胡芳，劉聚濤，溫春云，馮倩

（江西省水利科學(xué)研究院，330029，南昌）

江西省水生態(tài)文明建設(shè)管理體制機(jī)制現(xiàn)狀分析及推進(jìn)建議

胡芳，劉聚濤，溫春云，馮倩

（江西省水利科學(xué)研究院，330029，南昌）

水生態(tài)文明建設(shè)是江西生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的重要組成部分。通過梳理江西水生態(tài)文明建設(shè)管理體制機(jī)制現(xiàn)狀，分析存在的問題，提出了健全組織管理機(jī)構(gòu)、健全績效考評機(jī)制、建立市場化機(jī)制以及推動科技合作等建議，為進(jìn)一步開展水生態(tài)文明建設(shè)提供支撐。

江西省；水生態(tài)文明；體制機(jī)制

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障。江西省水系發(fā)達(dá)，河湖眾多，擁有全國最大的淡水湖鄱陽湖和贛、撫、信、饒、修五大河流，長江跨境而過。豐富的水資源、良好的水生態(tài)環(huán)境是江西經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢資源，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，水旱災(zāi)害頻發(fā)、水資源承載能力偏低、水環(huán)境污染物濃度增加、水生態(tài)系統(tǒng)退化等問題日益凸顯，成為制約江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色崛起的重要因素。為全面貫徹落實水利部關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的工作意見和省委、省政府關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，江西省水利廳逐步理順管理體制，完善管理機(jī)制，積極開展水生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)形成市、縣、鄉(xiāng)、村四級聯(lián)動建設(shè)格局。

一、水生態(tài)文明建設(shè)管理體制機(jī)制現(xiàn)狀

1.政府責(zé)任制現(xiàn)狀

江西省水利廳、各水生態(tài)文明建設(shè)試點縣和自主創(chuàng)建鎮(zhèn)均成立了水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌實施水生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計，研究部署水生態(tài)文明建設(shè)重大事項。2014年發(fā)布的《江西省水生態(tài)文明試點建設(shè)和自主創(chuàng)建管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》），對各級人民政府和水行政主管部門的水生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任、獎補(bǔ)辦法等均作出了明確要求。

2.水生態(tài)文明規(guī)劃制度現(xiàn)狀

水生態(tài)文明建設(shè)過程實為其規(guī)劃落實的過程。江西省高度重視規(guī)劃制度的引領(lǐng)作用，《管理辦法》明確規(guī)定，“經(jīng)省水利廳確定的水生態(tài)文明建設(shè)試點，應(yīng)按照《江西省水生態(tài)文明建設(shè)評價暫行辦法》（以下簡稱《評價辦法》）和相關(guān)工作要求，編制水生態(tài)文明建設(shè)試點實施方案”。

3.水資源管理體制機(jī)制現(xiàn)狀

江西水資源管理實行最嚴(yán)格水資源管理制度。2012年，省政府出臺了《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的實施意見》（贛府發(fā)〔2012〕39號），以“三條紅線“和“四項制度“為主線，構(gòu)建了最嚴(yán)格水資源管理制度體系。2013年，省水利廳制定了《實行最嚴(yán)格水資源管理制度實施方案》（贛水資源字〔2013〕71號），進(jìn)一步明確了江西實行最嚴(yán)格水資源管理制度的總體思路和主要目標(biāo)。2016年，最嚴(yán)格水資源管理制度納入《江西省水資源條例》（修訂版），該制度的政策要求上升為法規(guī)要求。

江西河湖管理實行河長制。2015年，省委、省政府印發(fā)了《江西省實施“河長制”工作方案》，主要圍繞加強(qiáng)水管理、保護(hù)水資源、防治水污染、維護(hù)水生態(tài)展開河長制工作，包括嚴(yán)格水資源管理與保護(hù)，落實最嚴(yán)格水資源管理制度；加強(qiáng)水體污染綜合防治，改善河湖水質(zhì)；開展江河源頭和飲用水水源地保護(hù)，推動河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)；加強(qiáng)水域岸線及采砂管理，加強(qiáng)行政監(jiān)管與執(zhí)法；完善河湖管理保護(hù)制度及法規(guī)。

4.水資源法制體系保障現(xiàn)狀

近年，江西省開展了水生態(tài)文明法理分析。如為落實最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理，制定了《江西省入河排污口監(jiān)督管理實施細(xì)則》（贛水資源字〔2014〕67號）；為合理開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理水資源，防治水害，進(jìn)一步實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，2016年修訂并頒布了《江西省水資源條例》；為進(jìn)一步規(guī)范河道采砂管理，2016年對《江西省河道采砂管理辦法》做了較大調(diào)整和修改，形成了《江西省河道采砂管理條例（草案）》，將其上升為地方性法規(guī)，對采砂規(guī)劃、采砂許可、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范。

