莫春華(廣東粵水電勘測設計有限公司 水土保持室，廣東 佛山 528000)

生產建設項目水土保持方案編制容易忽視的問題分析

莫春華
(廣東粵水電勘測設計有限公司 水土保持室，廣東 佛山 528000)

生產建設項目；水土保持；方案設計；分析研究；佛山市

針對目前佛山市生產建設項目水土保持方案編制的具體情況，從實際編制和交流中發(fā)現和總結了13個容易被忽視的對方案編制質量和落實水土保持工作影響較大的問題，并分別對這些問題進行了詳細分析，找到解決對策，期望能大幅提升水土保持方案編制成果的質量，使水土保持方案作為技術依據與支撐更加合理。

佛山市位于廣東省中南部，東倚廣州，南鄰香港、澳門，與廣州共同構成“廣佛都市圈”，是“廣佛肇經濟圈”“珠江-西江經濟帶”的重要組成部分。佛山現轄禪城、南海、順德、高明和三水5區(qū)，全市總面積3 797.72 km2。屬亞熱帶季風濕潤氣候區(qū)，氣候溫和，雨量充足，年平均降水量1 681.2 mm。地處珠江三角洲腹地，轄區(qū)內有西江、北江及其支流貫穿，境內地勢平緩，多為沖積平原，河渠縱橫，魚塘密布。佛山市政府從2007年開始逐漸重視生產建設項目水土保持方案的編制和審批工作，從2012年開始進一步嚴格審批與抓緊落實生產建設項目水土保持方案，近10年全市編報水土保持方案達到千余宗。2016年，佛山市在佛山分會場組織了《廣東省水土保持條例》的宣講會，確保條例得到深入貫徹落實，同年佛山市水務局對有代表性的生產建設項目開展水土保持監(jiān)督檢查，查看水土保持工作落實情況。

經過10年的發(fā)展與推動，佛山市生產建設項目水土保持方案編制已經取得了很大的成績，但是生產建設項目水土保持方案編制中還存在著一些容易被忽視的問題，對方案編制成果質量和落實水土保持工作影響較大，需要對這些問題進行分析與研究，并找到解決對策，使水土保持方案作為技術依據與支撐更加合理。

1 容易被忽視的問題

從負責編制和校核的百余宗佛山市生產建設項目水土保持方案編制成果(主要是報告書)，到翻閱本單位和其他單位(在佛山市參與水土保持方案編制項目的十幾家單位)編制人員的水土保持方案編制成果，再通過參與水土保持方案編制人員和評審專家的交流與討論，發(fā)現和總結出以下容易被忽視的問題：

(1)無論何種項目類型的水土保持方案報告書，其水土保持方案特性表采用的列項內容基本一樣，這樣做雖然能夠反映項目類型的相似性，但是不能反映項目類型的差異性。

(2)編制依據沒有注重時效性，廢除的沒有刪除，新增的沒有采用。編制要素中水土流失防治標準執(zhí)行等級在各區(qū)出現分歧，與以前固定采用一級標準不同，現在一到三級標準均有采用。

(3)施工組織內容寫得簡單，對于工期安排、工序、工藝、施工總布置、交通疏解/組織內容不重視。工程建設總占地只計入了用地紅線面積和面積較大的臨時占地面積，沒有考慮局部擾動的臨時占地面積。土石方平衡及流向分析簡單，分析結果經不起推敲，沒有結合地質勘查報告分析開挖土的土質和可利用性，沒有結合施工工序和總布置來進行流向分析。

(4)水土流失敏感區(qū)分析帶有隨意性，不明白敏感區(qū)的控制范圍和敏感程度。

(5)主體工程推薦方案的水土保持分析評價沒有針對性，評價內容空洞，對重點關注內容沒有進行相應的分析評價。

(6)水土流失防治分區(qū)不夠優(yōu)化，防治分區(qū)是否應包括直接影響區(qū)沒有統(tǒng)一規(guī)定，應用混亂。

(7)土壤流失量的預測不合理，通過類比工程調查分析確定土壤侵蝕模數時，缺少佛山市有代表性的類比工程選擇。

(8)水土流失防治措施布設不夠合理，沒有結合項目特點及佛山市的水土流失防治經驗，也沒有考慮各項施工內容的進度安排來統(tǒng)籌布設防治措施。各項防治措施的典型設計與詳細設計寫得不具體，措施設計太隨意，甚至沒有計算分析，重要的方案設計內容被忽視，大部分項目的措施布設采用同一種模式。

