陳 敏，郭鵬飛，孟 剛，姜 航，曲俊利，王天元

(1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源信息院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

對礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理改革的幾點思考和建議

陳 敏1，郭鵬飛2，孟 剛1，姜 航1，曲俊利1，王天元1

(1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源信息院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

礦產(chǎn)資源儲量評審備案制度是政府保障國家投資安全、掌握資源家底和維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的基本手段之一。但實際工作中，評審備案制度也存在著一定的問題，如評審工作定位不明、組織保障性不足，缺乏必要法律法規(guī)支撐，評審備案工作監(jiān)督管理不到位，儲量評審專家隊伍建設(shè)滯后，評審機構(gòu)和評審專家的技術(shù)把關(guān)作用未能充分發(fā)揮等。現(xiàn)行評審備案制度已不能滿足當前管理需求，急需改革。因此提出下一步改革建議：明確儲量評審工作定位，統(tǒng)一評審機構(gòu)性質(zhì)；盡快推進《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法規(guī)的修訂，保障制度的合法性；加強評審備案事中、事后監(jiān)督管理，明確各有關(guān)方主體責任；加強儲量評審專家隊伍建設(shè)；修改儲量評審意見書格式，凸顯過程管理和專家技術(shù)把關(guān)作用。

礦產(chǎn)資源儲量；評審備案；制度改革

礦產(chǎn)資源儲量是地質(zhì)礦產(chǎn)勘查的最終成果，是國家的重要資產(chǎn)[1]。礦產(chǎn)資源儲量評審是政府掌握我國礦產(chǎn)資源情況的基本手段之一。自1953年，我國礦產(chǎn)資源儲量評審管理制度經(jīng)歷了儲量審批、評審認定和評審備案三個階段。

1953～1999年，儲量審批工作屬于行政審批事項，由儲量審批機構(gòu)履行該項職責，負責對礦山設(shè)計依據(jù)的礦產(chǎn)資源勘探報告和關(guān)閉礦山依據(jù)的閉坑報告予以審查和批準。1999年，按照政事分開原則，國土資源部等五部委聯(lián)合發(fā)布《礦產(chǎn)資源儲量評審認定辦法》，將儲量審批制度改為評審認定制度，規(guī)定由儲量評審機構(gòu)負責對儲量報告進行技術(shù)性審查，國土資源行政主管部門負責對評審機構(gòu)資格、評審程序、評審專家資格等方面進行合規(guī)性審查，并對符合規(guī)定的礦產(chǎn)資源儲量給予認定。2003年，為落實國務(wù)院取消“儲量評審認定作為行政審批事項”的要求，國土資源部將評審認定改為評審備案，國土資源行政主管部門對評審機構(gòu)報送的評審意見書和相關(guān)備案資料進行合規(guī)性審查，對符合規(guī)定的報告出具備案證明。雖然評審備案與評審認定在工作性質(zhì)上已發(fā)生質(zhì)的改變，但其工作程序無實質(zhì)差異[2]。

評審備案制度雖然實現(xiàn)了國務(wù)院關(guān)于行政審批制度改革的要求，對延續(xù)和保障儲量評審管理工作起到了重要作用，但十多年的實踐表明，評審備案制度在實際操作過程中仍存在一些問題。本文通過分析總結(jié)評審備案制度存在的主要問題，提出了改革的建議，以期能夠為下一步儲量管理改革提供思路，保障礦產(chǎn)資源儲量管理工作合理、高效的開展。

1 儲量評審備案制度中存在的主要問題

1.1 評審工作定位不明，組織保障性不足

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的市場主體參與到礦產(chǎn)資源的勘查開采工作中，評審備案范圍被不斷擴大，當前評審機構(gòu)不僅評審用于申請采礦權(quán)或取水許可證的儲量報告，還評審用于上市融資、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場行為的儲量報告。儲量評審定位已經(jīng)不僅在為維護國家所有者權(quán)益服務(wù)，更多的是在為礦業(yè)權(quán)人投資安全把關(guān)[3]，過多地承擔了市場主體的責任，加重了儲量評審備案工作，降低了政府行政管理效能。

