夏金梧，黃振東

（1.新疆維吾爾自治區(qū)水利廳，830000，烏魯木齊；2.水利部長江勘測技術研究所，430011，武漢）

南疆農業(yè)高效節(jié)水建設管理有關問題探討

夏金梧1，2，黃振東1

（1.新疆維吾爾自治區(qū)水利廳，830000，烏魯木齊；2.水利部長江勘測技術研究所，430011，武漢）

南疆農業(yè)高效節(jié)水建設取得了一定成績，但也存在認識滯后、主體責任不落實等問題，導致包括農業(yè)綜合水價改革在內的水利改革進度緩慢，制約了南疆農業(yè)高效節(jié)水工作的發(fā)展。今后要強化政府主體責任，增強干部群眾節(jié)水意識，加快末級渠系配套建設，加快推進水利改革，統(tǒng)籌規(guī)劃，示范引領，加強監(jiān)管。鑒于新疆特別是南疆區(qū)情及在國家戰(zhàn)略中的特殊地位，建議國家從政策、資金等方面給予更大支持。

南疆；高效節(jié)水；建設管理；問題；措施；探討

南疆和田、喀什、克孜勒蘇柯爾克孜（以下簡稱克州）和阿克蘇4個地區(qū)（自治州）屬內陸干旱區(qū)，降水少，蒸發(fā)大，農業(yè)生產完全依賴于水利工程灌溉。水資源利用一方面處于過度開發(fā)狀態(tài)，用水量已超過2030年紅線指標55億m3，且各業(yè)用水量仍在不斷增加，另一方面灌溉管理粗放，用水效率低，水資源浪費現象突出。農業(yè)是用水大戶，用水量占到總用水量的97.1%，高于全疆平均水平。大力發(fā)展節(jié)水農業(yè)是解決水資源供需矛盾，促進水資源可持續(xù)利用、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的必由之路，也是發(fā)展現代農業(yè)的革命性措施。做好南疆田間高效節(jié)水項目，破解建設管理中的重點和難點問題，是擺在我們面前的一項重要任務。

一、已建田間高效節(jié)水工程建設和使用情況

南疆4個地區(qū)（自治州）田間高效節(jié)水工程建設較北疆和東疆起步晚、差距大，特別是喀什、和田和克州相對更為滯后。至2016年年底，4個地區(qū)（自治州）已建田間高效節(jié)水面積855.0萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），占總灌溉面積（3216.9萬畝）的26.6%，占自治區(qū)高效節(jié)水建設面積（3 338萬畝）的25.6%（表1）。

喀什地區(qū)已建田間高效節(jié)水工程部分安排在種植棉花或其他單一經濟作物地塊中，部分安排在林果套種玉米和小麥的地塊中；和田地區(qū)主要安排在近年新建的農業(yè)開發(fā)區(qū)及綠洲邊緣開發(fā)區(qū)域，主要建設管理主體是種植大戶和涉農企業(yè)，如于田縣瑰覓園、民豐縣昆山園、皮山縣金山河等；克州安排在草料基地、山坡綠化、設施農業(yè)及大戶種植的經濟作物農田中；阿克蘇地區(qū)已建高效節(jié)水工程多分布在棉花、番茄、辣椒、葡萄、小麥等大田作物中，部分安排在紅棗間作棉花和單一果樹面積上。

南疆已建高效節(jié)水工程建設資金以政府投資為主。據各地統(tǒng)計，至2016年年底水利部門在南疆4個地區(qū)（自治州）累計投入高效節(jié)水建設資金71.34億元，其中喀什地區(qū)投入28.89億元，和田地區(qū)投入8.86億元，克州投入3.09億元，阿克蘇地區(qū)投入30.5億元。另發(fā)改委、農業(yè)、國土等其他部門也有投入。

從已建工程運行總體情況看，由種植大戶自建、自管、自用工程，農場自行管理工程，委托專業(yè)化灌溉公司負責運行管理的高效節(jié)水工程，運行情況良好。而不能正常使用的大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站（所）負責技術指導、由村組或受益農戶自行管理的節(jié)水工程。

