王天雄

（甘肅省張掖市水務局，734000，張掖）

張掖市農(nóng)業(yè)水價綜合改革成效與問題研究

王天雄

（甘肅省張掖市水務局，734000，張掖）

農(nóng)業(yè)水價；綜合改革；成效；存在問題；對策

甘肅省張掖市屬資源型缺水地區(qū)，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，各種用水矛盾日益尖銳，突出表現(xiàn)為：用水總量與全市轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的要求不相適應，水資源短缺與用水效率低的現(xiàn)狀不相適應，地下水管理與地下水超采的現(xiàn)狀不相適應，現(xiàn)行水價形成機制與水資源的稀缺程度不相適應。全市現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價是2011年市政府批準的0.10元／m3的平均標準，水價與供水成本倒掛，水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費匱乏，農(nóng)業(yè)節(jié)水缺乏價格激勵機制，既不符合水產(chǎn)品和水利產(chǎn)業(yè)的價值規(guī)律，不利于用水效率的提高，也不利于加快發(fā)展現(xiàn)代節(jié)水農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)水價改革勢在必行。在充分調(diào)研的基礎上，2015年市政府決定在全市六縣區(qū)開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。

一、具體做法

1.充分調(diào)研，啟動改革

2014年張掖市水務局組織各縣區(qū)水務局主管農(nóng)業(yè)水價改革的局長赴酒泉、武威考察學習水權(quán)、水價改革及地下水資源管理工作，包括機電井計量設施安裝、地下水水資源費征收、農(nóng)業(yè)水價調(diào)整、累進加價、末級渠系水價實施情況；組織相關(guān)科室和高臺縣水務局赴江蘇、山西、陜西等地考察學習地下水資源管理情況；同時在各縣區(qū)開展了地下水成本測算調(diào)研，為深化水權(quán)水價改革打下了基礎。2015年4月經(jīng)市政府常務會議研究通過《關(guān)于深化水權(quán)水價綜合改革的意見》，下發(fā)各縣區(qū)組織實施。

2.政府主導，部門配合

市委、市政府高度重視水利改革工作，先后6次研究部署水權(quán)水價改革工作，并專門召開全市水權(quán)水價綜合改革會議進行系統(tǒng)部署；由市政府督察室牽頭、相關(guān)部門參加，2次督察了各縣區(qū)水權(quán)水價綜合改革工作進展情況，并在市政府政務網(wǎng)通報了督察情況。2015年10月，市政府召開了全市水權(quán)水價綜合改革推進會議。為了順利推進水權(quán)水價綜合改革工作，市、縣區(qū)成立了由主要領(lǐng)導任組長，發(fā)改（物價）、財政、水利、農(nóng)業(yè)、公安、電力等部門主要領(lǐng)導為成員的水權(quán)水價綜合改革領(lǐng)導小組，嚴格實行領(lǐng)導負責制，強化協(xié)調(diào)、檢查和督導工作。各部門明確職責，加強協(xié)調(diào)，通力合作，綜合施策，全力推進水權(quán)水價綜合改革工作。

3.制定政策，推進改革

市政府先后下發(fā)了《關(guān)于深化水權(quán)水價綜合改革的意見》《張掖市地下水資源管理辦法》《關(guān)于下達張掖市縣級行政區(qū)2015年2020年2030年水資源管理控制指標的通知》《關(guān)于小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革辦法》《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)民用水者合作組織的意見》，各縣區(qū)政府制定下發(fā)了配套政策，為深化水權(quán)水價改革提供了政策支持。

4.廣泛宣傳，營造氛圍

市縣區(qū)水務部門充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡、報紙等新聞媒體和會議、培訓、散發(fā)傳單、張貼標語、出動宣傳車等形式，大力宣傳水權(quán)水價改革的目的意義、任務目標、相關(guān)法律法規(guī)和方針政策。同時組織人員入村、入社、入戶廣泛宣傳，讓廣大干部群眾充分認識水權(quán)水價改革對保護水資源、促進節(jié)約用水、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要作用，爭取社會各界和廣大用水戶對水權(quán)水價綜合改革的理解、支持和廣泛參與，為實現(xiàn)水權(quán)水價改革營造良好的社會氛圍，保障水權(quán)水價改革平穩(wěn)順利實施。

