馮 偉，趙永軍，張學(xué)儉，李長保(.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 00053； .陜西省水土保持局，陜西 西安 70004)

對贛州市水土保持工程建設(shè)以獎代補機制的分析與思考

馮 偉1，趙永軍1，張學(xué)儉1，李長保2
(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053； 2.陜西省水土保持局，陜西 西安 710004)

水土保持；工程建設(shè)；以獎代補;贛州市

在對江西省贛州市水土保持工程建設(shè)以獎代補機制探索情況進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，從獎補對象、獎補范圍、獎補標(biāo)準(zhǔn)、獎補流程等方面梳理了贛州市的主要經(jīng)驗做法，并對研究建立水土保持工程建設(shè)以獎代補機制進行了思考并提出了建議。

2016年底，財政部、水利部印發(fā)了《中央財政水利發(fā)展資金使用管理辦法》(財農(nóng)〔2016〕181號)，明確水利發(fā)展資金鼓勵采取先建后補、以獎代補、民辦公助等方式，加大對農(nóng)戶、村組集體、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實施項目的支持力度。近期，根據(jù)有關(guān)工作安排，為了解水土保持工程建設(shè)以獎代補工作開展情況，對江西省贛州市及所轄贛縣區(qū)、上猶縣進行了調(diào)研。從調(diào)研情況看，贛州市推進水土保持工程建設(shè)以獎代補機制積極性很高，充分利用現(xiàn)行有關(guān)政策，主動推進，積極探索，結(jié)合地方實際，制定以獎代補、先建后補相關(guān)政策，取得了較好的效果，可為各地探索水土保持工程建設(shè)以獎代補機制提供借鑒。

1 贛州市水土保持工程建設(shè)以獎代補工作推進情況

贛州市位于江西省南部，是長江重要一級支流贛江的源頭，也是我國南方水土流失嚴(yán)重和水土保持工作重點地區(qū)，肩負(fù)著保護鄱陽湖“一湖清水”和打造江西綠色發(fā)展先行區(qū)的重任。

2013年以來，贛州市積極響應(yīng)水利部《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細(xì)則》等有關(guān)政策，結(jié)合國家水土保持重點工程建設(shè)，出臺地方獎補政策，大力推進各縣(市、區(qū))探索以獎代補、先建后補施工組織方式。寧都、定南、瑞金、上猶、章貢等縣(市、區(qū))通過一事一議，由縣級政府每年對縣水土保持部門提出的以獎代補實施方案進行批復(fù)；大余、安遠(yuǎn)等縣由縣財政和水土保持部門聯(lián)合印發(fā)獎補方案，明確水土保持工程以獎代補政策。南康、于都、石城、龍南、尋烏等縣(區(qū))雖未出臺專門的政策，但水保部門也依據(jù)國家有關(guān)政策和《贛州市國家水土保持重點治理工程資金使用管理暫行辦法》，對工程的部分水土保持措施推行以獎代補、先建后補機制。贛州市水土保持工程以獎代補施工組織方式的明確，極大地調(diào)動了當(dāng)?shù)貜V大群眾和社會力量參與水土保持工程建設(shè)的積極性，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)與水土保持工程建設(shè)的有機結(jié)合，取得了顯著成效。

據(jù)統(tǒng)計，依托國家水土保持重點建設(shè)工程項目資金渠道，2011—2016年贛州市累計投入水土保持以獎代補資金8 452.86萬元，約占項目總投資的7.5%。各縣(市、區(qū))充分發(fā)揮國家水土保持項目中以獎代補資金“藥引子”的作用，吸引民間資本積極參與“四荒”資源開發(fā)和水土流失治理，加快了治理速度、提高了治理標(biāo)準(zhǔn)、鞏固了治理成果?！笆濉币詠恚M縣區(qū)累計投入1 490萬元水土保持工程獎補資金，撬動民間資金1.98億元，參與小流域綜合治理15條，治理水土流失面積33.47 km2。現(xiàn)場調(diào)研的馬口小流域，政府從水土保持項目中拿出300多萬元獎補資金，吸引金茶源生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)公司投入3 000多萬元，改造荒山建成油茶園667 hm2。目前，油茶長勢良好，園區(qū)生態(tài)環(huán)境也大為改觀，水系和道路通暢，成為當(dāng)?shù)鼗纳街卫砼c開發(fā)的典范。2014年以來，上猶縣結(jié)合“兩茶(油茶、白茶)一苗(苗圃)”基地建設(shè)，累計投入以獎代補資金1 412萬元(占水土保持項目資金的20%以上)，重點獎補蓄水池、沉沙池、排灌溝渠、田間生產(chǎn)道路、坎下竹節(jié)溝等配套措施，大大提升了基地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保了園區(qū)水不亂流、泥不下山，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)開發(fā)和生態(tài)治理的雙贏。

