周 潔，張 鵬

（江蘇省江都水利工程管理處，225200，江都）

江蘇省屬水利工程管理單位“兩法銜接”工作實踐與建議

周 潔，張 鵬

（江蘇省江都水利工程管理處，225200，江都）

“兩法銜接”；水管單位；江蘇

一、“兩法銜接”概念的提出及完善過程

“兩法銜接”概念的提出可追溯到2000年10月，一場全國性打假聯(lián)合行動發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法機關查處的涉嫌犯罪案件在向司法機關移送時缺乏明確的法律依據(jù)。2001年7月國務院頒布了 《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》明確要求加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊犯罪協(xié)作機制，對構成犯罪的行為必須及時移送司法機關處理。《規(guī)定》確立了“兩法銜接”制度的基本框架和具體程序，“兩法銜接”機制就此開始應用。

2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了 《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，在督促行政機關履行職責的同時進一步規(guī)范了公安機關和檢察機關在“兩法銜接”中的責任與義務，“兩法銜接”機制得以進一步完善，為行政機關及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪案件移送司法機關處理提供了有效的制度保證。

從“兩法銜接”機制進化完善的過程可以看出，“兩法銜接”不僅是行政機關將涉嫌犯罪的案件向司法機關移送的單項鏈接，同時也包括司法機關在案件辦理中發(fā)現(xiàn)當事人未構成犯罪卻涉嫌違反行政法律法規(guī)而將案件移送行政機關的雙向互動。因此，“兩法銜接”是指由檢察機關、監(jiān)察機關、公安機關、政府主管部門和有關行政執(zhí)法機關探索實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀等社會管理問題而形成的行政執(zhí)法與司法合力的工作機制。

二、江蘇省水利系統(tǒng)“兩法銜接”工作的探索實踐

黨的十八屆四中全會以來，為實現(xiàn)“行政處罰和刑事處罰無縫對接”，江蘇省先后出臺《江蘇省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實施辦法》《省政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的意見》，在職責、程序、監(jiān)督、機制、保障等多方面作出具體規(guī)定,將“兩法銜接”工作納入法治政府工作重點視野。

根據(jù)省委、省政府的決策部署，通過仔細梳理法律法規(guī)，對照《中華人民共和國刑法》422個罪名，江蘇省水利廳制定了《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標準 （試行）》（以下簡稱《移送標準》），于2015年8月由江蘇省兩法銜接辦公室發(fā)文正式施行?！兑扑蜆藴省分饕婕?0項水行政處罰事項、12項涉嫌罪名，涵蓋危害河道堤防安全、侵占破壞損毀水利工程設施、非法從事河道采砂等行為，為涉嫌刑事犯罪水事違法案件的移送提供了詳細、權威的標準，對進一步推進江蘇水利系統(tǒng)“兩法銜接”工作具有十分重要的指導意義。

三、省屬水管單位“兩法銜接”工作中存在的問題

①“兩法銜接”主觀認識不夠。省屬水管單位因為管理范圍相對較小、職能相對單一、處罰權限有限等因素，水事違法行為立案處理的比例并不高，在思想上對“兩法銜接”缺乏認識。此外，省屬管理單位隸屬省水利廳管轄，與地方政府特別是檢察院和法院等司法機關接觸不多，很難建立良好的銜接機制和暢通的溝通渠道。

②水行政執(zhí)法權責不對等。隨著近年河湖資源管理力度不斷加大，水管單位被賦予省管湖泊和骨干河道的監(jiān)管職能。但省屬水管單位僅能在《江蘇省水利工程管理條例》和《江蘇省建設項目占用水域管理辦法》的授權下行使部分行政處罰權。法律法規(guī)授權的制約使水管單位在河湖管理中只能履行監(jiān)督和指導職責，不能直接對水事違法行為進行查處，一定程度上束縛了管理單位，使其在面對法規(guī)授權外的水事違法行為時束手無策。

③水行政執(zhí)法力量薄弱。一是執(zhí)法人員數(shù)量偏少。據(jù)了解，江蘇大部分省屬水管單位執(zhí)法人員不超過20人，其中大部分人員雖為“專職水政監(jiān)察員”，卻只能兼職從事水行政執(zhí)法工作。部分省屬水管單位執(zhí)法網(wǎng)絡不夠健全，僅有一級執(zhí)法隊伍，支隊下面未設置大隊。二是專業(yè)執(zhí)法人才稀缺。在崗位設置和人才引進方面，更多傾向于水利工程專業(yè)，缺少法律專業(yè)人才?，F(xiàn)有執(zhí)法人員在水事違法案件的判斷分析、辦案流程、證據(jù)固定和文書制作等業(yè)務方面很難跟上“兩法銜接”的要求。三是執(zhí)法裝備不到位。目前，省屬水管單位擁有一定規(guī)模水行政執(zhí)法基地以及現(xiàn)代化執(zhí)法巡查配套設備的不多，對水事違法案件的及時發(fā)現(xiàn)、正確取證和有效查處造成了困難，一定程度上影響了“兩法銜接”工作的開展。

④ “兩法銜接”機制尚未成熟?！兑扑蜆藴省返挠“l(fā)執(zhí)行使江蘇成為全國首個水利系統(tǒng)出臺水事違法涉嫌刑事犯罪移送司法追責標準的省份。但通過一年多的實踐發(fā)現(xiàn)，省屬水管單位與當?shù)毓埠蜋z察機關的聯(lián)合、協(xié)作、咨詢、會商機制尚不成熟，與法院案件審理對接渠道不夠暢通，未搭建科學合理的案件信息共享平臺，造成水管單位有案不移、有案難移，使行政處罰與刑事處罰不能及時有效銜接。