5.化解矛盾，維護穩(wěn)定

農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革涉及群眾的切身利益，群眾難免有抵觸情緒，個別地方出現(xiàn)群體上訪，甚至出現(xiàn)破壞水利工程的現(xiàn)象。為此，各縣區(qū)政府、相關(guān)部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府主動進村、進戶加強與群眾的溝通，宣傳黨和國家政策，解除群眾思想認識上存在的誤區(qū)，疏導群眾，化解矛盾，消除不穩(wěn)定因素。同時以破壞水利工程的典型案件為突破口，懲治有關(guān)違法行為，教育廣大群眾遵法、守法。

二、實施情況

1.積極推進水權(quán)水價綜合改革

列入全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣的高臺、民樂兩縣率先開展水權(quán)水價綜合改革，農(nóng)業(yè)灌溉地表水水價、地下水水價、末級渠系水價均作了較大幅度調(diào)整。同時，兩縣在水權(quán)明晰，實行分類水價、累進加價，建立水價精準補貼、節(jié)水獎勵機制等方面開展了積極探索，試點工作順利通過省級部門的驗收。此外，臨澤縣于2015年冬灌開始執(zhí)行地下水0.1元/m3、末級渠系0.02元/m3的新價格標準；山丹縣、肅南縣水權(quán)水價改革方案分別通過縣政府批復；肅南縣地表水從2016年起一次調(diào)整到位，執(zhí)行成本價0.235元/m3，地下水水價執(zhí)行0.1元/m3；甘州區(qū)在2016年全面啟動省級農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作。

在全面深化農(nóng)業(yè)水價改革工作的同時，積極推進水權(quán)改革工作，選擇了民樂縣洪水河、山丹縣清泉、高臺縣駱駝城3個灌區(qū)開展水權(quán)綜合改革試點工作，通過核定灌區(qū)用水總量指標，逐級分配到鄉(xiāng)、村、用水協(xié)會組織、用水戶，重新發(fā)放水權(quán)證，開展水權(quán)確權(quán)登記工作。

2.全力推進精準補貼和節(jié)水獎勵機制

高臺縣政府先后制定出臺了《高臺縣農(nóng)業(yè)用水精準補貼資金使用管理辦法 （試行）》《高臺縣農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵資金使用管理辦法（試行）》。精準補貼和節(jié)水獎勵的對象為農(nóng)民用水者協(xié)會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及用水戶。獎補方式采取以現(xiàn)金方式直接撥付補貼對象。2015年省財政下達補助資金100萬元，縣財政配套20萬元，剩余資金通過超定額累進加價水費收入、地下水水費收入、高附加值作物水費收入等方式補貼。

民樂縣政府出臺了《關(guān)于在全縣進行農(nóng)業(yè)水價綜合改革農(nóng)業(yè)用水精準補貼與節(jié)水獎勵的意見》，把省級財政補助資金100萬元、縣級財政配套28萬元作為精準補貼與節(jié)水獎勵資金，在全縣范圍內(nèi)實行農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵，并采取農(nóng)業(yè)用水精準補貼與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水獎勵與實施高效節(jié)水灌溉工程相掛鉤的措施，進一步完善農(nóng)業(yè)水價形成機制，建立價格激勵機制，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)業(yè)水價調(diào)整同步進行。目前，首次審核發(fā)放精準補貼資金4.55萬元、節(jié)水獎勵資金29.72萬元，社會反響較好。

3.推進用水合作組織建設

按照“一村一會”的要求，在現(xiàn)有協(xié)會的基礎上，以村為單元覆蓋所有面積，全面組建農(nóng)民用水者協(xié)會。目前，全市共成立村級農(nóng)民用水者協(xié)會768個，涵蓋了全市農(nóng)田灌溉面積。各縣區(qū)灌區(qū)建立了農(nóng)民用水者協(xié)會的各項檔案，在民政局注冊登記，申領(lǐng)組織機構(gòu)代碼證，設立銀行末級渠系水費收繳專用賬戶，成為合法的民間組織。同時，健全完善協(xié)會章程和各類管理制度，逐步落實運行經(jīng)費，把斗渠（包括斗渠）以下的工程管理權(quán)交給用水協(xié)會，協(xié)會實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，建立“水管所（站）+用水者協(xié)會”的管理模式，充分發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會在水權(quán)配置、水量分配、計劃用水、推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)等方面的作用。

4.推進工程產(chǎn)權(quán)制度改革

各縣區(qū)開展小型水利工程進展調(diào)查摸底，對全市小型水庫、中小河流及其堤防、小型水閘、小型農(nóng)田水利工程、農(nóng)村飲水安全工程、小型水電站、塘壩、機井、泵站建立了臺賬。同時，按照公共安全、公共利益和自管自用等3類小型水利工程劃分和界定小型水利工程產(chǎn)權(quán)，進一步明晰了產(chǎn)權(quán)，建立健全了管護制度，落實了管護責任。