2 贛州市水土保持工程建設(shè)以獎代補的主要做法

2013年以來，贛州市抓住水利部出臺《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細(xì)則》和農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等相關(guān)部門紛紛嘗試推行以獎代補的有利時機，不等不靠，充分利用現(xiàn)有政策，結(jié)合國家水土保持重點建設(shè)工程和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目，通過縣級政府批復(fù)水土保持部門提出的以獎代補方案的方式，因地制宜開展了以獎代補。

2.1 獎補對象

贛州市水土保持工程獎補對象涉及當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、村民理事會、合作社、開發(fā)大戶和企業(yè)等。從對贛縣區(qū)和上猶縣的現(xiàn)場調(diào)研情況看，申請獎補資金的以個體大戶和企業(yè)為主，這一方面說明大戶、企業(yè)對政策的敏感性較高，另一方面也與贛州市為創(chuàng)建全國水土保持改革試驗區(qū)，政府鼓勵大戶、企業(yè)流轉(zhuǎn)山地進行綜合治理與經(jīng)果林開發(fā)，大力推進水土保持工程建設(shè)示范區(qū)的工作思路有關(guān)。

2.2 獎補范圍

結(jié)合多年總結(jié)的“山頂植樹戴帽、山腰開階種果，山腳挖塘養(yǎng)魚、平地建欄養(yǎng)豬”的綜合立體模式和“隔坡整地、前埂后溝、梯壁種草”技術(shù)路線，當(dāng)?shù)厮帘３止こ萄a助范圍主要為水保林、經(jīng)果林，以及基地、示范園建設(shè)中配置的小型水利水保工程。為引導(dǎo)相對集中建設(shè)，贛縣區(qū)對經(jīng)果林規(guī)模不小于50畝(3.33 hm2)、水保林規(guī)模不小于100畝(6.67 hm2)的予以補助。贛縣區(qū)還明確對庫容1 000～5 000 m3的山塘按單位庫容進行補助。上猶縣明確,在項目區(qū)通過租賃、承包、股份合作形式開發(fā)經(jīng)營的水土保持林、經(jīng)果林及坡面水系配套工程,可實行以獎代補、先建后補。

2.3 獎補標(biāo)準(zhǔn)

參照林業(yè)等部門補助標(biāo)準(zhǔn)，贛州市水土保持工程以獎代補主要按措施面積或工程量進行補助。各縣(市、區(qū))沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但基本保持在一個水準(zhǔn)，一般水保林為3 000元/hm2左右，經(jīng)果林為4 500元/hm2左右，主要用于整地補助；小型水利水保工程按工程核算造價的50%～60%進行補助。贛縣區(qū)按不同整地方式對水保林、經(jīng)果林進行補助，水保林水平竹節(jié)溝、塊狀(穴狀)整地分別按3 000、1 500元/hm2進行補助；經(jīng)果林水平臺地(梯田)、塊狀(穴狀)整地分別按4 500、2 250元/hm2進行補助；經(jīng)果林以水平臺地或梯田整地方式種植的按6 000元/hm2進行補助。上猶縣根據(jù)小型水利水保工程種類、規(guī)格，明確了具體補助標(biāo)準(zhǔn)，如蓄水池、沉沙池、排灌溝渠、生產(chǎn)道路、竹節(jié)溝分別按240元/m3、450元/m3、100元/m(寬30 cm、深40 cm)、100元/m(寬1 m)、1.5元/m(寬30 cm、深30 cm)進行補助。

2.4 獎補流程

從地方提供的水土保持工程獎補政策文件，以及實地了解的情況看，獎補流程一般涉及以下10個環(huán)節(jié)：

(1)規(guī)劃。項目縣(市、區(qū))根據(jù)省級(或市級)批復(fù)的國家水土保持重點工程年度實施方案，以縣級政府批復(fù)同意的形式，提出以獎代補方案，明確建設(shè)區(qū)域、獎補對象、獎補范圍、補助標(biāo)準(zhǔn)、補助流程等內(nèi)容，并通過網(wǎng)絡(luò)、媒介公開獎補方案。

(2)申請。受益農(nóng)戶、村民理事會、合作社、大戶或企業(yè)向當(dāng)?shù)厮帘３植块T以提交申請表的形式提出申請。申請表明確建設(shè)時間、建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、工程量，以及申請獎補資金規(guī)模，并經(jīng)所在村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核蓋章。