目前全國儲量評審機構(gòu)性質(zhì)多樣，既有全額撥款﹑差額撥款和自收自支的事業(yè)單位，也有企業(yè)法人和社團法人，部分評審機構(gòu)仍保持收取礦業(yè)權(quán)人評審費或由礦業(yè)權(quán)人支付專家勞務(wù)費的做法，評審結(jié)果難免會受制于礦業(yè)權(quán)人，評審機構(gòu)的公正性和權(quán)威性受到影響[4]，儲量評審工作缺乏合理的組織支撐。

1.2 缺乏必要的法律法規(guī)文件支撐

按照現(xiàn)行評審備案制度要求，國土資源行政主管部門僅對評審機構(gòu)報送的評審意見書和相關(guān)備案要件進行合規(guī)性審查，不再對儲量評審結(jié)果進行審查或批準，有悖于《礦產(chǎn)資源法》第十三條和《礦產(chǎn)資源法實施細則》等有關(guān)規(guī)定[5-6]。同時，評審備案工作在實際中仍參照《礦產(chǎn)資源儲量評審認定辦法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，沒有在“取消評審認定”后制定相應(yīng)的儲量評審備案管理辦法，一定程度上加劇了儲量評審備案工作定位的模糊化。

1.3 評審備案工作監(jiān)督管理不到位

儲量評審備案流程一般為礦業(yè)權(quán)人或礦業(yè)權(quán)人聘請地質(zhì)勘查單位編制儲量報告—礦業(yè)權(quán)人提出申請—評審機構(gòu)組織評審—國土資源行政主管部門備案[7]，過程中關(guān)于評審備案監(jiān)督管理不全面，主要存在以下問題：一是礦產(chǎn)資源儲量評審、備案是一個單向流動的過程，只有評審機構(gòu)對儲量報告進行審查和質(zhì)量把關(guān)；二是由于國土資源行政主管部門評審備案管理人員少，在做好評審備案合規(guī)性審查的同時，往往還花更大精力做技術(shù)性審查工作，評審過程監(jiān)管不到位；三是目前對評審機構(gòu)和評審專家(含儲量評估師)的監(jiān)督管理未能得到有效開展，行業(yè)自律管理不足；四是，現(xiàn)行評審備案制度中，缺少對儲量估算、報告編制等過程，礦業(yè)權(quán)人、報告編制單位等相關(guān)單位的監(jiān)督管理手段，缺乏能有效制約違法違規(guī)行為的處罰措施。這些都是造成當前儲量評審備案監(jiān)督管理不力的原因。

1.4 儲量評審專家隊伍建設(shè)滯后

礦產(chǎn)儲量評估師經(jīng)2000年、2002年兩批注冊認定和2007年遴選共計1178人后，便未再新增，目前儲量評估師隊伍存在嚴重的老齡化問題。據(jù)孟剛等研究數(shù)據(jù)統(tǒng)計[1]，截至2016年，儲量評估師隊伍中55歲以上的已超過了83%，65歲以上的已超過45%，扣除那些進入行政管理崗位或脫離地礦系統(tǒng)，無法擔任儲量評審業(yè)務(wù)的，能實際參加評審業(yè)務(wù)的評估師人員已無法滿足評審工作需要。雖然，大部分省份選聘了一些省級評估員或評審專家應(yīng)急，但這在法律和制度上存在一定問題[1]。2016年6月8日，國務(wù)院取消“礦產(chǎn)儲量評估師執(zhí)業(yè)資格許可和認定”，給儲量評估師管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

1.5 評審機構(gòu)和評審專家的技術(shù)把關(guān)作用未能充分發(fā)揮

儲量評審意見書是進行儲量備案、儲量登記統(tǒng)計及辦理相關(guān)礦產(chǎn)資源證件的要件之一，但目前儲量評審意見書對于勘查工作過程、儲量估算、報告編寫、儲量評審等重要環(huán)節(jié)的實質(zhì)性描述過于簡單，專家評審意見也未能在評審意見書中得到很好的體現(xiàn)，沒能充分發(fā)揮評審機構(gòu)和評審專家在儲量評審過程中的技術(shù)把關(guān)作用。

