淮河水利委員會副主任 顧 洪

科學(xué)謀劃 構(gòu)建淮河流域水資源保護發(fā)展新藍(lán)圖

淮河水利委員會副主任 顧 洪

2017年5月，水利部以水資源〔2017〕191號文印發(fā)了《全國水資源保護規(guī)劃（2016-2030）》，作為《全國水資源保護規(guī)劃（2016-2030）》的重要組成部分的《淮河流域水資源保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已由水利部淮河水利委員會（以下簡稱淮委）編制完成，并通過水利部審查?！兑?guī)劃》的實施對于深入落實最嚴(yán)格水資源管理制度，強化水功能區(qū)納污限排管理，統(tǒng)籌實施水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)，全面提升水資源保護監(jiān)管能力，促進水資源可持續(xù)利用有著十分重要的意義。

一、規(guī)劃編制的背景

淮河流域是我國人口密度最高的區(qū)域，人多水少、水資源時空分布不均、水土資源與生產(chǎn)力布局不匹配、水旱災(zāi)害頻發(fā)是淮河流域的基本水情，決定了水資源保護工作的特殊重要性。自20世紀(jì)70年代末以來，隨著我國改革開放不斷深入，水資源保護工作逐漸受到重視。通過《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)確立了我國水資源管理的基本制度，初步建立了水功能區(qū)管理、入河排污口監(jiān)管、突發(fā)性水污染事件應(yīng)急管理等制度。逐步建立了水資源保護監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和省界水質(zhì)監(jiān)測監(jiān)督管理機制。近年來陸續(xù)開展了一系列的水工程生態(tài)調(diào)度和水生態(tài)保護與修復(fù)試點工作，取得顯著生態(tài)效益。然而，與經(jīng)濟社會快速發(fā)展對水資源保護的需求相比，水資源保護工作還明顯滯后。

目前淮河流域經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源保護的矛盾仍很突出，特別是水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等問題仍然嚴(yán)重。如何統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)有效保護水資源，保障水資源的可持續(xù)利用，是淮河流域在全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化進程中面臨的一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是新常態(tài)下生態(tài)文明建設(shè)迫切需要著力解決的一個重大課題。

黨中央、國務(wù)院高度重視水資源保護和水生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出了“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然修復(fù)為主”的方針；習(xí)近平總書記多次就治水興水發(fā)表重要論述，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針；在2011年中央一號文件和中央水利工作會議對全國水資源保護工作提出了明確的要求。國務(wù)院也相繼出臺《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于全面推行河長制的意見》等政策措施，為水資源保護工作提供了前所未有的機遇。

根據(jù)水利部統(tǒng)一部署，淮委于2012年5月啟動了《規(guī)劃》編制工作。經(jīng)過廣泛調(diào)研、深入論證和多層次討論、修改與協(xié)調(diào)，歷時五年編制形成流域水資源保護規(guī)劃，成為今后一定時期內(nèi)淮河流域水資源保護指導(dǎo)性文件，為開展淮河流域水資源保護和管理工作提供了重要的依據(jù)。

二、科學(xué)擬定水資源保護的目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，以落實最嚴(yán)格水資源管理制度、強化水功能區(qū)納污限排為抓手，全面保護水資源和水功能；牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，統(tǒng)籌實施水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)；深化改革創(chuàng)新，全面提升水資源保護監(jiān)管能力，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供保障。

（二）基本原則

堅持人水和諧，保護優(yōu)先。以讓老百姓喝上干凈水、放心水，提高廣大人民群眾的生活質(zhì)量要求為宗旨，以水資源和水環(huán)境承載能力為約束，優(yōu)先保障人民群眾最關(guān)心的飲水安全問題、水生態(tài)環(huán)境改善問題。

堅持系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。按照水的資源屬性，按流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸，兼顧地表地下、城市鄉(xiāng)村，綜合水量保障、水質(zhì)保護和水生態(tài)安全，促進河湖健康。

堅持問題導(dǎo)向，突出重點。以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)方面出現(xiàn)的突出問題為導(dǎo)向，將不達(dá)標(biāo)水功能區(qū)、水生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)作為強化治理和修復(fù)重點，實施綜合防治。

堅持強化監(jiān)控，嚴(yán)格管理。按照水資源管理“三條紅線”管控要求，落實水功能區(qū)納污限排意見，加強計量監(jiān)控，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，強化監(jiān)管，逐步完善水資源保護和水污染防治協(xié)調(diào)機制。