四、對省屬水管單位推進“兩法銜接”工作的建議

1.充分認識“兩法銜接”工作的重要性，搭建行政處罰與刑事司法的銜接平臺

“兩法銜接”是中央為更好地落實依法治國而提出的一項重要工作機制，水管單位應當主動與公安、檢察院、法院加強溝通，建立有效的咨詢、會商和聯(lián)合辦案制度，形成水利、公安、檢察、法院等多部門聯(lián)合工作、協(xié)同辦案的長效機制；利用現(xiàn)代化、信息化手段，搭建水事案件信息共享平臺，將所有水行政處罰案件的辦案流程都納入信息平臺系統(tǒng)，探索建立案件網(wǎng)上移送模式，為“兩法銜接”的實施提供高效便捷的載體。

2.擇機修訂完善相關地方性法規(guī)規(guī)章，進一步明確省屬水管單位執(zhí)法權限

江蘇水法規(guī)體系較為完善，但有的法規(guī)、規(guī)章已不能適應當前水行政管理和水利改革發(fā)展的需求?？梢岳梅ㄒ?guī)、規(guī)章修訂的時機，結合當前水管單位管理和執(zhí)法工作實際，科學界定執(zhí)法權責，適當拓寬執(zhí)法權限，使水管單位在水行政執(zhí)法工作中挺直腰桿，做到主動出擊、有案必查、依法辦事，避免面對水事違法行為因沒有法律依據(jù)支撐而無計可施的局面。

3.增列水利部門移送涉嫌刑事犯罪的行政執(zhí)法事項和依據(jù)

對照《移送標準》，對江蘇地方性法規(guī)規(guī)章授予水管單位的水行政執(zhí)法事項和依據(jù)進行梳理和歸納，發(fā)現(xiàn)被列入《移送標準》的僅有《江蘇省水利工程管理條例》（以下簡稱《條例》）第八條所列九項禁止性行為。筆者認為仍有以下水行政執(zhí)法事項可納入“兩法銜接”移送標準。

一是《條例》第三十條第一款第二項規(guī)定的擅自開發(fā)利用河道、湖泊、湖蕩、海堤和沿海港河管理范圍的違法行為。由于城市化進程加快，地方招商引資熱，加上水土資源本身優(yōu)勢，省屬水管單位管理范圍已經(jīng)逐步從“農村走向了城市”，成為開發(fā)建設的“香餑餑”，導致擅自開發(fā)和利用水工程用地的現(xiàn)象屢禁不止。有的違法違章行為還手握地方保護的“尚方寶劍”，使水事案件不斷加劇升級，對水管單位權益的侵害日益嚴重。

二是《條例》第三十條第一款第三項規(guī)定的阻撓防洪方案執(zhí)行、拒絕拆除在險工險段或影響防洪安全的建筑物及設施的違法行為，如違法情節(jié)嚴重，可能造成或已經(jīng)造成嚴重的危害后果，危及公共安全，則可能構成以危險方法危害公共安全罪。該項規(guī)定也明確，上述行為如果構成犯罪的，依法追究刑事責任，

三是《江蘇省建設項目占用水域管理辦法》第二十三條至二十六條規(guī)定的危害防洪、調水、通航安全的違法活動，未批先建以及臨時占用水域期滿不履行審批手續(xù)等違法行為。在實際工作中，省屬水管單位管理范圍內未批先建、邊批邊建的違法現(xiàn)象并不罕見，情節(jié)嚴重仍可能涉嫌刑事犯罪。例如，在河勢變化頻繁的河段，建設對防洪、排澇、調水、通航有影響的建筑物、構筑物，情節(jié)嚴重時可能危害防洪安全或者已經(jīng)造成了一定的危害后果，有可能構成以危險方法危害公共安全罪或者過失以危險方法危害公共安全罪。

將上述水行政違法事項納入“兩法銜接”移送標準，對于省屬水管單位來說具有一定的可操作性，也能更大程度上保障水管單位的權益，有效預防水事違法行為特別是惡性水事違法行為發(fā)生。

4.注重強化執(zhí)法隊伍能力建設，確?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ饔行ч_展

江蘇省水利廳于2016年出臺了《江蘇省水政監(jiān)察執(zhí)法能力建設規(guī)劃（2016—2020）》，對全省水利系統(tǒng)執(zhí)法能力建設提出了明確的目標和要求。有針對性、系統(tǒng)性地開展業(yè)務培訓，水行政執(zhí)法人員不僅要熟練掌握水行政處罰案件的辦案流程，還要盡快熟悉有關刑事案件的立案標準、犯罪構成、證據(jù)收集、移送方法和途徑，為“兩法銜接”工作提供人員保障。

5.建立運用考核機制，推動“兩法銜接”工作向縱深發(fā)展

省屬水管單位應結合自身特點和執(zhí)法工作實際，盡快建立切實可行、科學合理的“兩法銜接”工作制度體系和考核評價體系。對案件移送的數(shù)量、質量以及“兩法銜接”工作開展與落實情況進行系統(tǒng)考核，以督促水管單位根據(jù)《移送標準》規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)的涉嫌刑事犯罪違法行為做到需報必報、應報早報，并主動做好各項配合工作。

[1]宋寬馀.“兩法銜接”在基層的實踐與思考[J].人民檢察，2015（20).

[2]林穎瑜，郭艷娜.淺論兩法銜接機制的完善[J].司法實踐，2015(10).

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2017-04-02

周潔，工程師。

責任編輯 董明銳