(9)水土保持監(jiān)測方法選取、點位布設與內容安排有些脫離實際，沒有結合佛山市目前開展現場監(jiān)測的工作內容來寫。

(10)水土保持投資概(估)算的人工工資選取、工程單價和獨立費計算存在問題，水土流失防治效益分析片面、不準確。

(11)方案實施保障(保證)措施沒有針對性，絕大部分項目水土保持方案的實施保障措施全部采用相同內容。

(12)結論與建議的內容不全面，沒有針對項目特點提出有建設性的意見，內容千篇一律。

(13)附件的購土協議、取土協議、棄土協議五花八門，引用的主體工程設計附圖帶有隨意性，繪制的水土保持方案附圖不全面。

2 問題分析

自從《國務院關于第一批清理規(guī)范89項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》(國發(fā)〔2015〕58號)和《廣東省人民政府關于第一批清理規(guī)范58項省政府部門行政審批中介服務事項的決定》(粵府〔2016〕16號)頒布后，佛山市也放開了對生產建設項目水土保持方案編制單位的資質要求，水土保持方案編制成果質量嚴重下滑。下面分別對水土保持方案編制中存在的13個方面的問題進行分析研究。

(1)生產建設項目的類型有公路、橋隧、鐵路、管線、輸變電、火電、風電、光伏發(fā)電、水利樞紐、港口碼頭、機場等[1]，水土保持方案特性表的項目組成應將工程特點和水土流失特點、施工方式相近的進行歸類，或者直接按照組成特點歸類，項目組成不能一行帶過，也不能寫得繁多不歸類。方案特性表還應將方案的編制階段(深度)和方案服務期列入，而不僅僅列入設計水平年、水土流失防治標準執(zhí)行等級與目標。方案特性表宜將工程性質、移民安置、專項設施改建、水土流失防治責任者(責任主體)、監(jiān)測時段、監(jiān)測點位、監(jiān)測成果報送、生態(tài)效益6項指標分析值等重要內容與信息列明。

(2)應根據新頒布或廢除的法律法規(guī)、部委規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)范與標準同步更新編制依據，做到不漏用、不亂用，保持時效性。廣東省水土保持學會宜將各頒布機構頒布或廢除的文件實時匯總并轉發(fā)，供編制單位參考引用，不然每個編制單位都要到處去找依據，費時費力。從2013年8月起佛山市不再屬于國家級水土流失重點監(jiān)督區(qū)，從2015年10月起也不再屬于省級水土流失重點監(jiān)督區(qū)，其水土流失防治標準執(zhí)行等級再不能直接采用一級標準[2]，然而目前有采用一級的，有采用二級的，還有采用三級的，審批部門和評審專家也很難達成統(tǒng)一意見。單純依據項目所處水土流失防治區(qū)來確定，只能采用三級標準，但是依據項目區(qū)水土保持生態(tài)功能重要性來確定，就有些模糊，經常為了能采用一級或者二級標準，很牽強地定性分析采用，有很大的隨意性。審批部門應該協同評審專家就采用哪級標準達成共識，總結出一個合理的意見，防止亂用標準。

(3)很多方案編制人員只是簡單照搬、套用主體工程設計的施工組織內容，沒有考慮施工期安排、工序、工藝、總布置、交通疏解(交通組織)會對總占地、土石方調配、防治措施的布設產生極大影響，所以編制出來的方案就會出現很多不切實際、不合理的內容。施工組織內容需要深刻理解并多方面分析，如施工期安排在雨季或非雨季，尤其土建施工時段安排在雨季或非雨季，將導致防治重點部位、防治措施的布設有明顯不同；施工工藝的不同、施工工序的先后將直接影響臨時場地布置，以及土石方動用量、調入調出量、利用量、臨時堆放量、借方和棄方量，防治措施的布設也是極為不同的；施工總布置、交通疏解方式的不同會改變總占地、土石方臨時堆放和調配量，容易疏忽和遺漏部分防治措施的布設，使得防治措施體系不全面、不到位。編制人員為了簡化或者快速完成方案報告，只會計入用地紅線內的永久占地面積和面積較大的臨時占地面積，沒有考慮因與周邊場地平順銜接的放坡范圍、場地平整或放坡開挖超出用地紅線范圍、部分施工圍蔽超出用地紅線范圍、施工工藝引起的超出用地紅線范圍、場地拆遷超出用地紅線范圍、場地入口和出口對外擾動范圍、管網接入口和排出口施工擾動范圍、外圍臨時防治措施布設所需的空間范圍等局部擾動產生的臨時占地面積，同時也就遺漏了這部分臨時占地的防治措施，若能夠考慮到這部分臨時占地面積，就能相應布設防治措施。土石方平衡及流向只是將土石方工程量數字簡單相加減，沒有詳細分析能不能合理自利用和內部調用，若結合地質勘查報告來分析就會知道有些開挖土是不適合項目自利用的，只能外運；若結合施工工序和總布置來進行流向分析，就會知道有些開挖土完全有條件進行內部調用，可以減少不必要的外借和廢棄方。