表1 南疆四地州田間高效節(jié)水建設基本情況一覽

二、建設運行管理中存在的主要問題

1.地方政府對實施農業(yè)高效節(jié)水建設的重要性認識上還不到位

經過多年努力，南疆田間高效建設工作取得了一定成績，但仍存在一些地方政府及干部對水資源過度開發(fā)導致生態(tài)環(huán)境惡化的憂患意識和強化落實“三條紅線”指標的責任意識不夠強，對實施農田高效節(jié)水工程建設既是一項促進現代農業(yè)快速發(fā)展、促使農業(yè)增產農民增收的革命性措施，又是解決南疆水資源供求矛盾、落實最嚴格水資源管理“三條紅線”控制目標、確保南疆經濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的一項戰(zhàn)略性措施的認識不到位，存在上級“要我干”的被動思想觀念和畏難情緒。此外，還普遍存在把推進高效節(jié)水建設等同于一般水利工程建設的認識問題，各級政府部門在建立健全高效節(jié)水管理社會化服務體系，破解農業(yè)生產經營模式轉換、土地歸并整理、作物種植結構及方式調整等難題，實施土地適度規(guī)模集約化經營管理等方面的主導作用發(fā)揮不夠，主體責任意識不明確，還未形成協同推進、密切配合的有效機制。

2.老灌區(qū)以家庭經營為主，田塊零散，種植作物品種不統(tǒng)一，難以實施規(guī)模化集約化經營管理

南疆人多地少，老灌區(qū)目前基本以傳統(tǒng)的家庭經營為主，農戶土地以田埂為界劃分成小田塊，有的分散幾處，田塊不規(guī)整，一個條田有多家農戶種植多種作物，對節(jié)水灌溉工程管網布置十分不利，不僅大大增加工程建設和運行費用，還加大了運行管理難度。由于南疆土地清理確權進程緩慢，在土地未確權頒證的情況下，農民對實施土地歸并整理、作物統(tǒng)一種植有顧慮，難以通過土地流轉實現適度規(guī)模化經營和集約化管理。所以在老灌區(qū)難以找到集中連片、統(tǒng)一作物的條田布置節(jié)水工程，這是推廣高效節(jié)水項目的重要制約因素之一。

3.特色林果及林糧套種面積比重較大，影響了高效節(jié)水灌溉技術的推廣

特色林果業(yè)是南疆傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)，為解決南疆人多地少的矛盾，大多采取果樹套種糧棉經濟作物的立體種植模式，如在核桃、巴旦木等成年林果中套種棉花、小麥、玉米、油菜、萬壽菊等糧經作物，套種面積占當地灌溉面積的19%～82%。成年果樹中除了葡萄和矮化密植的紅棗樹適宜采用滴灌技術外，其他果樹因根系發(fā)育延伸范圍較大，普通滴灌不能滿足其生長用水需求。這種套種模式兩種不同類型作物用水需求、灌溉制度的差異給高效節(jié)水建設管理帶來很大的難度。目前在林果套種地塊實施的溝灌加滴灌雙系統(tǒng)工程和低壓管道灌溉工程存在畝均投資高、管理復雜、節(jié)水增產效果不明顯等問題，直接影響到老灌區(qū)農民建設高效節(jié)水積極性。

4.農業(yè)水價綜合改革進程緩慢，水價嚴重偏離供水成本，缺乏節(jié)水利益驅動機制

除阿克蘇地區(qū)現行水價超過成本價的50%以外，其他三地均只達到2010年平均成本水價的30%～40%，和田地區(qū)現行水價平均為0.061元/m3，只達到成本水價的44%；喀什地區(qū)現行平均水價0.037元/m3，僅達到成本水價的30%；克州現行平均水價0.032元/m3。

由于農業(yè)灌溉水價嚴重偏離供水成本，實施高效節(jié)水后每畝地節(jié)約出水量的水費也僅3.5～8.6元，而每畝地每年僅更換滴灌帶就需花費100元左右。由于目前南疆新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化率低，節(jié)余出來的水量還不能通過水權交易向工業(yè)和城鎮(zhèn)轉換，節(jié)水產生的直接價值遠低于需投入的資金，水資源的稀缺性和商品性價值未得到體現，水價對節(jié)約用水的經濟杠桿作用未得以發(fā)揮，加之多數地方實行四水（地表水、地下水、水庫水、泉水）同價，村組按畝收費，政府鼓勵節(jié)水的獎勵機制或精準補貼機制尚未建立，形成“農民用水多少一個樣、用地表水和地下水一個樣”的狀況，極大地淡化了節(jié)水利益驅動機制，造成農民節(jié)水意識淡薄，加上灌溉工程運行維護和供水管理因資金缺口大而難以維系，使農業(yè)節(jié)水建管體制改革缺乏原動力。