(3)審核?？h級水土保持部門受理后，組織人員到建設(shè)地點對申請內(nèi)容的真實性和工程建設(shè)的必要性進行現(xiàn)場復(fù)核，并提出復(fù)核意見交水土保持局局務(wù)會審議。現(xiàn)場復(fù)核邀請相關(guān)部門參加，防止多頭申報。

(4)批復(fù)。審核通過后，由縣級水土保持部門對申請表及工程建設(shè)內(nèi)容進行批復(fù)。

(5)協(xié)議。對于獲批的以獎代補建設(shè)內(nèi)容，由縣級水土保持部門與申請補助對象簽訂協(xié)議，明確建設(shè)時間、地點、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模及補助金額等主要內(nèi)容。

(6)實施。由申請補助對象自行施工建設(shè)。

(7)監(jiān)理。工程建設(shè)單位聘請的監(jiān)理單位負(fù)責(zé)對以獎代補方式建設(shè)的工程進行全程監(jiān)督和指導(dǎo)。

(8)驗收。工程完工后，申請補助對象向縣級水土保持部門提出驗收申請。驗收組依據(jù)批復(fù)的申請表及簽訂的協(xié)議，對申請獎補資金的建設(shè)內(nèi)容進行現(xiàn)場初步驗收。驗收組成員一般由工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員、項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員組成。

(9)公示。初步驗收通過后，縣級水土保持部門將以獎代補建設(shè)內(nèi)容、獎補對象、獎補金額在工程建設(shè)區(qū)域(涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會)進行公示。

(10)兌現(xiàn)。公示通過后，申請補助對象提交補助資金申請表(附開具的稅務(wù)發(fā)票)，由縣級水土保持部門向同級財政部門申請獎補資金，縣級財政部門審核通過后，將獎補資金從工程專賬支付給申請補助對象(個人、集體或企業(yè))。

3 思考與建議

3.1 關(guān)于以獎代補政策推行的工作基礎(chǔ)

一項政策能否深入推進，能否持續(xù)發(fā)揮效益，良好的工作基礎(chǔ)必不可少。近幾年贛州市能有效推進水土保持以獎代補、先建后補機制，筆者認(rèn)為主要是具備了三個方面的基礎(chǔ)。

(1)需求基礎(chǔ)。贛州市山地資源豐富，群眾靠山吃山，依靠特殊的自然條件，大力推進臍橙、油茶和水土保持速生林建設(shè)，并從中獲益，參與水土保持產(chǎn)業(yè)開發(fā)的內(nèi)在動力非常強勁。

(2)政策保障基礎(chǔ)。近年來，隨著林地確權(quán)工作的深入推進，山地持有者吃了定心丸，群眾、個體大戶、企業(yè)等參與荒山荒坡治理開發(fā)的積極性高漲。2012年水利部印發(fā)的《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細(xì)則》也為地方探索以獎代補、先建后補施工組織方式找到了政策依據(jù)。2016年水利部將贛州列為全國水土保持改革試驗區(qū)，進一步加快了當(dāng)?shù)赝七M以獎代補政策的步伐。

(3)治理模式基礎(chǔ)。贛州市在荒山荒坡治理開發(fā)中，總結(jié)出了一套行之有效的治理模式和技術(shù)路線，較好地解決了“政府要被子、群眾要票子”的矛盾，被當(dāng)?shù)厝罕姀V泛接受，在開發(fā)時能主動融入水土保持理念，增配水土保持設(shè)施。

3.2 關(guān)于水土保持工程以獎代補政策的制定

由于缺乏上行文件支撐，各縣(市、區(qū))在推行水土保持工程以獎代補政策時畏手畏腳，迫切希望上級主管部門盡快出臺水土保持工程建設(shè)以獎代補相關(guān)政策，明確獎補資金渠道、獎補范圍、獎補標(biāo)準(zhǔn)、獎補流程等政策關(guān)鍵點。

(1)獎補資金渠道。贛州市水土保持工程以獎代補沒有專項資金，主要依靠國家水土保持重點工程建設(shè)資金，通過一事一議方式，由政府批復(fù)工程施工方式，在以招投標(biāo)或村民自建為主的基礎(chǔ)上，拿出部分資金開展以獎代補。由于主管部門擔(dān)心不符合招投標(biāo)、審計等項目管理要求，因此在政策執(zhí)行時，以獎代補力度不大，甚至1 000多萬元項目經(jīng)費中只安排了幾萬元用于支持水土保持以獎代補。建議國家或地方在制定相關(guān)政策時，明確哪類資金可以用于支持水土保持工程以獎代補，以消除建設(shè)單位的后顧之憂。