5.科技創(chuàng)新體制機(jī)制現(xiàn)狀

江西省水利廳非常重視人才引進(jìn)和科研平臺建設(shè)。在人才引進(jìn)方面，建立了以廳直事業(yè)單位為主體、市場為導(dǎo)向、政策為引導(dǎo)的人才引進(jìn)機(jī)制。在科研平臺建設(shè)方面，擬將已建成的鄱陽湖模型試驗研究基地、鄱陽湖水文生態(tài)監(jiān)測研究基地、江西水土保持科研創(chuàng)新基地及江西省灌溉試驗中心站研究基地等平臺打造成集科學(xué)研究和學(xué)術(shù)交流為一體的國際型、開放型平臺。目前，上述科研平臺已在水土流失防治、農(nóng)村水環(huán)境綜合治理等方面獲得了一批新技術(shù)、好成果，為水生態(tài)文明建設(shè)提供了技術(shù)支持。

6.投融資體制機(jī)制現(xiàn)狀

江西省水生態(tài)文明建設(shè)初期，建設(shè)資金籌措積極爭取財政撥款，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與，其中公共財政投入為主要來源。如萍鄉(xiāng)市蓮花縣水生態(tài)文明建設(shè)積極爭取中央和省財政扶持，并依托各級水務(wù)投資公司等市場融資平臺，拓寬融資渠道，其中中央和縣財政投入占總投資的71%。

由于水生態(tài)文明建設(shè)資金量大，如僅依靠財政投入會阻礙水生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。江西創(chuàng)新思維，積極探索水生態(tài)文明建設(shè)市場機(jī)制，踐行政府和社會資本合作的PPP模式，引導(dǎo)社會資本參與水生態(tài)文明建設(shè)。2015年9月，江西省首單水利PPP項目——太湖水庫工程正式簽約，項目投融資模式為水生態(tài)文明建設(shè)資金籌措提供了樣板。同年11月，共青城市政府與江西省水利投資集團(tuán)簽訂了水生態(tài)文明城市建設(shè)合作框架協(xié)議，決定共青城采取PPP投資模式開展水生態(tài)文明建設(shè)。

7.公眾參與體制機(jī)制現(xiàn)狀

《管理辦法》對水生態(tài)文明宣傳形式、效果等均作出了明確要求。其中，水生態(tài)文明縣和水生態(tài)文明鎮(zhèn)建設(shè)要求在校園開展水科普課程，組織社會力量開展水文化宣傳，挖掘水文化歷史；水生態(tài)文明村建設(shè)要求宣傳方式多樣化、村民培訓(xùn)機(jī)制及內(nèi)容完備。

二、存在的主要問題

1.管理責(zé)任主體不明確，績效考核機(jī)制不完善

江西省水生態(tài)文明建設(shè)管理主要依托各級水行政主管部門開展，未成立相關(guān)職能部門，影響了水生態(tài)文明建設(shè)工作效率。

績效考核是依據(jù)管理制度引導(dǎo)政府正確施政的最有效手段，水生態(tài)文明建設(shè)必須要有制度健全的考核評價機(jī)制。目前，江西尚未將水生態(tài)文明建設(shè)列入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核內(nèi)容，僅將部分指標(biāo)列入黨政績效考核體系，指標(biāo)權(quán)重過低。

2.科技創(chuàng)新不足，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對缺乏

水生態(tài)文明建設(shè)是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要先進(jìn)的理論指導(dǎo)，還需解決適應(yīng)水生態(tài)文明建設(shè)的飲水安全、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水系連通、污水和排水處理、水土保持、水景觀建設(shè)等技術(shù)問題。但是，江西尚未出臺水生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)技術(shù)指南，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不足或缺位。

3.投融資機(jī)制不明，缺乏長期可持續(xù)投入模式

江西省水生態(tài)文明投融資以政府投資為主，尤其以中央財政和省級財政為主，結(jié)合城市發(fā)展進(jìn)行融資、引資和建設(shè)，個別項目通過“預(yù)交水費”“簽訂用水協(xié)議”等方式引入社會資本，但總體上所占比重較少，缺乏長期可持續(xù)的資金投入模式。部分水生態(tài)文明試點進(jìn)行了政府和社會資本合作的PPP模式初步探索，但尚未大范圍推廣，規(guī)模有限，成熟的投融資體制尚未形成。