5.小型農田水利工程管理體制改革進程緩慢，制約了高效節(jié)水灌溉工程的良性運行

一是由于工程確權劃界工作滯后，產權接收者的責、權、利無法真正明確；二是末級渠道及渠系建筑物設施簡陋、年久失修，大量土渠運行，田間渠系配套工程極不完善，加之管護經費長效保障機制未建立，農民用水者協會接管意愿不強，工程管護責任主體難以有效落實；三是農民用水者合作組織經注冊登記的不少，但能運作起來的為極少數，主要原因是缺乏具有文化素質和管理能力的帶頭人，以及運作經費落實困難。

南疆農民用水者合作組織在生產組織協調、節(jié)水工程建設、運行管護方面的作用發(fā)揮不到位，與高效節(jié)水建設要求的組織化管理有較大差距，管護主體責任空化、虛化致使工程建設主要依靠國家財政投入，各地存在“等、靠、要”思想，工程建、管、用脫節(jié)，節(jié)水灌溉系統(tǒng)遇到問題不能及時維修養(yǎng)護，造成目前部分系統(tǒng)擱置不用的局面。

6.以渠系防滲為主的灌區(qū)工程節(jié)水改造進程較慢，與田間高效節(jié)水灌溉工程的供水要求不相適應，工程節(jié)水的整體效果欠佳

截至2014年年底，南疆4個地區(qū)（自治州）渠道長度為10.15萬km，渠道防滲長度為2.52萬km，防滲率為25%。流量在30 m3/s及以上、5～30 m3/s、1～5 m3/s、0.2～1 m3/s渠道防滲率分別為56%、52%、43%、12%。尤其是流量0.2～1 m3/s的末級渠道防滲率過低。有的地區(qū)灌溉水利用系數只有0.43，渠道滲漏損失量較大。

田間高效節(jié)水灌溉工程是農業(yè)供水工程體系中的最末一級，其管網系統(tǒng)和微灌方式對上游供水水質和供水保證率要求都高于常規(guī)灌溉方式。其上級渠系防滲率低及配套設施簡陋等狀況不僅給配水管理帶來困難，還造成供水保證率低，水質含沙量大等，增加滴灌首部泥沙處理工作量和用水量，如處理不達標，極易造成滴灌帶堵塞等問題。

7.農田水利工程建設投入長效機制未建立，扶持保障措施不到位，是制約農田水利建設提質增效的重要因素

農田水利基礎設施建設具有很強的公益性、基礎性和戰(zhàn)略性，需要大量的資金投入。南疆為集中連片貧困地區(qū)，33個縣（市）中有26個為國家級貧困縣（市），在農田水利建設投入方面主要依靠中央和自治區(qū)財政投入，對地區(qū)（自治州）、縣（市）利用土地出讓金用于農田水利建設的政策落實不到位，配套資金嚴重不足或缺失，引入金融產品和服務、信貸支持及社會資本進入節(jié)水建設需要機制創(chuàng)新，地區(qū)（自治州）、縣（市）政府購買服務能力較低。

8.前期工作深度不夠、技術服務和建設管理工作有待于進一步加強

目前，參與南疆田間高效節(jié)水工程的設計單位水平良莠不齊，有的設計人員缺乏責任心，設計理念落后，照抄照搬其他工程設計，使得節(jié)水設備選型和工程設計問題較多，造成節(jié)水工程“先天不足”，影響了工程實施效果和使用者的信心。高效節(jié)水建設項目還存在法人組建不規(guī)范，建設管理專業(yè)力量薄弱，對設備、管材及材料采購、施工安裝質量把關不嚴等問題。尤其是90%生產滴灌帶的廠家是小企業(yè)，其產品質量控制、檢測和售后服務能力較弱，部分低價劣質產品充斥市場，影響節(jié)水產品生產行業(yè)轉型升級和高效節(jié)水工程質量提升。

三、加快推進南疆農業(yè)高效節(jié)水建設的主要措施

1.加強組織領導，強化政府主體責任，切實解決制約南疆農業(yè)高效節(jié)水建設的突出問題

大力發(fā)展農業(yè)高效節(jié)水是促進新疆現代農業(yè)發(fā)展和經濟社會生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略任務，是實現最嚴格水資源管理目標的重大措施。按照《農田水利條例》關于“發(fā)展農田水利，堅持政府主導、科學規(guī)劃、因地制宜、節(jié)水高效、監(jiān)管并用的原則”，各級黨委和政府主要領導應高度重視，突出政府主導地位，將農田水利建設管理納入地方各級政府績效考核范圍，充分發(fā)揮其組織發(fā)動、規(guī)劃編制、政策制定、資金投入、項目整合、建設管理、體制機制創(chuàng)新等方面的主導作用，政府各部門協同行動，才能使該項工作得到有效推進。

