周志強

安徽水利工程建設事權劃分探析

周志強

安徽省地處南北氣候過渡地帶，跨淮河、長江、新安江三大水系。新中國成立以來，一大批水利骨干工程相繼建成并發(fā)揮效益，基本建成防洪、除澇、灌溉工程體系框架。由于多樣的地形、氣候條件和復雜的河流水系特征，洪澇災害、干旱缺水、水土流失、水污染仍然是全省水利工作面臨的主要問題，也是影響經濟社會發(fā)展的重要因素。近年來，全省重點水利工程投資每年均在100億元以上，并呈逐年增加之勢。目前，新一輪治淮、江河治理、病險水庫除險加固、中小河流治理、節(jié)水灌溉等工程正在大規(guī)模建設；引江濟淮等跨區(qū)域水資源配置工程即將上馬，水利建設任務十分繁重。合理劃分水利工程建設事權，是深化行政管理體制改革的基本要求，也是全省大規(guī)模水利工程順利建設并良性運行的根本保證與現實需要。

一、事權與事權劃分的內涵

1.事權

所謂事權，主要是指政府處理公共事務的職權和責任。據此定義，水利工程建設事權即處理水利工程建設管理事務的職權和責任。在現實工作中，由于支出易于量化，一般傾向于用支出責任反映和衡量事權。

首先，廣義事權的橫向劃分。這主要是指國家事權在立法、行政、司法等不同權力類型的國家機關之間的配置與實現。廣義事權的橫向劃分是整個事權劃分體系的基礎環(huán)節(jié)，其劃分的效果也對于事權配置的整體效果具有重要的影響。

其次，狹義事權的橫向劃分。狹義事權僅指行政事權，而行政事權的橫向劃分問題指的就是政府同社會、市場之間的事權劃分。

再次，狹義事權在中央與地方間的劃分。這是對于中央與地方事權劃分的最通常理解，指的是事權在中央和地方（通常指高級地方政府）之間的配置。在我國，主要是指中央同省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)之間的事權劃分問題。

最后，狹義事權在各級地方間的劃分。這是指事權在地方各級政府之間的配置與劃分，在我國，主要指的是地方事權在省級、副省級市、地級市以及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的分配問題。

此外，需要指出的是，一些特定的事權也能夠在同級別的不同地方政府之間劃分，如基于相鄰關系而產生的交通設施建設與維護、生態(tài)環(huán)境的保護，給予合作關系而產生的政策制定等等。

二、水利工程建設事權劃分現狀

總體上，安徽水利工程建設按省、市縣分級負責、分級實施。省水利廳充分發(fā)揮現有各直屬單位職能，并組建省水利重點工程建設管理局，全面負責實施和直接監(jiān)督各類省級重點水利工程建設。市縣政府也分別分類組建各類項目法人或由水行政主管部門直接組織實施轄區(qū)內水利工程建設。當前，水利工程建設事權劃分存在以下主要問題：

1.事權劃分的法律法規(guī)缺失

《中華人民共和國憲法》規(guī)定：中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。但是目前，我國關于政府間事權劃分的法律法規(guī)缺失，尚沒有一部統一的、完整的界定政府間責權利關系的法律法規(guī)。現有的一些處理政府間關系的指導性原則，多以黨和政府的文件形式出現，關于政府間事權劃分內容上過于籠統，法律層次較低，缺乏嚴肅的法律權威和約束力，不利于規(guī)范各級政府間的事權關系，這也在一定程度上導致水利工程建設事權劃分上的法定模糊、偶然性和隨意性。

若該區(qū)域僅從空調風機盤管的角度考慮，可以采用以上公共走道和電梯廳采用的聯網型風機盤管的做法。本案例采用另外一種做法，借鑒客房客控RCU控制的方式，既可以實現遠程對風機盤管的控制，實現效果等同于聯網型風機盤管，又可以通過設置紅外探測器聯動公共衛(wèi)生間內的照明開關，以實現節(jié)能效果。裙樓公共衛(wèi)生間燈光和空調控制布置如圖6所示。

