喬士強(qiáng)，陳新軍，肖殿斌，丁明波，王連雷(.蘭陵縣水利局，山東 蘭陵 777； .臨沂市水利局，山東 臨沂 7600；.平邑縣水土保持局，山東 平邑 700； .莒南縣水利局，山東 莒南 76600)

臨沂市水土保持監(jiān)督管理工作的實(shí)踐與思考

喬士強(qiáng)1，陳新軍2，肖殿斌3，丁明波4，王連雷4
(1.蘭陵縣水利局，山東 蘭陵 277731； 2.臨沂市水利局，山東 臨沂 276001；3.平邑縣水土保持局，山東 平邑 273300； 4.莒南縣水利局，山東 莒南 276600)

水土保持；監(jiān)督管理；臨沂市

革命老區(qū)臨沂市開(kāi)發(fā)建設(shè)勢(shì)頭迅猛，對(duì)水土保持監(jiān)督管理提出了更高的要求。臨沂市在開(kāi)展水土保持生態(tài)建設(shè)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理，遏制人為擾動(dòng)帶來(lái)的水土流失。分析了臨沂市近年來(lái)水土保持監(jiān)督管理的做法與成效，指出當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)下存在的問(wèn)題，并對(duì)下一步工作提出了落實(shí)水土保持政府考核機(jī)制、開(kāi)展“天地一體化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管等建議。

臨沂市位于山東省東南部，轄3區(qū)9縣157個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，總面積17 184 km2，總?cè)丝? 113萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口占75%。臨沂是著名的革命老區(qū)，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在全國(guó)革命老區(qū)中率先脫貧。城市建設(shè)依托沂河開(kāi)展環(huán)境綜合整治，建成臨沂濱河國(guó)家級(jí)城市濕地公園，城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步提升[1]。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，礦產(chǎn)資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)，伴隨而來(lái)的是人為水土流失形勢(shì)日益嚴(yán)峻，這就對(duì)水土保持監(jiān)督管理工作提出了更高的要求。

1 臨沂市水土保持監(jiān)督管理現(xiàn)狀

近年來(lái)，臨沂堅(jiān)持“防治并重，預(yù)防為主”的方針，落實(shí)“三同時(shí)”制度，狠抓“三權(quán)”落實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，不斷鞏固建設(shè)成果。在監(jiān)督管理范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目較為集中的區(qū)域，以占地5萬(wàn)m2以上的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目為重點(diǎn)，集中開(kāi)展檢查、整治，有效落實(shí)了開(kāi)發(fā)建設(shè)單位的水土流失防治責(zé)任[2]。在配套執(zhí)法體系建設(shè)上，認(rèn)真貫徹《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《山東省水土保持條例》，出臺(tái)了《臨沂市水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，制訂了進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作實(shí)施方案。在規(guī)范化建設(shè)方面，在10個(gè)縣開(kāi)展了水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)試點(diǎn)，并全部通過(guò)水利部驗(yàn)收。2016年，全市審批水土保持方案209個(gè)，征收補(bǔ)償費(fèi)1 122萬(wàn)元。

2 主要經(jīng)驗(yàn)與做法

2.1 強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)

作為山東省水土流失主要發(fā)生區(qū)，為了確保做好水土保持工作，臨沂市進(jìn)一步強(qiáng)化了組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。市水保機(jī)構(gòu)為市水利局副處級(jí)二級(jí)單位，12個(gè)縣區(qū)中， 5個(gè)縣區(qū)單列正科級(jí)水土保持局，3個(gè)縣區(qū)的水土保持機(jī)構(gòu)為縣水利局副科級(jí)二級(jí)單位。在執(zhí)法人員配備上，市、縣都成立了水土保持監(jiān)督管理站與執(zhí)法大隊(duì)。新水土保持法實(shí)施后，為進(jìn)一步加強(qiáng)各部門(mén)之間協(xié)作開(kāi)展水土保持監(jiān)督管理的能力，各縣區(qū)陸續(xù)成立或恢復(fù)了以縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為主任，發(fā)改、國(guó)土、財(cái)政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等部門(mén)一把手為成員的水土保持委員會(huì)[3]。