2 礦產(chǎn)資源儲量評審備案制度改革的建議

2.1 明確儲量評審工作定位，統(tǒng)一評審機構(gòu)性質(zhì)

多年的工作實踐表明，儲量評審工作應(yīng)定位于為掌控國家資源家底和維護國家所有者權(quán)益服務(wù)，屬于服務(wù)于政府的技術(shù)把關(guān)行為[8]，建議：①將評審機構(gòu)統(tǒng)一為全額撥款事業(yè)單位，保障評審機構(gòu)的經(jīng)費來源和組織評審業(yè)務(wù)的公正性、權(quán)威性；②只負責組織涉及國家資源家底和礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的儲量報告的評審；③對于上市籌資融資、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場行為依據(jù)的儲量報告，評審機構(gòu)不予評審，可由市場中介機構(gòu)評審。

2.2 加快推進相關(guān)法律法規(guī)的修訂，保障制度的合法性

《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)文件的設(shè)立背景為計劃經(jīng)濟時期國家作為礦山建設(shè)投資的主體，儲量審批機構(gòu)履行政府職責，為國家建設(shè)投資安全把關(guān)。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，我國無論是找礦還是采礦隊伍都存在多種所有制、多種經(jīng)濟成分，這種多元化的結(jié)果與計劃經(jīng)濟時期發(fā)生了明顯變化。為保障評審備案工作的延續(xù)和合法地位，建議盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)文件，適應(yīng)新形勢的要求。

2.3 加強評審備案事中、事后監(jiān)督管理，明確各有關(guān)方主體責任

針對評審備案監(jiān)管不到位的問題，提出以下建議。①加強儲量評審備案事中事后監(jiān)管，建立嚴格的監(jiān)督管理制度和責任追究機制，如“抽查”、“黑名單”、“通報”、“限制準入”、“個人征信系統(tǒng)”等，嚴肅處理違法違規(guī)的人員和機構(gòu)，從源頭上保障儲量數(shù)據(jù)的真實、可靠，提高儲量報告質(zhì)量。②進一步明確評審備案各有關(guān)方責任：如礦業(yè)權(quán)人(或礦業(yè)權(quán)申請人)、報告編制單位對其提交的資料、儲量報告的真實性終身負責；評審專家對儲量報告中勘查工作程度、水文地質(zhì)條件、采(選)冶實驗、工程地質(zhì)條件、經(jīng)濟評價、儲量估算等內(nèi)容是否符合有關(guān)儲量評審技術(shù)標準規(guī)范做出公平公正的評價，并對本人出具的評審意見負責；評審機構(gòu)對報送申請評審資料的合規(guī)性、對儲量評審意見書的內(nèi)容完整性和評審結(jié)論負責；備案行政機關(guān)對備案工作負行政責任。用制度約束和督促各有關(guān)人員為自己的行為負責，為自己的不當行為承擔后果。

2.4 加強儲量評審專家隊伍建設(shè)

為滿足儲量評審工作需要，做好礦產(chǎn)儲量評估師資格認定取消后的儲量評審工作，建議：①建立儲量評審專家?guī)欤鋵崈α吭u審專家隊伍，在合理保留原有儲量評估師基礎(chǔ)上，增選一批年輕的技術(shù)專家和業(yè)務(wù)骨干，處理好儲量評審專家年齡續(xù)接問題；②完善儲量評審專家隊伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)，合理補充采礦、選(冶)礦、經(jīng)濟等專業(yè)人才；③建立專家?guī)靹討B(tài)更新機制，建立儲量評審專家定期、不定期培訓(xùn)制度，進一步強化評審專家業(yè)務(wù)能力，為儲量評審工作提供保障。

