張中榮

淮安市洪澤區(qū)“五位一體”村莊環(huán)境長效管護體制研究

張中榮

淮安市洪澤區(qū)地處淮河下游，西接洪澤湖，東靠白馬湖，素有“淮上明珠”“魚米之鄉(xiāng)”之美譽。全區(qū)水陸總面積1394平方公里，水域面積占54%，全區(qū)耕地面積59.18萬畝，有效灌溉面積47.5萬畝。2013年被水利部評為全國小型水利工程管理體制改革試點區(qū)之后，針對農(nóng)村公共管護公共保潔提供不足、多頭管理、經(jīng)費缺乏、群眾滿意度差等多重問題，洪澤區(qū)以小型水利工程管理體制改革為引領(lǐng)，整合水利、交通、綠化、環(huán)衛(wèi)、農(nóng)村活動場所等要素，建立了“五位一體管護”模式和區(qū)鎮(zhèn)村三級督查考核機制，探索出了一條適合于區(qū)情的農(nóng)村公共服務(wù)運行維護建設(shè)之路。

一、“五位一體”村莊環(huán)境管護工作開展情況

1.開展調(diào)查摸底，做好經(jīng)費測算

洪澤區(qū)組織技術(shù)人員對全區(qū)所有的小型水利工程設(shè)施、農(nóng)村交通設(shè)施、農(nóng)村公共綠化設(shè)施、農(nóng)村公共活動場所等進行調(diào)查摸底，全面掌握農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)資料。結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定各類服務(wù)設(shè)施管護經(jīng)費標準，統(tǒng)一測算所需的管護經(jīng)費。確定以競爭承包管護和種田大戶（公司）管護為主的管護模式。采取招標形式，擇優(yōu)選擇管護責任人，土地經(jīng)營者在流轉(zhuǎn)土地的同時，也承擔區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的管護工作。

2.多方籌集資金，落實管護經(jīng)費

充分利用江蘇省進一步擴大農(nóng)村公共服務(wù)運行維護機制建設(shè)試點的有利契機，整合水利、規(guī)劃、交通、林業(yè)等部門下?lián)艿母黜椯Y金，推行“五位一體”管護，區(qū)、鎮(zhèn)財政分別按3元/畝、2元/畝標準安排獎補，同時將村級集體經(jīng)濟籌集資金、水利開發(fā)受益資金作為有益補充，建立了管護經(jīng)費長效投入機制。

3.建章立制，形成區(qū)鎮(zhèn)村三級督查考核機制

區(qū)“五位一體”管理辦公室（簡稱區(qū)五管辦）從財政局、水利局、交通局、規(guī)劃局抽調(diào)人員到區(qū)五管辦駐點工作，組建2個督查小組，堅持每天巡查，制定了《洪澤區(qū)五位一體管護督查考核實施細則》（以下簡稱《細則》）等一系列政策文件，明確管護標準和督查考核管理辦法。鎮(zhèn)（街道）、村均成立“五位一體”管理辦公室，建立區(qū)鎮(zhèn)村三級督查考核機制，堅持每天督查，實行常態(tài)化管理。

二、“五位一體”村莊環(huán)境管護取得的成效

從近三年的運行管護督查情況來看，洪澤區(qū)農(nóng)村溝渠等水利工程管護、村莊環(huán)境、村容村貌有了顯著改善，做到了溝渠水清河暢、道路通暢、綠化景美、村莊整潔干凈、活動場所整潔衛(wèi)生；村民居家周圍無白色垃圾，生活垃圾清運及時，宜人宜居，群眾滿意度不斷提升。同時建立了管護責任明確、管護經(jīng)費落實、督查考核科學的農(nóng)村公共管護公共保潔良性運行機制，為全國各地提供了一套可復制、可推廣的改革經(jīng)驗。

“五位一體”管護模式得到了有關(guān)領(lǐng)導和部門充分肯定，受到社會各界和基層群眾的普遍認可，2015年12月24日全國農(nóng)村改革試驗區(qū)工作交流匯報會上，汪洋副總理充分肯定了洪澤的改革工作，贊揚了洪澤的創(chuàng)新小型水利工程“建、管、護”制度。曾獲得2014年度省委農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)獎，2015年全國改革十大成功案例單位，入選2016中國十大民生決策和水利部“沃原杯”2016年基層十大治水經(jīng)驗。

三、“五位一體”村莊環(huán)境管護存在的問題

洪澤區(qū)村莊環(huán)境建設(shè)工作雖然取得較大成效，但與“美麗鄉(xiāng)村”總體建設(shè)目標要求還有較大距離，存在如下一些主要問題：

1.村民衛(wèi)生意識不強，主體作用發(fā)揮不夠

一是衛(wèi)生觀念淡薄。對垃圾影響健康、污染環(huán)境不夠重視，對垃圾擺放和處理認識性不足，配合保潔工作不盡人意。二是衛(wèi)生習慣沒有形成。長久以來，農(nóng)村垃圾都是自生自滅，隨處扔垃圾的，現(xiàn)在要集中收集處理，在短期內(nèi)難以養(yǎng)成習慣。三是環(huán)境整治沒有發(fā)揮主體作用。認為環(huán)境衛(wèi)生整治是上級政府或個別領(lǐng)導搞的政績工程，是政府的事，以致出現(xiàn)“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”的情形。