山丹縣作為全國小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣，率先開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。在調(diào)查摸底的基礎上，制定《山丹縣小型農(nóng)田水利工程管護體制機制改革方案》《山丹縣小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權(quán)界定和移交管理辦法》。選擇位奇鎮(zhèn)蘆堡村和東樂鄉(xiāng)山羊堡村開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度試點，對所屬工程分類界定產(chǎn)權(quán)，嚴格資產(chǎn)評估。按照改革涉及的6個類型的水利工程進行分類，分別登記造冊，經(jīng)審核批準完成了簽訂合同、發(fā)放證書等相關(guān)手續(xù)。在試點取得經(jīng)驗的基礎上，在全縣范圍內(nèi)開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。2015年全縣完成了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，頒發(fā)了小型農(nóng)田水利工程使用權(quán)證、工程所有權(quán)證。采取租賃、承包、股份合作、委托管理、用水合作組織等管理形式，采用集中管理、專業(yè)化和社會管理等多種管理模式，形成了水利專管機構(gòu)和用水者協(xié)會相結(jié)合的小型水利工程管理體制。

三、取得的成效

1.水利工程良性運行

全市農(nóng)業(yè)灌溉地表水水價由改革前平均0.1元/m3調(diào)整到運行成本價后，農(nóng)業(yè)供水價格達到成本水價的75%，預計2016年水費收入可達2.33億元，比水價調(diào)整前水費收入1.18億元增加1.15億元，增加97%；到2018年全市各縣區(qū)執(zhí)行成本水價后，預計水費收入可達3.11億元，比水價調(diào)整前水費收入可增加1.93億元，增加163%。水利工程維修養(yǎng)護、更新改造有了經(jīng)費保障，徹底改變了水利工程維修養(yǎng)護無經(jīng)費、效益衰減、管理落后的局面，促使灌區(qū)水利工程走上了良性運行的軌道。

末級渠系水費從不計收調(diào)整為按0.02～0.04元/m3計收，預計2016年可計收末級渠系水費3 100萬元，全部用于末級渠系工程維修和用水協(xié)會管理費用，有效破解了小型農(nóng)田水利工程“投入無著落、工程無人管、效益難發(fā)揮”的瓶頸，提高了小型水利工程管理水平。

水價調(diào)整前全市農(nóng)業(yè)灌溉機井基本處于無序管理狀態(tài)，地下水開采只計收4元/畝（1畝=1/15 hm2，下同）基本水費。水價調(diào)整后，首次按0.08～0.1元/m3計收水費。預計2016年全市可計收地下水水費近5 000萬元，機井及地面灌溉工程維修養(yǎng)護有了經(jīng)費保障，實現(xiàn)了工程良性運行,地下水資源有序管理。

2.促進節(jié)約用水

農(nóng)業(yè)水價調(diào)整后，價格杠桿強化了群眾的節(jié)水意識，促進了節(jié)約用水。灌區(qū)群眾主動實行壟膜溝灌、壟作溝灌，按作物需水量灌溉，降低了灌溉定額；積極要求推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)。2015年全市在制種玉米、蔬菜、瓜類、加工番茄、馬鈴薯及其他作物方面發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積53.46萬畝。經(jīng)實測，膜下滴灌畝均節(jié)水200 m3，畝均增加經(jīng)濟效益150元；壟膜溝灌畝均節(jié)水110 m3，畝均增加經(jīng)濟效益75元；壟作溝灌畝均節(jié)水60 m3，畝均增加經(jīng)濟效益20元。水價調(diào)整后，全市農(nóng)業(yè)用水量由水價改革前近3年平均23.5億m3減少到22.28億m3，減少了1.22億m3，節(jié)水效益顯著。

3.調(diào)整作物結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)水價調(diào)整后，灌區(qū)群眾積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，水管單位大力推廣壟作溝灌、壟膜溝灌農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)，提高農(nóng)民科學用水技術(shù)水平。同時鼓勵農(nóng)戶將高耗水作物調(diào)整為耐旱高效作物。2016年全市調(diào)整夏秋作物比例由水價改革前的26∶74調(diào)整為水價改革后的31∶69，糧食經(jīng)濟作物種植比例由73∶27調(diào)整為74∶26，達到合理配置水資源、節(jié)水增收的目的。