2.加快生產經營模式調整，建立有效的用水合作組織

強力推進南疆各地以農業(yè)現代化發(fā)展為目標，利用各渠道支持，加大涉農資金整合力度，促進南疆農業(yè)生產經營模式調整和土地整合，向統(tǒng)一作物和適度規(guī)模化經營方向轉型，提高農業(yè)生產組織化程度。深入推進以農業(yè)水價綜合改革為核心的農田水利改革，加快建立促進農業(yè)節(jié)水的體制機制。著力加強各地區(qū)（自治州）、縣（市）建立有效的用水者合作組織、專業(yè)化管理隊伍、新型農業(yè)經營主體進行經營管護及政府購買服務等多樣化運行管理體制機制，使高效節(jié)水灌溉設施正常運行和發(fā)揮最佳效益。

3.加強宣傳培訓，增強干部農戶的節(jié)水意識

各相關部門要采取專項培訓或以會代培形式，加強對地縣鄉(xiāng)村各級干部的培訓，以現場參觀、請進來走出去等多種方式全面提高對高效節(jié)水建設與管理重要性的認識，加快對高效節(jié)水技術的了解和掌握。利用新聞媒體、宣傳專欄等載體進行廣泛、深入、持久的宣傳教育，讓廣大農民群眾了解本地水資源利用現狀，認識到潛在的水危機和生態(tài)危機，強化節(jié)約用水、保護水資源和水環(huán)境的自覺性，不斷提高對節(jié)水建設的責任與義務、節(jié)水與增效的認知度。加強與兵團的融合交流，互相學習借鑒高效節(jié)水建設管理經驗。

4.加快渠道防滲及其渠系配套設施建設步伐，顯著提高南疆干支斗三級渠道防滲率，優(yōu)先實現常規(guī)節(jié)水目標

根據新疆水資源平衡論證中對南疆2020年農業(yè)需退減水量的分析結果，要通過渠道襯砌使渠系水利用系數由現狀的0.55提高到0.62，并采取田間節(jié)水措施使灌溉水利用系數由現狀的0.47提高到0.55，經估算南疆“十三五”期間需要實施渠道防滲4.0萬km，平均每年需投入56億元。而2016年中央和自治區(qū)給南疆用于渠系防滲建設資金僅15億元，遠遠滿足不了需要。鑒于新疆特別是南疆的特殊區(qū)情及其在國家戰(zhàn)略中的特殊地位，為實現新疆社會穩(wěn)定和長治久安總目標，建議國家有關部門加大對新疆灌區(qū)干支斗三級渠道防滲的投資支持力度，并向南疆傾斜。

5.實事求是，因地制宜，有序推進“十三五”高效節(jié)水發(fā)展

由于南疆大部分灌區(qū)地塊零散，林糧套種，適宜于高效節(jié)水的地塊面積難以落實，加之農業(yè)生產經營管理組織化程度低，這種狀況的調整需要時間?？紤]在實施高效節(jié)水建設中所存在的現實條件，最近南疆提出“十三五”基本可落實高效節(jié)水建設面積639萬畝，較《南疆大中型灌區(qū)田間高效節(jié)水實施方案（2016—2020年）》任務減少50%～60%，鑒于喀什、和田、克州目前實施大規(guī)模農田高效節(jié)水建設問題較多，建議調整部分面積至阿克蘇地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州等。南疆高效節(jié)水建設應在加快農業(yè)水價綜合改革，形成發(fā)展高效節(jié)水倒逼機制的同時，按照“突出重點、示范推廣”的原則有序推進。

6.加快推進以農業(yè)水價綜合改革為核心的農田水利各項改革，激發(fā)農業(yè)節(jié)水動力

加快推進以農業(yè)水價綜合改革為核心的農田水利各項改革，建立以全成本核算為基礎的差別化水價形成機制；加強水利基層服務體系建設，促進農民用水者合作組織規(guī)范化管理，建立“產權明晰、責任明確、管理民主”的末級渠系工程產權制度，使農民用水者合作組織或農村集體經濟組織成為管護主體，鼓勵發(fā)展多種形式的終端供水管理模式，構建起農田水利工程良性運行長效機制；健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站（所）為主體的基層水利服務體系，提高服務能力；加快供水計量體系建設，新建、改擴建工程要同步建設計量設施，抓緊改造尚未配備計量設施的已建工程，根據管理需要細化計量單元；加快實行用水總量控制和定額管理，促進用水方式由粗放向節(jié)約的根本性轉變；加快建立起可持續(xù)的農業(yè)用水精準補貼機制、節(jié)水獎勵機制和生態(tài)補償機制，以深化改革為動力，推進農業(yè)高效節(jié)水持續(xù)健康發(fā)展。