（三）規(guī)劃目標(biāo)

近期目標(biāo)：到2020年，淮河流域主要水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80.1%；重要城市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到95%以上；規(guī)模以上入河排污口得到有效監(jiān)控；重點地區(qū)地下水水質(zhì)明顯改善，地下水超采區(qū)得到嚴(yán)格控制，嚴(yán)重超采區(qū)超采量得到有效退減；主要江河重點河段、河口水域、重要湖泊濕地的生態(tài)用水需求得到基本保障，水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)域得到有效保護或修復(fù)，主要江河湖泊水生態(tài)系統(tǒng)得到基本保護；有條件的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)地下水采補平衡。

遠(yuǎn)期目標(biāo)：到2030年，淮河流域水功能區(qū)基本實現(xiàn)達(dá)標(biāo)，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到95%以上；重要城市集中式飲用水水源地水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)；規(guī)模以上入河排污口布局合理，得到有效整治和監(jiān)控；主要河流和重要湖泊濕地的水生態(tài)得到有效改善；實現(xiàn)地下水采補平衡，不再新增超采區(qū)，重點地區(qū)地下水水質(zhì)顯著改善。

（四）主要任務(wù)

《規(guī)劃》緊緊圍繞水功能區(qū)水質(zhì)保護、城市集中式飲用水水源地保護、入河排污口布局與整治、地下水保護、河湖水系系統(tǒng)保護、水資源質(zhì)量監(jiān)測體系完善，提出今后一段時期主要任務(wù)：著力構(gòu)建以淮河干流、南水北調(diào)東線等輸水線為主的清水廊道，保障重要城鎮(zhèn)供水水質(zhì)；以淮北地區(qū)、山東半島和沿海地區(qū)為重點，加強水質(zhì)改善、地下水保護、水生態(tài)保護與修復(fù)、河口濕地保護等綜合治理；以淮河上游山丘區(qū)、沂沭河上中游和淮南丘陵區(qū)為重點，加強上游水源涵養(yǎng)、重要飲用水水源地保護、生態(tài)用水保障；加強水資源管理及應(yīng)急監(jiān)控能力建設(shè)，完善淮河流域水環(huán)境監(jiān)測中心及分中心實驗室儀器設(shè)備，建設(shè)淮河流域上、中、下游及沂沭泗、山東半島分中心與合肥實驗室；開展重點流域（區(qū)域）水資源保護綜合治理，對淮河干流和小清河實施水質(zhì)、水量、水生態(tài)的綜合治理試點，通過示范推進流域水資源保護工程建設(shè)。

三、統(tǒng)籌規(guī)劃水資源保護的主要對策與措施

（一）水功能區(qū)水質(zhì)保護

借“河長制”和“水十條”之東風(fēng)，全面推進水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)，對未達(dá)到控制目標(biāo)的水功能區(qū)，按照“一區(qū)一策”原則，制定水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)建設(shè)方案。通過截污控污、水生態(tài)修復(fù)、調(diào)水引流等措施，實現(xiàn)水功能區(qū)水質(zhì)改善。到2020年，1020個水功能區(qū)主要污染物入河湖限制排污總量控制在化學(xué)需氧量（COD）37.1萬t/a、氨氮3萬t/a以下，其中394個重要江河湖泊水功能區(qū)限制排污總量控制在COD 20.4萬t/a、氨氮為1.9萬t/a以下；到2030年，1020個水功能區(qū)主要污染物入河湖限制排污總量控制在COD 26.6萬t/a、氨氮1.9萬t/a以下，其中394個重要江河湖泊水功能區(qū)限制排污總量COD 15.9萬t/a、氨氮為1.2萬t/a以下。

完善水功能區(qū)監(jiān)督管理制度，落實目標(biāo)考核，嚴(yán)格行政執(zhí)法，加強監(jiān)測與通報，確保水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和限制納污總量控制目標(biāo)如期實現(xiàn)。實行水功能區(qū)分類管理，依法保障水體使用功能；嚴(yán)格水功能區(qū)管理監(jiān)督，強化限制納污總量控制；加強水功能區(qū)風(fēng)險防控，防御突發(fā)性水污染事故；完善水功能區(qū)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全面提升流域監(jiān)測能力；嚴(yán)格水功能區(qū)考核問責(zé)，加快實施達(dá)標(biāo)建設(shè)方案。