4.遏制地下水超采

張掖市目前地下水開采已處于接近允許開采量極限的狀態(tài)，局部地區(qū)地下水嚴重超采，地下水水位大幅度下降，土地沙化荒漠化擴大，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化。農(nóng)業(yè)水價調(diào)整后，全市各縣區(qū)在機井灌區(qū)安裝水電一體的IC智能卡水表，采取“以電控水，水電聯(lián)動”等方式管控地下水灌溉用水，全市農(nóng)業(yè)灌溉機井提水量由水價改革前近3年平均5.59億m3減少到4.38億m3，減少了1.21億m3，有效遏制了地下水無序開采和過度開采，緩解了生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

四、存在的問題

一是末級渠系襯砌率低，老化失修嚴重。多年來，水利投資的重點是灌區(qū)骨干水利工程，田間配套的投入較少，末級渠系防滲襯砌率低。全市現(xiàn)狀斗渠總長度6 939 km，已襯砌2 919 km，占總長的42.1%，其中老化失修1 560 km，占已襯砌的53.4%；農(nóng)渠總長10 941 km，已襯砌2 837 km，占總長的25.9%，其中老化失修1 326 km，占已襯砌的46.7%。

二是計量設施不配套。末級渠系及機井計量設施配套率低。目前全市6 828條斗渠中絕大部分沒有配備計量設施，農(nóng)渠均未配備計量設施；現(xiàn)狀10 142眼農(nóng)業(yè)灌溉機電井中安裝計量設施的只有2 295眼，占23%。由于量水設施不完善，水量無法精確計量，取水定額管理和按方收費存在一定困難，取用水的監(jiān)督管理工作難以真正落實，缺乏實施最嚴格水資源管理制度的技術(shù)支撐。

三是用水精準補貼和節(jié)水獎勵長效機制尚未建立。各縣區(qū)用水精準補貼和節(jié)水獎勵只是在水價調(diào)整期間實施，尚未建立長效機制，缺乏水資源永續(xù)利用的認識。

四是農(nóng)民用水者協(xié)會運行不規(guī)范。工程、灌溉、財務等管理制度尚未建立，協(xié)會成員文化水平低，缺乏水利管理知識，不能做到科學管理。

五、對策建議

一是加大末級渠系建設力度。建設資金向末級渠系和高效節(jié)水灌溉工程傾斜，改善灌區(qū)基礎設施條件，改善灌水條件。同時建立和完善多渠道投資農(nóng)田水利建設的政策體系，為推動終端水價改革和水權(quán)配置到戶創(chuàng)造條件。

二是加大量水設施的投入力度。以張掖市水務投資公司為投融資平臺，廣泛吸納銀行貸款、社會資金，加快節(jié)奏，建設量水設施。河水灌區(qū)斗渠口全部安裝計量設施，實行按方計收水費；灌區(qū)機電井全部安裝計量設施，采用IC智能卡和“以電控水、水電聯(lián)動”等方式,準確計量,按方收費,有效控制地下水開采總量，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡。

三是建立用水精準補貼和節(jié)水獎勵基金，鼓勵農(nóng)民少用水、節(jié)約用水。通過水費、各級財政補貼等渠道籌集建立水利激勵基金，對發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的農(nóng)民用水者協(xié)會或用水戶給予補貼、獎勵，實現(xiàn)水價雖提但負擔不增、用水減少但效益增加的目的。

四是規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會運行。全面規(guī)范農(nóng)民用水合作組織建設，依法登記注冊，建立和完善各項規(guī)章制度；推進農(nóng)民用水者協(xié)會的標準化、規(guī)范化建設，加強培訓，改善條件，調(diào)動農(nóng)民積極性，充分發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會在初始水權(quán)配置、定額管理、水量分配、節(jié)水灌溉等方面的作用。灌區(qū)水管單位加強用水協(xié)會成員的培訓，派人指導協(xié)會開展工程維修和科學灌溉，扶持用水者協(xié)會正常運轉(zhuǎn)，全面提高協(xié)會工程運行維護、用水管理、水費計收等方面的綜合管理能力。 ■

[1]張允良，王紹民，王雷，等.宿遷市宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施路徑分析[J].中國水利，2015（6）.

[2]王冠軍，柳長順，王健宇.農(nóng)業(yè)水價綜合改革面臨的形勢和國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒[J].中國水利，2015（18）.

[3]李曉鵬，張建勛.進一步推進寧夏農(nóng)業(yè)水價綜合改革的探討[J].中國水利，2015（20）.

責任編輯 董明銳

S274+F045.3

：B文章編號：1000-1123（2017）01-0044-03

2016－05－28

王天雄，教授級高級工程師。