牛崇桓(水利部 水土保持司，北京 100053)

適應(yīng)新形勢把握新機(jī)遇全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理工作

牛崇桓
(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；監(jiān)督管理；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目

水土保持監(jiān)督管理是水土保持工作的重要組成部分，也是貫徹落實(shí)水土保持法及其相關(guān)法律法規(guī)的重要手段。多年來，我國的水土保持監(jiān)督管理工作成效顯著，在制度建設(shè)、能力建設(shè)、監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法等方面取得了一系列重大進(jìn)展。做好新時(shí)期的水土保持監(jiān)督管理工作，一是要適應(yīng)加大生態(tài)責(zé)任追究的新形勢，切實(shí)履行好水土保持監(jiān)督管理工作職責(zé)；二是要適應(yīng)中央全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的形勢，加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任和考核的各項(xiàng)工作；三是要適應(yīng)我國加快信息化建設(shè)的形勢，以信息化支撐水土保持監(jiān)督管理的現(xiàn)代化。

水土保持監(jiān)督管理是水土保持工作的重要組成部分。加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理是法律賦予水行政主管部門的重要職責(zé)，是有效遏制人為水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行政手段。水土保持法修訂施行以來，水土保持監(jiān)督管理工作取得了顯著成效。各流域管理機(jī)構(gòu)和各級水行政主管部門深入貫徹實(shí)施新水土保持法，認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)，堅(jiān)持依法行政、依法管理、依法決策，不斷完善制度、提高能力、規(guī)范審批、強(qiáng)化監(jiān)管，各項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展，為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對建設(shè)生態(tài)文明、全面深化改革、推進(jìn)依法治國作出了一系列新的重大決策部署，這些都對水土保持監(jiān)督管理工作提出了更高的要求，也帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。適應(yīng)新形勢，把握新機(jī)遇，全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理工作，對于全面貫徹落實(shí)水土保持法、有效防治人為水土流失、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。

1 適應(yīng)加大生態(tài)責(zé)任追究的新形勢，切實(shí)履行好水土保持監(jiān)督管理工作職責(zé)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)綠水青山就是金山銀山，要求“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰”。

2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，規(guī)定了追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的25種追責(zé)情形，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)問責(zé)階段。2011年施行的新水土保持法在進(jìn)一步強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理職責(zé)的同時(shí)，也明確了對水行政主管部門不依法審批、不依法檢查、不依法查處等懶政、瀆職行為的責(zé)任追究。2015年8月12日發(fā)生的天津?yàn)I海新區(qū)特大火災(zāi)事故，共有123名責(zé)任人員被問責(zé)，包括省部級5人、廳局級22人、縣處級22人，共有49名被告人被判處死緩到一年零六個月不等的刑罰。2015年12月20日，深圳紅坳渣土受納場發(fā)生特大滑坡事故，共有57名責(zé)任人員被問責(zé)，其中有廳局級11人、縣處級27人、科級及以下11人，有23人因構(gòu)成重大責(zé)任事故罪，分別被判處七年到一年零六個月不等的刑罰。

水土保持監(jiān)督管理要充分適應(yīng)形勢的發(fā)展，要切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念、管理方式和管理措施，認(rèn)清工作職責(zé)，傳導(dǎo)監(jiān)督管理工作壓力，并把這種壓力轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鲃恿Γ男泻梅煞ㄒ?guī)所賦予的監(jiān)督管理工作職責(zé)。

1.1 切實(shí)履行好行政審批職責(zé)

水土保持法第二十九條規(guī)定，不依法作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法給予處分。因此，開展好水土保持監(jiān)督管理工作，首先是切實(shí)履行好行政審批職責(zé)，消除失職、瀆職現(xiàn)象。