(4)水土流失敏感區(qū)的控制范圍和敏感程度一直沒有明確說明或規(guī)定，對敏感區(qū)的認識普遍比較模糊，所以把扯上一點關系的區(qū)域都列為敏感區(qū)了。水土流失敏感區(qū)應屬于工程建設對外會直接造成較大水土流失影響的區(qū)域，影響小的區(qū)域不應列為敏感區(qū)，否則水土流失預防就失去了重點。

(5)主體工程推薦方案的水土保持分析評價非常重要，起著承前啟后的作用，分析評價必須具有針對性，這需要對主體工程的推薦方案有深刻了解，對主體工程建設涉及的重點關注內容進行重點分析評價，對推薦方案中符合水土保持要求的、有利于水土保持的方面給予客觀的肯定評價，對推薦方案中不符合水土保持要求的、不利于水土保持的方面給予客觀的否定評價，并在水土保持方案中提出合理化建議，進行補充完善。

(6)水土流失防治分區(qū)有的劃分過細，不夠優(yōu)化，并不是分區(qū)越多防治就會越全面。對于小型項目，防治分區(qū)應該盡量減少，宜控制在3個分區(qū)以內。對于地貌類型不復雜、不跨土壤侵蝕類型區(qū)的大型項目，防治分區(qū)可以適當增加，宜控制在5個分區(qū)以內，其他復雜跨區(qū)項目按需再增加?！堕_發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》(GB 50433—2008)中的防治分區(qū)包括項目建設區(qū)和直接影響區(qū)，而不單單指的是項目建設區(qū)，但是實際應用中比較混亂，在最新規(guī)范或規(guī)定出來之前，應該統(tǒng)一按2008版水土保持技術規(guī)范執(zhí)行[1，3]。

(7)通過類比工程調查分析確定土壤侵蝕模數時，絕大多數編制人員是選擇廣州市的相似工程作為類比工程，缺少佛山市有代表性的類比工程選擇，造成土壤流失量的預測不合理。其實佛山市已取得了大量的基礎數據和監(jiān)測成果，很多工程已經通過了水土保持設施驗收，完全可以總結出一些有代表性的工程監(jiān)測成果供類比時選擇，用以確定土壤侵蝕模數。

(8)水土流失防治措施布設是方案設計的核心內容，應結合項目特點及佛山市的水土流失防治經驗來分析布設防治措施，有的防治措施在其他城市適用，在佛山市并不適用；措施布設應考慮各項組成的施工進度安排來統(tǒng)籌布設，施工進度安排不同，各項措施及布設先后順序也會不同，不然有些措施將會缺漏或者多余(尤其是臨時綠化和排水措施)，有些措施會布設過早或者過晚(尤其是邊坡綠化和攔擋措施)，達不到全面防治的目的，審批部門應該協同評審專家對這部分重要內容進行嚴格要求。各項防治措施的典型設計與詳細設計應有具體的分析或者計算過程，有經濟、優(yōu)化的調整斷面或者喬灌草種選擇，各項參數取值也需列明，還應與現狀實際地形、施工內容及進度緊密聯系與對比驗證。

(9)水土保持方案編制成果對水土保持監(jiān)測方法選取、點位布設與內容安排的要求比較多，但脫離佛山市現場監(jiān)測工作實際，應結合目前開展現場監(jiān)測的工作內容來寫，兩者盡量做到對應統(tǒng)一[3-4]。審批部門應加強監(jiān)督，按照水土保持方案編制成果的要求來嚴格要求開展現場監(jiān)測工作。

(10)人員工資選取和工程單價計算有的是直接采用主體工程的人工單價和工程單價，有的還是根據水利部水總〔2003〕67號規(guī)定進行計算。獨立費包括建設管理費、水土保持監(jiān)理費、水土保持監(jiān)測費、科研勘測設計費、水土保持設施技術評估及驗收費，但是多數收費依據已經廢止，現多依據不同標準的市場價，或者一二十年前的舊標準。水土保持投資概(估)算需要全面、系統(tǒng)的計算，也應每隔3～5年進行一次系統(tǒng)的修訂、更新。水土流失防治效益分析忽略了對防治總體定性目標的效益分析，只進行了防治6項定量指標的效益分析，且缺少6項指標分析值的實例計算培訓與交流，每個編制人員的理解與計算過程不一樣(尤其是對于設計水平年林草覆蓋率的計算差別較大)，所以計算結果會不準確。