(2) 獎補范圍。從贛州市的情況看，探索以獎代補的縣(市、區(qū))主要將項目區(qū)批復(fù)小流域治理任務(wù)中的水土保持林、經(jīng)果林、小型水利水保措施納入獎補范圍，資金申請者自主選擇余地有限。另外，各地在確定具體獎補范圍時也有所側(cè)重，贛縣區(qū)主要獎補水保林、經(jīng)果林，上猶縣主要對“兩茶一苗”基地業(yè)主的蓄水池、沉沙池、排灌溝渠、生產(chǎn)道路、坎下水平竹節(jié)溝進行獎補。建議國家或地方在制定相關(guān)政策時，給予申請者更多自主權(quán)，只要在水土流失區(qū)建設(shè)的水土保持設(shè)施，都可以納入獎補范圍。同時，因地制宜確定獎補重點，如西北黃土高原地區(qū)、西南土石山區(qū)應(yīng)重點考慮坡改梯工程，東北黑土區(qū)應(yīng)兼顧侵蝕溝治理工程。當(dāng)然，采取的措施若與水土保持理念不相符，應(yīng)不予補助。如贛縣區(qū)個別業(yè)主在經(jīng)果林開發(fā)中，為追求經(jīng)濟效益，沒有遵循當(dāng)?shù)爻墒斓乃亮魇е卫砟Ｊ胶图夹g(shù)路線，從山頂?shù)缴侥_一開到底，未在山頂、山腳留足植被保護帶。上猶縣某油茶基地在較陡區(qū)域未實行隔坡整地，梯壁不但沒有種草還進行林下除草。對于類似有悖于水土保持理念的工程，建議在制定以獎代補政策時，進入負(fù)面清單，不納入獎補范圍。

(3)獎補標(biāo)準(zhǔn)。贛州市有關(guān)縣(市、區(qū))在制定以獎代補政策時，補助標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差別。如定南縣水保林、經(jīng)果林都按3 000元/hm2進行補助,章貢區(qū)水保林按2 250～3 000元/hm2、經(jīng)果林按4 500～6 000元/hm2進行補助;寧都縣經(jīng)果林2011、2012、2013—2016年分別按4 200、5 950、4 500元/hm2進行補助；安遠(yuǎn)縣田間生產(chǎn)道路按面積進行補助(8元/m2),上猶縣按長度進行補助(100元/m);小型水利水保工程贛縣區(qū)按實際造價的60%進行補助，上猶縣按具體措施規(guī)格、工程量進行補助。建議國家或省級政府在制定獎補標(biāo)準(zhǔn)時，統(tǒng)一基本原則，按不同區(qū)域特點，設(shè)定獎補標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間范圍，既給操作層留有一定空間，又確保政策相對公平。

(4)獎補流程。贛州市相關(guān)縣(市、區(qū))在推行水土保持以獎代補政策時，一般按照規(guī)劃—申請—審核—批復(fù)—協(xié)議—實施—監(jiān)理—驗收—公示—資金撥付的獎補流程，程序相對繁瑣，除了不需要招投標(biāo)環(huán)節(jié)，基本上按項目基建程序進行。建議地方政府在探索以獎代補政策時，按照宏觀管控、簡化程序、去項目化的思路，由建設(shè)主體自主申報、自主建設(shè)，最后依據(jù)成果進行獎補。行業(yè)部門主要搞好技術(shù)咨詢服務(wù)，建議重點抓好幾個環(huán)節(jié)：一是申請環(huán)節(jié)，應(yīng)向全社會公開獎補政策信息，鼓勵有能力開展工程建設(shè)的各類建設(shè)主體積極申報，只要在政府公布的水土流失治理區(qū)范圍內(nèi)、納入以獎代補范圍的各類措施都可以申請補助；二是審核環(huán)節(jié)，應(yīng)對申請人的申報材料進行把關(guān)，治理理念、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要符合水土保持要求；三是驗收、公示環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格驗收程序，對照審核通過的申報材料及治理區(qū)事前、事中相關(guān)影像資料，應(yīng)用信息化等手段進行現(xiàn)場復(fù)核，并將成果及時公示，接受群眾監(jiān)督。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

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1000-0941(2017)08-0007-03

馮偉(1977—)，男，浙江嘉興市人，高級工程師，碩士，主要從事水土保持技術(shù)管理工作。

2017-07-05