(1)解決失職的問題，就是解決應(yīng)該審批而不審批的問題。一是解決審批對象的問題。進(jìn)一步清理完善行政審批的有關(guān)制度文件，按照水土保持法的規(guī)定和中央的有關(guān)要求，明確水土保持行政審批的對象、范圍和邊界。二是要解決該批未批的問題。進(jìn)一步清理檢查各地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，對按規(guī)定應(yīng)納入水土保持審批管理的項(xiàng)目，要堅(jiān)決納入審批管理范圍。三是要解決該變更而未變更的問題。進(jìn)一步清理水土保持方案的變更審批，按照水土保持法和水利部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理的相關(guān)規(guī)定，由各省(自治區(qū)、直轄市)制定文件，對各種歷史原因形成的遺留問題進(jìn)行全面排查，要求項(xiàng)目建設(shè)單位限期補(bǔ)辦手續(xù)。四是要進(jìn)一步解決該驗(yàn)收而未驗(yàn)收的問題。按照水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理的相關(guān)辦法，對該驗(yàn)收而未驗(yàn)收的項(xiàng)目進(jìn)行全面清查，調(diào)查原因、督促驗(yàn)收、盡快辦結(jié)，對違反水土保持驗(yàn)收規(guī)定的，加大處罰力度。

(2)解決瀆職的問題，就是解決不應(yīng)該審批而予以審批的問題。一是嚴(yán)格按照水土保持相關(guān)法律法規(guī)和政策，進(jìn)行水土保持行政審批，注意政策調(diào)整，樹立紅線意識。二是在水土保持設(shè)計(jì)、水土保持監(jiān)測方案、水土保持監(jiān)理方案、渣料場使用協(xié)議等方面，確保水土保持行政主管人員不能超越權(quán)限、超越職能進(jìn)行審批。三是在受理、審查、批復(fù)等各個環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格按照程序、時(shí)限進(jìn)行審批，不可超越。四是要遵循水土保持行政審批規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把好審查關(guān)，原則上技術(shù)環(huán)節(jié)出問題由審查單位負(fù)全部責(zé)任，政策環(huán)節(jié)出問題由審批機(jī)關(guān)負(fù)最后責(zé)任。

1.2 切實(shí)履行好跟蹤檢查職責(zé)

國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”工作，采取了一系列重大改革措施。2013年以來，在簡政放權(quán)方面，國務(wù)院已取消和下放了618項(xiàng)國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)，清理規(guī)范了323項(xiàng)國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)。在放管結(jié)合方面，李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，“大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管”“宏觀部門不僅要會審批，更要學(xué)會監(jiān)管”“要完善事中事后監(jiān)管制度，增強(qiáng)事中事后監(jiān)管的有效性”“重點(diǎn)解決會批不會管，對審批迷戀、對監(jiān)管迷茫等問題”。在優(yōu)化服務(wù)上，國務(wù)院先后印發(fā)多個文件，要求全面推行政務(wù)公開、規(guī)范審批行為、優(yōu)化審批流程、提供優(yōu)質(zhì)高效便民的公共服務(wù)。這些重大改革措施和政策對當(dāng)前我國水土保持工作提出了新的要求，做好新時(shí)期水土保持監(jiān)督管理工作，需要各級水土保持行政主管部門切實(shí)履行好跟蹤檢查職責(zé)。

水土保持法第二十九條規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。第四十七條規(guī)定，未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法給予處分。

因此，對水土保持方案實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查是水土保持法規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。履行好這一職責(zé)，一是要高度重視水土保持方案實(shí)施情況的跟蹤檢查，要制訂年度檢查計(jì)劃，保證檢查對象全覆蓋，落實(shí)跟蹤檢查責(zé)任，不留死角；二是隨著改革的深入推進(jìn)，探索創(chuàng)新跟蹤檢查方法和模式，現(xiàn)場、會議、書面、監(jiān)測等方式可聯(lián)合運(yùn)用，切實(shí)做到跟蹤檢查全覆蓋；三是要認(rèn)真履行檢查職責(zé)，依照法律條款，全面指出違法行為，依法明確提出整改任務(wù)、時(shí)限和具體要求；四是要切實(shí)強(qiáng)化跟蹤督促，堅(jiān)決落實(shí)提出的整改措施。

1.3 切實(shí)履行好違法違規(guī)行為查處職責(zé)