(11)方案實施保障措施應針對項目特點具體寫明加強組織領導、實行招投標制、搞好后續(xù)設計、強化施工管理、推行工程監(jiān)理、實施水土保持監(jiān)測、注重檢查與驗收、保證資金及時到位與明確管護責任幾個方面的保障措施，確保水土保持方案能得到有效落實與應用。

(12)建議內容應針對項目特點對主體工程設計、建設、施工、監(jiān)理和監(jiān)測幾個單位提出有建設性的意見，對主體工程設計單位提出優(yōu)化和局部調整建議，對建設單位提出防治責任落實、強化管理和協調建議，對施工、監(jiān)理和監(jiān)測單位提出防治措施落實、過程跟蹤監(jiān)管和隱患解決建議。

(13)審批部門對購土、取土和棄土協議應有統(tǒng)一的要求，從建設單位到施工單位、從施工單位到土石方運輸單位、從土石方運輸單位到采購單位或者棄土接收單位，每個環(huán)節(jié)都要提供正規(guī)的協議或者合同，最簡化的是直接由建設單位與采購單位或者棄土接收單位簽訂正規(guī)的協議或者合同，要求寫明防治責任者、采購或者接收地點、具體土石方量和用途、施工期銜接、運輸方案、保護或者防治措施。所引用的主體工程設計附圖有圖框和圖簽，但是沒有設計和審核人員的簽名，應嚴格要求親筆手簽；引用的主體工程設計附圖有些是草圖，而不是送審圖紙。繪制的水土保持方案附圖缺少各分區(qū)水土流失防治措施布局與監(jiān)測點位布置圖、部分典型或者具體措施設計圖，繪制的典型或者具體措施設計圖只是示意性的，與實際措施放樣脫節(jié)，應按正規(guī)設計圖紙要求繪制。

最近幾年，每隔1～3年中國水土保持學會都會舉行相關的生產建設項目水土保持方案編制技術人員的培訓與考核，大部分編制人員還是能夠得到繼續(xù)教育與知識更新的機會，只有小部分自由職業(yè)或新成立的小單位的編制人員沒有參與培訓與考核。但遺憾的是，看不到針對水土保持方案評審專家和審批部門工作人員的培訓與考核，至少一半的評審專家和審批部門工作人員失去了培訓交流與知識更新的機會，他們的水平和嚴格把關程度將嚴重影響著編制成果的質量，所以希望評審專家和審批人員能與方案編制人員共同進步，他們的水平應比方案編制人員更高。

3 結 語

對于以上分析總結的關于水土保持方案編制的13個方面的問題，其出現和解決都與方案編制人員的水平、評審專家的水平和審批部門的嚴格程度緊密相關，互為制約，任一方面重要問題的解決都是一個比較復雜的過程，需要三方共同努力。作為方案編制人員，理應本著以技術求生存的精神，對方案編制成果的質量有著更高的自我要求。這些水土保持方案問題(尤其是方案設計核心問題)若能得到重視和解決，則方案理論與具體工程實際就能得到緊密結合，方案編制成果的質量將會大幅提升，方案的應用也會更具可行性，佛山市生產建設項目水土保持方案編制和落實工作將會取得更大的成績。

[1] 郭索彥，蘇仲仁.開發(fā)建設項目水土保持方案編寫指南[M].北京：中國水利水電出版社，2009：18-31，80-83.

[2] 中華人民共和國水利部.開發(fā)建設項目水土流失防治標準：GB 50434—2008[S].北京：中國計劃出版社，2008：5-8，20-21.

[3] 中華人民共和國水利部.開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范：GB50433—2008[S].北京：中國計劃出版社，2008：15，22-23，27-30.

[4] 水利部水土保持司，水利部水土保持監(jiān)測中心.水土保持監(jiān)測技術規(guī)程：SL277—2002[S].北京：中國水利水電出版社，2002：29-35.

(責任編輯 孫占鋒)

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莫春華 (1984—)，女 ，廣西桂林市人，工程師，碩士研究生，主要從事水土保持方案編制及咨詢工作。

2017-06-10