2.5 修改儲量評審意見書格式，凸顯過程管理和專家技術(shù)把關(guān)作用

為了更好地發(fā)揮評審機構(gòu)、評審專家的技術(shù)把關(guān)作用，建議修改評審意見書格式，規(guī)范有關(guān)內(nèi)容的書寫：①強化對地質(zhì)勘查工作、采(選)冶、水工環(huán)、分析化驗、儲量估算、報告編寫、報告評審等過程的描述和展示，突出評審機構(gòu)對地質(zhì)勘查開采等過程的審查、把關(guān)；②充分體現(xiàn)評審專家的意見、建議，凸顯專家的技術(shù)把關(guān)作用；③重點闡述各種工作的合理合規(guī)性，為評審備案事中事后監(jiān)督管理的開展和實施提供抓手和依據(jù)。

3 結(jié)語

礦產(chǎn)資源儲量評審是政府掌握我國礦產(chǎn)資源狀況、維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益、保障礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)真實可靠的基本手段和主要抓手。隨著社會的發(fā)展，儲量評審備案制度難以滿足實際工作需要，存在著一定的問題，應(yīng)加快改革步伐，完善制度建設(shè)。建議加快《礦產(chǎn)資源法》相關(guān)內(nèi)容的修訂，保障制度的合法性；厘清政府、市場職責，明確評審機構(gòu)為事業(yè)單位性質(zhì)的機構(gòu)；加強儲量評審備案事中、事后監(jiān)督管理，明確各有關(guān)方主體責任；加強儲量評審專家隊伍建設(shè)，保障儲量評審工作的順利開展；修改儲量評審意見書格式，凸顯過程管理和專家技術(shù)性把關(guān)作用。

[1] 孟剛，趙亞利，卜小平, 等.我國礦產(chǎn)儲量評估師制度現(xiàn)狀分析與政策建議[J]. 中國礦業(yè)，2014，23(6): 29-32.

[2] 國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心. 我國礦產(chǎn)資源儲量評審制度建設(shè)研究報告[R]. 2012.

[3] 趙先良. 礦產(chǎn)資源儲量評審管理制度改革探討[J]. 中國礦業(yè)，2010，19(8): 1-4.

[4] 胡魁. 對礦產(chǎn)資源儲量評審體制機制問題的思考[J]. 科學(xué)新聞，2012(2): 34-35.

[5] 盛昌明，舒志明. 礦產(chǎn)資源儲量管理改革成效與思考[J]. 國土資源情報，2013(6): 11-18.

[6] 楊強. 關(guān)于礦產(chǎn)資源儲量管理的建議[J]. 資源·產(chǎn)業(yè)，2004(6): 16-17.

[7] 胡貴, 汪應(yīng)宏. 礦產(chǎn)資源儲量評審認定制度研究[J]. 中國礦業(yè)，2008，17(4): 31-33.

[8] 丁全利. 礦產(chǎn)資源儲量評審不能盲目市場化[N]. 地質(zhì)勘查導(dǎo)報，2009(6): 13001.

Some thoughts and advice for mineral resources reserve assessing and recording system

CHEN Min1, GUO Pengfei2, MENG Gang1, JIANG Hang1, QU Junli1, WANG Tianyuan1

(1. Strategic Research Center of Oil and Gas Resources, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China; 2. Land and Resources Information Institute of Inner Mongolia Autonomous Region, Hohhot 010020, China)

The reserve assessing and recording system of mineral resources is one of the basic methods for government to ensure national investment safety and know the total amount of mineral resources. Practical work, however, reveals some insufficiency in current reserve assessing and recording system, including ambiguity in the goal of reserve assessing and inadequacy of institution ennsurance, no necessary supports from laws or regulations, non-overall supervision for reserve assessing and recording, lagged team construction for assessing experts, and non-fully played function of assessing submission and experts’ opinions. In order to promot reserve assessing and recording system’s information, we suggest to locate the goal of reserve assessing and unify assessing institution's belonging, advance the amendation of related laws and regulations, reinforc the courts and afterwards supervision and management, strengthen the reserve experts team construction, and modify format of assessing submission to highlight process management and experts' technical assessing function.

mineral resources reserve; assessing and recording; system reformation

2016-11-12

陳敏(1990-)，女，碩士研究生，主要從事礦產(chǎn)資源儲量管理研究，E-mail：2791034108@qq.com。

F205

A

1004-4051(2017)03-0025-03