2016年5月，國家發(fā)改委會同水利部等九部委，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》，明確提出要在水土保持方案等制度完善和實(shí)施過程中，強(qiáng)化細(xì)化紅線管控要求，加強(qiáng)水土保持監(jiān)督檢查，加大違法違規(guī)行為的查處力度。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，明確提出要將水土保持功能重要區(qū)域和水土流失敏感脆弱區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)。水土保持作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，必須加強(qiáng)水土保持生態(tài)紅線管控意識，堅(jiān)決糾正逾越水土保持紅線的行為。

水土保持法第四十七條規(guī)定，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報(bào)不予查處的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法給予處分。因此，各級水行政主管部門必須履行水土保持法賦予的監(jiān)督管理職責(zé)，運(yùn)用好水土保持法規(guī)定的查封、扣壓、罰款、責(zé)停、代履行等法律措施，堅(jiān)決依法查處水土保持違法違規(guī)行為。一是要敢于擔(dān)當(dāng)，對重大違法行為零容忍。要轉(zhuǎn)變重建輕管、重教輕罰方式，克服聲大錘小、高舉輕落的做法，從工程建設(shè)的內(nèi)行發(fā)展成為行政執(zhí)法的內(nèi)行，增強(qiáng)勇氣，勇于擔(dān)當(dāng)；二是要通過強(qiáng)化學(xué)習(xí)和培訓(xùn)、引進(jìn)人才等途徑，加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，在認(rèn)定、取證、裁量、處理等各個環(huán)節(jié)，提高對違法行為的處理能力；三是要依法查處，最大限度地減少水土流失災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。對大案要案決不能姑息遷就，一定要處理到位，查辦到底；四是各級水土保持部門要協(xié)同團(tuán)結(jié)、形成合力。水土保持法規(guī)定了各級水行政主管部門的執(zhí)法職責(zé)，需要各省級水行政主管部門和流域機(jī)構(gòu)相互配合、相互支持，形成合力共同做好水土保持執(zhí)法工作。

2 適應(yīng)全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的形勢，加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任和考核的各項(xiàng)工作

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》，將新增水土流失治理面積納入綠色發(fā)展指標(biāo)體系，作為中央對各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)年度評價(jià)內(nèi)容。2017年3月，水利部印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的指導(dǎo)意見》，明確了考核的目標(biāo)、對象、范圍、內(nèi)容等有關(guān)要求，劉寧副部長在全國水土保持現(xiàn)場工作會上作了具體的安排部署，這是水利部貫徹《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》的具體措施，也是貫徹水土保持法的具體措施。切實(shí)落實(shí)這一部署，需要加快推進(jìn)以下工作。

2.1 高度重視，全面統(tǒng)籌，盡快出臺省級政府對市、縣級政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核制度

一是要充分認(rèn)識推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的重要性。這是建設(shè)生態(tài)文明、全面建成小康社會的重要保障，是貫徹水土保持法、落實(shí)各級政府水土保持主體責(zé)任的內(nèi)在要求，是實(shí)施全國水土保持規(guī)劃、加快水土流失防治進(jìn)程的有力保證。

二是要列入近兩年重要工作目標(biāo)。制訂好推進(jìn)計(jì)劃，設(shè)計(jì)好工作方案，落實(shí)好工作任務(wù)，明確好工作節(jié)點(diǎn)，努力推進(jìn)各項(xiàng)工作的實(shí)施。

三是要大力加強(qiáng)調(diào)查研究、分析論證工作。水利部已經(jīng)明確了2017年推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的7項(xiàng)任務(wù)，包括：水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的原則和目標(biāo)、對象和范圍、考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、評價(jià)方法、結(jié)果應(yīng)用、與中央生態(tài)文明考核的銜接等。這些都需要在原來工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究、深入的分析論證和多層次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成可理解、可操作、可應(yīng)用的考核機(jī)制，成為全面推進(jìn)水土保持工作的有力杠桿。

2.2 精心策劃，合力推動，盡早全面啟動開展省級政府對市、縣級政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核