2.2 完善制度建設(shè)

除出臺(tái)了《臨沂市水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，制訂了進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作實(shí)施方案外，在10個(gè)縣區(qū)開(kāi)展了水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)試點(diǎn)，制定了行政執(zhí)法人員監(jiān)督檢查管理守則，完善了法律體系，規(guī)范了管理制度，提高了監(jiān)管效率。同時(shí)，將水土保持監(jiān)督管理納入全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障體系。在臨沂市《關(guān)于認(rèn)真貫徹中央和省委一號(hào)文件精神加快全市水利改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中，把“水生態(tài)環(huán)境治理明顯改善”作為全市水利改革發(fā)展的主要目標(biāo)之一，把“加快水生態(tài)工程體系建設(shè)，提高城鎮(zhèn)水土流失防治水平”作為加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。市縣兩級(jí)水保部門(mén)每年初都簽訂工作責(zé)任書(shū)，將年度治理任務(wù)、水土保持監(jiān)督執(zhí)法情況等作為評(píng)定縣級(jí)水保部門(mén)工作績(jī)效的主要依據(jù)。

2.3 規(guī)范執(zhí)法流程

在監(jiān)督管理工作中實(shí)行一站式審批、流程式管理、社會(huì)化參與、同步化繳費(fèi)，極大地推動(dòng)了水土保持監(jiān)督管理工作落實(shí)。2013年編寫(xiě)了水土保持審批事項(xiàng)業(yè)務(wù)手冊(cè)和服務(wù)指南，制定了水土保持方案審批管理流程和事中事后監(jiān)管制度。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前，執(zhí)法人員按照分工進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查看，提出施工準(zhǔn)備期間的水土保持相關(guān)要求，查看水土保持措施、管理和費(fèi)用落實(shí)等情況。送達(dá)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查程序表》，告知在項(xiàng)目開(kāi)工前、施工過(guò)程中、項(xiàng)目投入使用前每個(gè)階段水土保持的工作程序及內(nèi)容，需落實(shí)的水保義務(wù)及配合的工作。根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工進(jìn)度，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行定期監(jiān)督檢查，針對(duì)存在問(wèn)題，填寫(xiě)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查情況表》，要求建設(shè)單位限期落實(shí)。2016年全市開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查5次，共檢查項(xiàng)目184個(gè)。

2.4 加大宣傳力度

臨沂市于 2010 年開(kāi)始推進(jìn)水土保持國(guó)策宣傳教育進(jìn)黨校工作。編制水土保持教材，以生態(tài)建設(shè)為主題主線，把紅色沂蒙精神與綠色水保生態(tài)相結(jié)合，把紅色教育融入水土保持生態(tài)建設(shè)中。通過(guò)典型帶動(dòng)、全面開(kāi)花的方式，認(rèn)真開(kāi)展水保國(guó)策教育“進(jìn)黨校”“進(jìn)課堂”等活動(dòng)，向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展水土保持國(guó)策宣傳教育，提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部水土保持理念和意識(shí)，推進(jìn)水土流失依法防治和生態(tài)文明建設(shè)。目前，全市已將水土保持課程列入黨校主體班、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手培訓(xùn)班、村干部培訓(xùn)班等各類(lèi)專(zhuān)題班次教學(xué)計(jì)劃，讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部接受水土保持培訓(xùn)。2016年，市委黨校共開(kāi)展水土保持培訓(xùn)班6次，縣級(jí)開(kāi)展63次，共培訓(xùn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部 2 400多人次。2015年7月臨沂市被確定為全國(guó)水土保持國(guó)策宣傳教育進(jìn)黨校試點(diǎn)。2016年3月16日，在全國(guó)水土保持工作視頻會(huì)議上，臨沂市就水土保持國(guó)策宣傳教育進(jìn)黨校的經(jīng)驗(yàn)作典型發(fā)言。通過(guò)開(kāi)展水保國(guó)策宣傳教育進(jìn)黨校活動(dòng)，提升了全市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的水保理念，強(qiáng)化了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任感及生態(tài)保護(hù)意識(shí)，為水土保持監(jiān)督執(zhí)法提供了良好的基礎(chǔ)平臺(tái)。