4.信息公開制度不夠完善，公眾參與激勵機(jī)制缺乏

一方面，受政府水生態(tài)文明建設(shè)信息公開制度不健全的影響，公眾獲得水生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策和決策程序的信息較少，對水生態(tài)文明建設(shè)事前環(huán)節(jié)的參與程度不夠；另一方面，受公眾參與激勵機(jī)制欠缺的影響，公眾自覺參與水生態(tài)文明建設(shè)的意識和能力較弱。

三、建議

1.健全組織管理機(jī)構(gòu)，明確管理責(zé)任

建議水利部門成立水生態(tài)文明建設(shè)職能部門，加強(qiáng)與其他相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)、配合和對接，使其他職能部門能夠認(rèn)識、理解和接受水生態(tài)文明建設(shè)的意義和內(nèi)容；充分依托地方政府的行政職能，調(diào)動各級政府相關(guān)職能部門的積極性，配合政府完成水生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)。

2.健全績效考評機(jī)制，引導(dǎo)水生態(tài)文明建設(shè)

建立科學(xué)完善的水生態(tài)文明建設(shè)考核評價體系，制定體現(xiàn)水生態(tài)文明要求的考評機(jī)制，將水生態(tài)文明建設(shè)工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度述職、地方和部門績效考核內(nèi)容。進(jìn)一步完善市、縣、鄉(xiāng)、村科學(xué)發(fā)展綜合考核評價方案，在實行分類考核的基礎(chǔ)上，提高水生態(tài)文明建設(shè)考核的權(quán)重。

3.推動科技合作，加強(qiáng)技術(shù)集成與研發(fā)

推動地方政府、有關(guān)部門、基層單位同高等院校、科研機(jī)構(gòu)開展科技合作，加強(qiáng)水生態(tài)文明基礎(chǔ)理論研究，如深化對水生態(tài)文明概念、內(nèi)涵、指導(dǎo)思想、基本原則和建設(shè)目標(biāo)的認(rèn)識；明晰水生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)、基本要求、規(guī)劃布局、建設(shè)重點、對策措施等。深入開展水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水系連通、水景觀建設(shè)、水生態(tài)監(jiān)測與評價等技術(shù)的集成、研發(fā)，形成相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)水生態(tài)文明建設(shè)。

4.建立市場化機(jī)制，形成多元化投入模式

通過建立并完善“政府引導(dǎo)、市場推動、多元化投入、社會參與”的投入機(jī)制，多渠道拓寬建設(shè)資金來源。推廣政府和社會資本合作的PPP模式，鼓勵和支持各地積極探索運用規(guī)范的PPP模式參與各類水利工程建設(shè)和運行管理。支持上市公司創(chuàng)新融資模式和方式，通過合法質(zhì)押、抵押物權(quán)、直接貸款、發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、保險債權(quán)等方式進(jìn)行融資。

5.建立健全信息公開制度，創(chuàng)新公眾參與體制機(jī)制

建立健全水生態(tài)文明建設(shè)信息公開制度，及時公開項目開工前、施工過程中、項目建成后的信息，保障公眾對水生態(tài)文明建設(shè)的知情權(quán)；制定水生態(tài)文明公眾參與激勵機(jī)制，通過進(jìn)課堂、下基層、開展有獎?wù)魑牡确绞剑_展創(chuàng)新性強(qiáng)的宣傳教育活動，營造全民參與水生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍和全民共享成果的良性機(jī)制，提高社會公眾參與的積極性。■

[1]詹衛(wèi)華，邵志忠，汪升華.生態(tài)文明視角下的水生態(tài)文明建設(shè)[J].中國水利，2013（4）.

[2]谷樹忠,李維明.建立健全水生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制[J].中國水利，2013（15）.

Current status of management mechanism and system for water ecological civilization in Jiangxi Province and recommendations for further development//

Hu Fang,Liu Jutao,Wen Chunyun,Feng Qian

Water ecological civilization plays a key part for pilot project construction in Jiangxi Province.Current situation and challenges faced by Jiangxi Province in promoting the approach of water ecological civilization are examined,with recommendations for perfecting organizational system,performance evaluation system,introduction of market mechanism and scientific and technical cooperation,which provide a solid base for furthering up water ecological civilization.

Jiangxi Province;water ecological civilization;mechanism and system

TV+X171.1

B

1000-1123（2017）15-0027-02

2016-10-21

胡芳，工程師，主要從事水生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究工作。

江西省水利廳科技項目（KT201515）。

責(zé)任編輯 鄭爽