一是努力實(shí)現(xiàn)在2018年啟動水土保持目標(biāo)責(zé)任考核工作。在2017年年底前出臺省級政府對市、縣級政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法，在2018年全面啟動省級政府對市、縣級政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核。

二是加快實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)測對目標(biāo)責(zé)任考核的支撐功能?？己酥笜?biāo)的獲取不能長期停留在上報(bào)和統(tǒng)計(jì)的方式上，要加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代監(jiān)測技術(shù)對考核的支撐作用。要以水土流失動態(tài)監(jiān)測為主要評價(jià)手段，綜合應(yīng)用遙感、地面觀測和抽樣調(diào)查等方法，切實(shí)提高評價(jià)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和一致性。

三是切實(shí)發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任考核對推進(jìn)水土保持的杠桿作用?？己私Y(jié)果需要拉開距離、拉開檔次，并因地制宜地采取通報(bào)表揚(yáng)和批評、約談、限期整改等措施。考核結(jié)果應(yīng)該與國家的一年一評價(jià)、五年一考核相關(guān)聯(lián)，將考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)體系，發(fā)揮好支撐作用。

3 適應(yīng)我國加快信息化建設(shè)的形勢，以信息化支撐水土保持監(jiān)督管理的現(xiàn)代化

2017年4月19日，中央召開了網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會，就加快我國的信息化工作作出了安排部署。習(xí)近平總書記指出，“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”，并且特別強(qiáng)調(diào)“當(dāng)今世界，信息化發(fā)展很快，不進(jìn)則退，慢進(jìn)亦退”。

為了落實(shí)中央的部署，水利部先后印發(fā)了《全國水土保持信息化規(guī)劃(2013—2020年)》和《全國水土保持信息化工作2017—2018年實(shí)施計(jì)劃》，就水土保持監(jiān)督管理的信息化作出了安排，明確了要求。各級水行政主管部門要重點(diǎn)抓好三方面工作：

一是樹立“不進(jìn)則退，慢進(jìn)亦退”的理念，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。我國水土保持信息化工作起步很早，水利部組織研發(fā)全國水土保持監(jiān)督管理信息系統(tǒng)已經(jīng)有10余年時(shí)間，并且已經(jīng)升級到3.0版，目前一些流域和省份還沒有安裝使用起來，水土保持監(jiān)督管理絕大部分工作還停留在手工和紙張階段，信息化還遠(yuǎn)落后于國土等其他行業(yè)，對水土保持信息化、現(xiàn)代化形成了強(qiáng)大的制約。

二是加快監(jiān)督管理信息系統(tǒng)的建設(shè)和管理。首先，要構(gòu)建系統(tǒng)，加快全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)3.0版的安裝和使用，對已開發(fā)和運(yùn)行的管理系統(tǒng)，要加快與全國3.0版系統(tǒng)的連通和信息交換。其次，要運(yùn)用系統(tǒng)，要加快水土保持?jǐn)?shù)據(jù)錄入，實(shí)時(shí)更新過程數(shù)據(jù)，在政策宣傳、行政審批、跟蹤檢查、行政處罰等水土保持監(jiān)督管理的全過程中發(fā)揮管理系統(tǒng)的功能，提高水土保持監(jiān)督管理效率。

三是加快監(jiān)測技術(shù)在監(jiān)督管理中的應(yīng)用。隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，應(yīng)用現(xiàn)代監(jiān)測技術(shù)已經(jīng)成為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查越來越重要的途徑，這也是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理現(xiàn)代化的必由之路。要積極探索監(jiān)督性監(jiān)測檢查方式，加快推進(jìn)遙感影像、無人機(jī)巡查和固定監(jiān)測等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理的遠(yuǎn)程(非現(xiàn)場)化、精細(xì)化和信息化，配合現(xiàn)場檢查、會議檢查和書面檢查，全面履行好水土保持方案落實(shí)情況跟蹤檢查的職責(zé)。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

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1000-0941(2017)08-0001-03

牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持科研與管理工作。

2017-07-05