2.5 提高執(zhí)法能力

市、縣兩級(jí)水土保持機(jī)構(gòu)均建立了水土保持執(zhí)法隊(duì)伍，全面推進(jìn)綜合執(zhí)法，延伸構(gòu)建水土保持執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，配齊車(chē)輛、器材，并保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，健全和完善執(zhí)法制度。為提高執(zhí)法人員素質(zhì)，每年舉行水土保持執(zhí)法培訓(xùn)班集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)一周，請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家就法律法規(guī)、執(zhí)法人員行為等內(nèi)容進(jìn)行授課培訓(xùn)。通過(guò)集中培訓(xùn)，每位水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員熟悉了水土保持法律法規(guī)，明確了自己的工作職責(zé)，掌握了監(jiān)督執(zhí)法工作程序，具備了獨(dú)立開(kāi)展工作的能力。

3 當(dāng)前監(jiān)督管理工作存在的問(wèn)題

3.1 監(jiān)督執(zhí)法硬度不夠

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批立項(xiàng)涉及的部門(mén)較多，在當(dāng)前“提高項(xiàng)目立項(xiàng)審批效率、簡(jiǎn)化審批流程”的并聯(lián)審批形勢(shì)下，水土保持方案、環(huán)評(píng)等審批不再作為項(xiàng)目立項(xiàng)的前提條件，這就要求在監(jiān)督執(zhí)法中要提高執(zhí)法的力度和硬度。雖然新水土保持法加大了對(duì)水土保持違法對(duì)象的處罰力度，但多年形成的執(zhí)法軟弱及其他行政干預(yù)的存在，導(dǎo)致這項(xiàng)強(qiáng)制處罰的硬性規(guī)定很少被用到。

3.2 社會(huì)水土保持意識(shí)依然淡薄

盡管近幾年臨沂市水土保持宣傳力度加大，社會(huì)對(duì)水土保持的認(rèn)知程度有所提高，但在圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、注重招商的大環(huán)境下，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)仍然以GDP為核心，加快招商引資步伐。為促進(jìn)項(xiàng)目盡快落地，忽視開(kāi)發(fā)建設(shè)帶來(lái)的水土流失，以犧牲環(huán)境為代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。不考慮水土保持法律規(guī)定，行政干預(yù)審批的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)水土保持工作重視不夠，拿到批文是其最終目的，違規(guī)立項(xiàng)投產(chǎn)的情況時(shí)有發(fā)生。

3.3 水土保持方案落實(shí)不到位

近兩年，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率有所提升，但事中、事后監(jiān)管缺乏，有的地方把水土保持補(bǔ)償費(fèi)收取作為一項(xiàng)任務(wù)，導(dǎo)致監(jiān)督部門(mén)為完成任務(wù)，在監(jiān)督管理過(guò)程中一切圍繞著收費(fèi)轉(zhuǎn)，批復(fù)的水土保持方案僅僅成為收取水土保持補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù)。后期方案落實(shí)跟不上，讓監(jiān)管對(duì)象產(chǎn)生只要繳補(bǔ)償費(fèi)，人為水土流失就合法化的錯(cuò)覺(jué)。有的事中、事后監(jiān)管僅僅是為了完成任務(wù)，完全流于形式，檢查不到現(xiàn)場(chǎng)，讓企業(yè)填寫(xiě)發(fā)放的表格，并將其作為驗(yàn)收依據(jù)。