2.管護員現(xiàn)代化工具運用少，重復性工作多

村莊環(huán)境管護工作“老齡化”現(xiàn)象嚴重，加之各級五管辦缺乏對管護員的督查考核以及技能培訓，管護員普遍對現(xiàn)代化管護手段知之甚少，管護工具基本停留在農(nóng)耕時代。管護員受限于交通工具，每天的巡查和管護工作量有限。尤其是溝渠內(nèi)水花生，年年清理，到了夏季還是會年年瘋長，重復性工作多，嚴重影響了管護工作效率。

3.管護工作監(jiān)督有局限性，缺少“體制外”的監(jiān)督

村莊環(huán)境管護監(jiān)督目前僅僅停留在了市長效辦、各級五管辦檢查層面，缺少來自社會、群眾和媒體的監(jiān)督。由于村莊普遍的“空心化”，群眾監(jiān)督往往乏力，社會、媒體的目光又常常不聚焦在村莊上，導致管護工作監(jiān)管存有局限性。

4.部分村莊環(huán)境整治認識不足，“美麗鄉(xiāng)村”缺乏人文溫度

村莊環(huán)境整治的目的是為人民提供適宜居住的人文環(huán)境，但是由于認識不足，村莊環(huán)境的整治過程中往往會出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。例如村民在外晾曬的谷物，部分五管辦人員卻將其納入“亂堆亂放”的情況。未能準確理解村莊環(huán)境管護的內(nèi)涵，缺乏對五管辦內(nèi)部人員督查方式的監(jiān)督與考核，使管護政策執(zhí)行缺乏人文溫度，反而讓村民誤解村莊環(huán)境整治的初衷。

四、建議與對策

1.加強基層衛(wèi)生意識宣傳

把村莊環(huán)境管護注意事項宣傳到每村每戶，動員村民自覺維護村莊環(huán)境，配合管護員管護工作。對主動維護村莊環(huán)境、自覺遵守村莊環(huán)境管護注意事項的村民給予獎勵?；谵r(nóng)村留守老人較多，文化水平有限，鎮(zhèn)、村“五位一體”管理單位應開展常態(tài)化的宣傳引導工作。

2.注重管護員管護技能培訓

申請專項經(jīng)費用于現(xiàn)代化管護工具的配置和管護技能培訓，針對村莊環(huán)境管護過程中出現(xiàn)的難點進行專項技能講解和傳授，各鎮(zhèn)負責對管護員指導培訓，培訓合格后持證上崗。

3.引入外部監(jiān)督

建立季度評比機制，按照市長效辦的評分方式和評比規(guī)則，聯(lián)合區(qū)委辦、政府辦、區(qū)紀委等部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管護效果進行評比，并將結(jié)果通過輿論媒體向社會公布。評選洪澤“季度最美鄉(xiāng)村”，打造亮點，吸引游客前往參觀。

4.提升村莊管護人文溫度

建立五管辦內(nèi)部工作人員督查機制，要求各級五管辦認真學習《細則》精神，厘清村莊管護界限，發(fā)現(xiàn)問題后要告知村民注意事項，引導、幫助村民解決房前屋后亂堆亂放、房屋周圍不整潔等問題，方便村民生活的同時確保管護質(zhì)量的提升。

五、前景探索

1.“五位一體”與“河長制”

“河長制”主要任務(wù)中包括了加強水污染防治，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，加大黑臭水體治理力度，實現(xiàn)河湖環(huán)境整潔優(yōu)美、水清岸綠等內(nèi)容，與“五位一體”管護內(nèi)容相得益彰。借助“五位一體”管護員發(fā)現(xiàn)問題，然后上報給當?shù)睾娱L辦公室，可以極大提高巡查效率，有效及時地發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

2.“五位一體”與“陽光扶貧”

洪澤區(qū)在開展“陽光扶貧”的工作中發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)村貧苦戶因為缺少就業(yè)技能而無法走入城市。區(qū)五管辦可以與村（居）對接，吸納部分貧困人員通過技能培訓后應聘為“五位一體”管護員，既可以解決貧困人員的就業(yè)問題，也可為全面建成小康社會工作填磚加瓦。2017年洪澤區(qū)“五位一體”管護員管護報酬合計1229萬元，預計可以帶動兩千余人脫貧。

3.“五位一體”與無人機

無人機用于水利監(jiān)測的技術(shù)已經(jīng)比較成熟。在以往的督查工作中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村區(qū)域由于道路限制無法實現(xiàn)巡查全覆蓋。在以后的“五位一體”督查工作中，可以借助無人機進行巡查、督查，路、河、溝、渠、房、田等一目了然，能大大提高巡查、督查的效率。

4.“五位一體”與“文明城市”創(chuàng)建

在“文明城市”的創(chuàng)建過程中，可以加大“五位一體”管護力度的投入，如可以把農(nóng)貿(mào)市場納入“五位一體”管護的內(nèi)容中去，實行常態(tài)化管護，為人民群眾創(chuàng)造一個干凈整潔的購物環(huán)境。2017年上半年洪澤區(qū)“五位一體”清理生活垃圾1094處，整治亂堆亂放1878處，為“文明城市”的創(chuàng)建打下牢固的基礎(chǔ)。

5.“五位一體”與防汛

通過“五位一體”管護工作每日對河道進行疏浚、清理，為汛期河道的暢通、旱期的灌溉做了準備工作。洪澤區(qū)建立的“智慧防汛指揮系統(tǒng)”可以應用于“五位一體”建設(shè)，將日常的河道監(jiān)測到的阻水問題、違章建筑問題等納入平臺管理，發(fā)現(xiàn)問題后報送至當?shù)胤擂k，由防辦下達整改通知書，限期整改到位■

（作者單位：江蘇省淮安市洪澤區(qū)水利局 223100）