（二）城市集中式飲用水水源地保護

統(tǒng)籌提出飲用水水源地保護措施及應(yīng)急備用水源保護要求。以重要飲用水水源地為重點，從水源保護區(qū)隔離防護、污染綜合整治、生態(tài)保護與修復(fù)等方面開展縣級以上城鎮(zhèn)安全達(dá)標(biāo)建設(shè)，加快57個全國重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)鞏固提升，提高飲用水水源地水質(zhì)安全保障能力；2020年底前基本完成備用水源或應(yīng)急水源建設(shè)，提升城市應(yīng)對突發(fā)水污染事件及干旱的應(yīng)急供水能力。

（三）入河排污口布局與整治

在核定地表水功能區(qū)納污能力的基礎(chǔ)上，確定主要污染物限制排污總量控制方案，全面落實污染物總量控制，完善入河排污量監(jiān)測和通報制度；據(jù)江河湖泊水功能區(qū)劃及其納污限排要求，對入河排污口設(shè)置實施分類管理，將規(guī)劃水功能區(qū)分為禁止設(shè)置、嚴(yán)格限制、一般限制3種類型，按照從嚴(yán)的原則，淮河流域1020個水功能區(qū)共劃分禁止區(qū)254個、嚴(yán)格限制區(qū)482個和一般限制區(qū)284個；實施綜合整治、跨區(qū)遷建、污染源控制三種類型排污口整治措施，通過關(guān)閉、合并與調(diào)整、改造與深度處理、規(guī)范化建設(shè)、凈化生態(tài)工程、污水經(jīng)處理后回用等具體措施整治淮河流域內(nèi)入河排污口共1524個。

（四）地下水保護

重點加強淮河流域平原區(qū)地下水水質(zhì)保護，通過持續(xù)削減影響地下水水質(zhì)的城鎮(zhèn)生活污染負(fù)荷、強化重點工業(yè)污染防治、分類控制農(nóng)業(yè)面源污染等方式全面控制地下水污染源，積極開展地下水污染處置，嚴(yán)格控制海水入侵易發(fā)區(qū)地下水開采。

嚴(yán)格控制流域與區(qū)域地下水開采總量，全面治理地下水超采，大幅退減超采區(qū)地下水開采量，減少地下水開發(fā)利用程度較高和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的地下水開采量，提高地下水涵養(yǎng)保護能力。具體通過節(jié)水、合理配置水資源，建設(shè)替代水源工程、地下水回灌工程，結(jié)合水價、計量、監(jiān)測等手段，強化地下水開采的監(jiān)管等措施壓減地下水開采量，使地下水系統(tǒng)逐步通過自然修復(fù)，實現(xiàn)地下水水資源的良性循環(huán)和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。

（五）河湖水系系統(tǒng)保護

確定淮河干流、沙潁河、洪汝河等7條重要河流（14個斷面），以及洪澤湖、南四湖、駱馬湖3個湖泊的生態(tài)需水目標(biāo)；通過節(jié)約用水和水資源合理配置，加強水資源統(tǒng)一調(diào)度，退減目前水資源開發(fā)利用過程中擠占的河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水，維護主要河湖基本生態(tài)用水需求；通過實施跨流域調(diào)水等水資源配置骨干工程，增加淮河流域的可調(diào)配水量，在保障經(jīng)濟社會用水的同時為生態(tài)補水創(chuàng)造條件；制定生態(tài)需水保障方案，保障河道生態(tài)基流、改善水環(huán)境；遇河湖流量（水位）低于最小生態(tài)流量（水位）時，實施應(yīng)急生態(tài)調(diào)水。

對生態(tài)敏感區(qū)、河湖重要生境及敏感保護目標(biāo)，由于水資源開發(fā)利用、涉水工程建設(shè)導(dǎo)致的水文情勢變化、水環(huán)境惡化、濕地退化、重要水生生物生境萎縮等問題，實施包括水源涵養(yǎng)、河岸帶及湖濱帶生態(tài)保護與修復(fù)、濕地生態(tài)保護與修復(fù)、河湖水系連通、重要生境保護與修復(fù)、水生態(tài)綜合治理等主要水生態(tài)保護與修復(fù)措施。