3.4 上下協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案按立項(xiàng)級(jí)別，由相應(yīng)的水行政主管部門(mén)審批、管理。由于上下級(jí)水行政主管部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)，致使下級(jí)水行政主管部門(mén)不能及時(shí)了解和掌握上級(jí)審批結(jié)果和信息，影響配合監(jiān)督。上級(jí)水行政主管部門(mén)管理的范圍大、人員少等，負(fù)責(zé)審批的重大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目往往“該管的管不到”，而項(xiàng)目屬地的下級(jí)水行政主管部門(mén)卻沒(méi)有管理權(quán)限，建設(shè)單位不予配合，“想管的管不了”。

4 建 議

4.1 建立政府考核機(jī)制

在加大宣傳、提高社會(huì)水土保持意識(shí)的同時(shí)，還要從制度上進(jìn)行約束，增加水土保持在各級(jí)政府考核指標(biāo)中的權(quán)重。2016年水利部印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的指導(dǎo)意見(jiàn)》(水保〔2017〕108號(hào))，在下一步工作中，要按照十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)要求，結(jié)合指導(dǎo)意見(jiàn)，擯除“唯GDP論政績(jī)成敗”的考核指標(biāo)，推動(dòng)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，制定考核的重點(diǎn)內(nèi)容、關(guān)鍵指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，提高各級(jí)政府對(duì)水土保持的重視程度。

4.2 運(yùn)用新技術(shù)加強(qiáng)水土保持監(jiān)管

利用衛(wèi)星、無(wú)人機(jī)、三維激光掃描儀等高科技設(shè)備，助力水土保持監(jiān)督檢查。基于高分辨率遙感影像，通過(guò)計(jì)算機(jī)自動(dòng)提取與人機(jī)交互相結(jié)合的方法提取地表擾動(dòng)、土地利用類(lèi)型、措施類(lèi)型等監(jiān)管指標(biāo)[4]，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，并結(jié)合無(wú)人機(jī)和移動(dòng)終端輔助監(jiān)管指標(biāo)的數(shù)據(jù)核查、行政執(zhí)法的調(diào)查取證及水保設(shè)施的現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，加快行業(yè)管理現(xiàn)代化進(jìn)程。推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管[5]，滿足當(dāng)前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化、動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化、定量化、規(guī)范化和科技化的監(jiān)管需求，解決事中、事后管理不到位的問(wèn)題。

4.3 加強(qiáng)橫向與縱向溝通協(xié)調(diào)

加強(qiáng)與各級(jí)發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)的橫向溝通協(xié)調(diào)，在滿足“服務(wù)企業(yè)、提高效率”，推動(dòng)項(xiàng)目立項(xiàng)并聯(lián)審批的同時(shí)，加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)作，變水利部門(mén)的“孤軍奮戰(zhàn)”為全社會(huì)的“齊抓共建”。同時(shí)，加強(qiáng)各級(jí)水利部門(mén)的縱向聯(lián)系，適應(yīng)行政體制“放管服”改革的要求，上級(jí)審批單位及時(shí)下放審批與監(jiān)督管理權(quán)限，下級(jí)部門(mén)建立轄區(qū)內(nèi)工作臺(tái)賬，及時(shí)與上級(jí)部門(mén)溝通監(jiān)督管理情況，確保步調(diào)一致，形成工作合力。

4.4 加強(qiáng)項(xiàng)目事中、事后監(jiān)管

將項(xiàng)目立項(xiàng)審批、方案落實(shí)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗(yàn)收情況等歸類(lèi)、登記、建檔，建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理數(shù)據(jù)庫(kù)和工作臺(tái)賬，強(qiáng)化日常監(jiān)督檢查，督促落實(shí)水土流失防治措施，著力提高水土保持設(shè)施驗(yàn)收率，克服“重審批、輕監(jiān)管”的傾向，切實(shí)依法強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管。

[1] 劉德力，陳新軍，鄧海瑜. 臨沂市水保建設(shè)現(xiàn)狀及生態(tài)文明建設(shè)措施[J].山東水利，2013(4)：60-61.

