)邦政府利用各州的土壤狀況信息數(shù)據(jù)資料建立全國土壤狀況信息系統(tǒng)，以加強(qiáng)土地污染風(fēng)險(xiǎn)的公共信息應(yīng)對，確保對土壤污染的預(yù)測。⑤我國雖然已經(jīng)公布了《全國土壤污染調(diào)查公報(bào)》，但土壤污染狀況是不斷變化的，應(yīng)當(dāng)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立土壤環(huán)境質(zhì)量信息系統(tǒng)，定期更新數(shù)據(jù)，讓公眾更了解土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，增強(qiáng)環(huán)保意識。同時(shí)，也有利于中央對地方的土壤環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。

第三，豐富信息公開的形式，保障公民知情權(quán)真正得到實(shí)現(xiàn)。雖然環(huán)境信息公開制度已經(jīng)建立，但實(shí)際上公民卻很難有效地獲得有關(guān)信息。有一些環(huán)境信息雖然在政府官方網(wǎng)站上有公布，但是普通老百姓并不一定知道這些網(wǎng)站，尤其對于不熟悉互聯(lián)網(wǎng)的大部分群眾來說更是難以知悉這些信息。可通過新聞網(wǎng)站、報(bào)紙、微博、微信、社區(qū)宣傳專欄等這些易于被公眾獲得的形式向社會發(fā)布土壤環(huán)境信息。

第四，加強(qiáng)土壤環(huán)境宣傳教育，落實(shí)環(huán)境宣傳教育的質(zhì)量。環(huán)境宣傳教育在實(shí)際中往往停留于“喊口號”階段，并沒有真正達(dá)到使公眾了解環(huán)境保護(hù)基本知識的效果。環(huán)境宣傳教育需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，運(yùn)用現(xiàn)代媒介形式，通過互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視媒體、社區(qū)等進(jìn)行土壤環(huán)境宣傳教育，普及土壤環(huán)境基本知識；同時(shí)，要重視對學(xué)生的環(huán)境教育，不應(yīng)僅停留于理念性的宣傳，應(yīng)將環(huán)境科學(xué)知識以及相關(guān)法律納入到學(xué)校的基礎(chǔ)課程中。

五、結(jié)論

公眾參與是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要原則，更應(yīng)是土壤污染防治中的重要內(nèi)容。保障公眾切實(shí)地參與土壤環(huán)境保護(hù)，既是對公眾環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，也是對政府土壤污染防治工作的監(jiān)督和制約，促進(jìn)政府決策民主化、科學(xué)化?！逗笔⊥寥牢廴痉乐螚l例》對公眾參與以專章規(guī)定，凸顯其重要地位，并且全面詳細(xì)的規(guī)定了公眾參與的主體、形式、救濟(jì)等相關(guān)內(nèi)容。我國土壤污染狀況形勢嚴(yán)峻，土壤污染事關(guān)百姓的人身健康安全，公眾參與土壤污染防治不應(yīng)只是原則性的規(guī)定，它必須通過具體立法落到實(shí)處。

注釋：

①韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程（第七版）.法律出版社.2015.

②汪勁.新《環(huán)保法》公眾參與規(guī)定的理解與適用.環(huán)境保護(hù).2014（23）.

③劉召峰.上海市土壤污染防治公眾參與評價(jià)及對策建議.綠色科技.2015（6）.

④荊海慧.我國土壤污染防治管理體制法律研究.東北林業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文.2009.

⑤韓梅.德國土壤環(huán)境保護(hù)立法及其借鑒.法制與社會.2014.