（六）完善水資源質(zhì)量監(jiān)測體系

合理規(guī)劃監(jiān)測站網(wǎng)布局，完善監(jiān)測站網(wǎng)體系，建設(shè)人工與自動監(jiān)測相結(jié)合的水資源質(zhì)量監(jiān)測體系。至2020年，實現(xiàn)水功能區(qū)全覆蓋監(jiān)測，淮河流域規(guī)劃監(jiān)測水功能區(qū)1020個，城市集中式飲用水水源地319個，規(guī)模以上入河排污口1530個，建成國家地下水監(jiān)測工程地下水水質(zhì)站718個，水生態(tài)監(jiān)測站205個。至2030年，在2020年基礎(chǔ)上規(guī)劃新增監(jiān)測的城市集中式飲用水水源地111個，水生態(tài)監(jiān)測站27個。相關(guān)內(nèi)容納入國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)。

逐步開展流域、省、市各級監(jiān)測機構(gòu)的達(dá)標(biāo)建設(shè)，合理規(guī)劃新建實驗室，完善各級監(jiān)測機構(gòu)儀器設(shè)備，建設(shè)流域中心、分中心及各省級中心實驗室信息管理系統(tǒng)、水質(zhì)分析評價系統(tǒng)等，在省界、城市集中式飲用水水源地建設(shè)水質(zhì)自動監(jiān)測站，提高水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警能力、信息化和現(xiàn)代化水平，積極開展監(jiān)測機構(gòu)人才隊伍建設(shè)，全面提升水資源質(zhì)量監(jiān)測能力。

四、突出重點，合理安排，充分保障規(guī)劃的實施

《規(guī)劃》項目的實施結(jié)合各河湖水系特點、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、水資源和水生態(tài)環(huán)境需求等實際情況，根據(jù)輕重緩急，統(tǒng)籌安排項目建設(shè)。

優(yōu)先安排與人民群眾生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的民生水利項目；加快實施以重點城市和重要城鎮(zhèn)供水為主的地表水水源地和地下水水源地保護項目，保障重要區(qū)域供水安全。優(yōu)先安排重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)項目；大力推進重要水功能區(qū)入河排污口整治、重點河段水生態(tài)保護與修復(fù)等項目建設(shè)，盡快解決主要河流水質(zhì)惡化問題。優(yōu)先安排重要河湖濕地水生態(tài)保護與修復(fù)項目，積極改善涉及國家重要生態(tài)功能區(qū)、國家或省級名錄的重要濕地、國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)及敏感生境的水域、生態(tài)脆弱河流以及重要城市水域水生態(tài)環(huán)境。優(yōu)先安排改善重點地區(qū)突出水生態(tài)問題的項目；加快實施重要河流上游水土流失治理、水源涵養(yǎng)以及南水北調(diào)工程通水后平原受水區(qū)、淮北平原地下水壓采等項目，建立流域水生態(tài)保護立體格局。

五、結(jié)語

淮河是一條極其復(fù)雜難治的河流，淮河流域水資源保護是一項長期而艱巨的任務(wù)，此次《規(guī)劃》為今后一個時期淮河流域水資源保護提供了重要的基本依據(jù)?！兑?guī)劃》貫徹了科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)思想，兼具指導(dǎo)性和約束性的規(guī)劃特點，堅持山水林田湖系統(tǒng)治理，從淮河流域全局統(tǒng)籌謀劃今后一段時間淮河流域的水資源保護的目標(biāo)、任務(wù)和措施布局?；次瘜⑸钊胴瀼芈鋵嶞h的十八大精神，與有關(guān)地區(qū)和部門一起認(rèn)真分解落實規(guī)劃提出的任務(wù)措施，突出重點，精心組織，促進淮河流域水資源的有效保護。

《規(guī)劃》的實施，必將在一定程度上改善和解決本流域河流湖庫水質(zhì)污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問題，有效改善流域水環(huán)境整體質(zhì)量，造就淮河流域“水清、魚樂、岸綠、人歡”，保障流域內(nèi)社會穩(wěn)定、飲水安全、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，促進人與自然和諧共處，維系優(yōu)良生態(tài)，保持流域水資源的可持續(xù)利用，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐，為生態(tài)文明建設(shè)和水安全保障提供助力，為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略布局保駕護航■