[2] 陳新軍.水土保持與生態(tài)文明——沂蒙山區(qū)水土保持探索與實(shí)踐[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011：105-113.

[3] 陳新軍，張德國(guó)，公衍濤.蒙陰縣水土保持生態(tài)文明建設(shè)的主要做法[J].中國(guó)水土保持，2012(12)：64-66.

[4] 陳新軍，李德福.臨沂市開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目揚(yáng)塵污染防治技術(shù)探討[J].中國(guó)水土保持，2015(8)：26-28.

[5] 李智廣，王敬貴.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管示范總體實(shí)施方案[J].中國(guó)水土保持，2016(2)：14-17.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

蒲朝勇司長(zhǎng)對(duì)水土保持信息化工作提出明確要求

本刊訊 2017年7月19日，水利部水土保持司蒲朝勇司長(zhǎng)在北京召開(kāi)的水土保持信息化試點(diǎn)推進(jìn)會(huì)上對(duì)加快推進(jìn)水土保持信息化工作提出了明確要求：一是要深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)水土保持信息化工作的緊迫性。水土保持信息化是落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署和相關(guān)制度的必然要求，是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化行業(yè)管理的重要抓手，是推動(dòng)水土保持改革發(fā)展的迫切需要。各試點(diǎn)省和流域要提高認(rèn)識(shí)、落實(shí)責(zé)任，切實(shí)加大工作力度，確保完成既定目標(biāo)任務(wù)，為推動(dòng)全國(guó)水土保持信息化工作發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。二是要進(jìn)一步理清思路。水土保持信息化工作重點(diǎn)是要為監(jiān)督執(zhí)法、重點(diǎn)治理、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等工作服務(wù)。在監(jiān)督管理方面，要通過(guò)水土保持信息化手段解決監(jiān)管不到位問(wèn)題，及時(shí)掌握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治落實(shí)情況，做到精準(zhǔn)監(jiān)管，保證監(jiān)管到位不缺位。在重點(diǎn)工程管理方面，要應(yīng)用遙感、無(wú)人機(jī)等手段，強(qiáng)化水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施監(jiān)管。在監(jiān)測(cè)方面，全面應(yīng)用衛(wèi)星遙感手段，開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，分析年度全國(guó)及各級(jí)行政區(qū)水土流失消長(zhǎng)變化。三是要進(jìn)一步明確任務(wù)。數(shù)據(jù)錄入是水土保持信息化工作的基礎(chǔ)。各試點(diǎn)省要抓緊開(kāi)展“十二五”以來(lái)的水土保持?jǐn)?shù)據(jù)錄入工作，推進(jìn)水土保持管理信息系統(tǒng)應(yīng)用。要利用最新遙感影像開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管，對(duì)發(fā)現(xiàn)的疑似違規(guī)項(xiàng)目，流域機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門(mén)要及時(shí)核實(shí)處理。要形成中央與地方相互協(xié)調(diào)、流域機(jī)構(gòu)與各省密切配合、成果共享、上下聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)水土保持信息化的工作機(jī)制。四是要進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化措施。各試點(diǎn)省要充分發(fā)揮省級(jí)水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的力量和作用，根據(jù)工作目標(biāo)、要求、措施和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，針對(duì)存在的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)，以及數(shù)據(jù)錄入和管理制度等問(wèn)題，采取針對(duì)性措施予以解決，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。五是要提前謀劃經(jīng)費(fèi)保障。各省(區(qū)、市)要按照水土保持信息化實(shí)施計(jì)劃，加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)將信息化工作經(jīng)費(fèi)列入2018年預(yù)算。

S157

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1000-0941(2017)08-0004-03

喬士強(qiáng)(1971—)，男，山東蘭陵縣人，助理工程師，從事水土保持生態(tài)建設(shè)及監(jiān)督管理工作。

2017-04-05