7.加強統(tǒng)籌規(guī)劃，加大南疆農業(yè)高效節(jié)水工程項目建設監(jiān)管力度

各級政府要組織協調水利、發(fā)改、財政等相關部門，將其他行業(yè)涉水規(guī)劃和支農項目與“十三五”農田水利規(guī)劃相統(tǒng)一，有序推進農田水利建設，堅持“一張藍圖繪到底”，避免重復建設，無序建設。建立農田水利建設及運行維護資金投入的長效機制，同時不斷加大南疆農業(yè)高效節(jié)水項目前期、工程建設和運行管護的監(jiān)管力度，努力實現由“規(guī)模擴張”向“提質增效”轉變。

8.加強節(jié)水灌溉試驗、節(jié)水技術推廣，以示范建設引領南疆農業(yè)高效節(jié)水灌溉發(fā)展

進一步開展節(jié)水灌溉技術試驗研究和聯合攻關，引進國外農業(yè)先進技術，加快科技成果轉化和推廣，加強對南疆林果種植節(jié)水灌溉技術試驗研究，使科技創(chuàng)新成果成為南疆高效節(jié)水灌溉的技術支撐。堅持示范引領，通過打造一批實施先進、管理科學、服務到位、運行良好的示范區(qū)，發(fā)揮示范區(qū)引領、培訓、宣傳、輻射作用，帶動新疆尤其是南疆農業(yè)高效節(jié)水灌溉發(fā)展。

四、建議

一是加大南疆地區(qū)農田水利建設投入力度，建立民辦公助和保障穩(wěn)定的農田水利投入機制，促進農田水利建設持續(xù)推進。二是國家建立農業(yè)高效節(jié)水工程運行合作社管理和公司化管理財政補貼制度，使工程節(jié)水專項管理增效。從國家層面加大對農民用水者合作組織的支持力度，在政策和資金上給予傾斜。各級政府應對農民用水者合作組織加強培訓，不斷提升管理水平。三是國家、自治區(qū)加大對已建田間高效節(jié)水工程的維修養(yǎng)護補助力度，引導群眾加強管護，確保已建工程正常運行，發(fā)揮效益。四是國家出臺有關政策，打開農業(yè)節(jié)水支持工業(yè)、城市用水的通道，建立健全工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村的補償機制，同時研究建立生態(tài)補償機制。五是加快農田水利立法，完善配套法規(guī)體系，從根本上改變小型農田水利設施建設管理薄弱問題。明確各級政府、社會組織、農戶的責任，建立與市場經濟相適應的管理體制和運行機制。六是實施計量設施專項規(guī)劃，以滿足農田水利改革的現實需求?！?/p>

（南疆農業(yè)高效節(jié)水調研組、新疆維吾爾自治區(qū)水利廳農水處亦為本文提供資料，在此一并致謝。）

[1]鄧銘江，等.新疆水資源及可持續(xù)利用[M].北京：中國水利水電出版社，2005.

[2]張江輝，等.新疆農業(yè)高效節(jié)水技術發(fā)展現狀與重點問題[J].新疆水利，2010，（1）.

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[5]王彥梅.以色列節(jié)水農業(yè)對我國農業(yè)發(fā)展的啟示[J].農機化研究，2007（7）.

[6]梁燕君.以色列高效節(jié)水農業(yè)的成效及對我國的啟示[J].市場經濟與價格，2012（12）.

Construction and managementof high efficient water-saving structures in south of Xinjiang//

Xia Jinwu,Huang Zhendong

In the south of Xinjiang Autonomous Region,the progress of water pricing reform for agricultural use has been slow due to lacking of responsible body for taking accountability.This has restricted the development of high efficient water-saving agriculture.Therefore,more attention needs to be paid on strengthening role of government for taking accountability,raising awareness of general public,accelerating construction of counterpart for canal system with integrated planning and pilot project construction and supervision.Considering the important and strategic position of the area in national development,more assistance should be given from the central government in terms of policy and funding.

south of Xingjiang;high efficient water-saving;construction and management;issues;measures;discussions

TV+S274

B

1000-1123（2017）15-0061-04

2017-03-10

夏金梧，副總工程師，扶貧開發(fā)領導小組副組長兼辦公室主任，教授級高級工程師。

責任編輯 軒瑋