2.財權與事權不匹配

財權與事權的不匹配，義務與權力的不對等，不僅使省政府的施政意愿難以全面落實，而且使一些市、縣政府入不敷出，出現較大財力缺口。如：“十一五”期間，國家對治淮重點工程投資比重為80%，省內投資財政評審后，差額部分省、市投資分別占80%、20%，縣級不需配套；“十二五”期間，政策有所調整，中央投資占60%，省級和市縣各占20%，當市級無法籌資時則壓到縣里。安徽各地財力不均衡，皖北和大別山區(qū)地方財力相對較差，特別是潁上、蕭縣、金寨、霍邱等貧困縣，投入有限或資金配套不到位問題十分突出，但該如何解決沒有具體措施和規(guī)定。

3.水利工程建設事權劃分越位、缺位、錯位并存

目前，省和市縣政府之間有關水利工程建設責任劃分并沒有明確細化，導致的主要問題就是省與地方水利工程建設事權劃分不統一、不規(guī)范，越位、缺位、錯位并存。主要表現在三個方面:

一是事權劃分不明確。編制部門對省和地方水利部門職責范圍作出了規(guī)定，但大都沒有明確劃分，造成“上下對口、職責同構”，使下級水務部門擁有的事權幾乎全是上級水務部門的事權的簡單翻版。當工程復雜，跨區(qū)域、收益難界定時無法操作，只能一事一議具體研究。如：正在實施的淮水北調工程，作為省重點跨區(qū)域調水工程，跨五河、固鎮(zhèn)、靈璧、宿州和淮北五個縣市，可有效緩解宿州、淮北兩市水資源短缺現狀，保障區(qū)域供水安全。該工程上馬之初建設事權劃分存在較大爭議，只能反復論證、多方協調，最終確定由省水利廳負責組建項目法人組織實施，受益區(qū)的淮北、宿州組建現場管理機構參與建設并配資，而蚌埠市不參與工程建設管理，也不配套資金。

二是事權分配不合理。省與地方水利事權存在著一定程度的“上下不清”的“錯位”問題，出現實際上“事”在下而“權”在上，支出責任和支出命令相脫節(jié)的情況。如農村飲水安全工程，具體的建設實施由縣級負責，但項目審批（以前審批權在省級）、投資計劃、驗收等權力在市級，權責嚴重不對等。小型農田水利等田間工程建設事權幾乎全在縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本不參與，受益與事權不匹配，建管脫節(jié)。

三是橫向事權運行機制不協調。在橫向上，水利部門與財政、國土、林業(yè)、環(huán)保等部門關系較為復雜，在法律依據和職能分工上，一定程度上存在各自為政的現象，尤其在項目前期和開工準備階段，協調比較困難。另外，根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，征地補償和移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。無論何級政府負責水利工程建設，移民征遷事權都將直接落在縣級。由于移民工作的復雜性，與工程建設不協調現象較為普遍。

4.水利工程的特殊性決定建設事權難以劃分

首先，水利工程的公益性和全局性，決定了其建設事權難以簡單以項目屬地進行劃分。其次，水利工程建設與流域息息相關，工程建設與上下游、左右岸都密切相關，建設期間的影響和建成后的收益大小難以界定，由此也導致建設事權難以劃分。此外，部分水利工程同時具有公益性和經營性，市場對資源配置也在積極發(fā)揮作用，加大了建設事權劃分的難度。如淮河蚌埠閘樞紐工程坐落在淮河中游蚌埠市境內，流域面積12.1萬km2，現樞紐包括28孔老節(jié)制閘、12孔新節(jié)制閘、船閘、水電站、分洪道，工程兼有防洪、蓄水灌溉、航運、發(fā)電、城市供水等多種功能。2000年后陸續(xù)進行擴建和除險加固，其中新建12孔新節(jié)制閘由水利部淮委組織，加固分洪道、28孔老節(jié)制閘省水利廳組織，船閘擴建由安徽蚌埠淮河船閘有限公司組織，由此可見水利工程建設事權劃分的復雜性。

三、建議

中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》要求，按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。合理劃分水利工程建設事權，應充分發(fā)揮省和地方兩個積極性。建議如下：

1.建設事權法定，對事權劃分進行立法

事權法定是眾多國家的普遍做法。按照黨的十八屆四中全會精神，建議省人大根據我國現有法制體系和具體省情，盡快建立健全相關法律法規(guī)，實現從行政分權向法治分權的轉變。盡量使事權分配細化，可以采取法律列舉的方法，具體規(guī)定省市縣各級政府的事權和支出責任以及共有事權和支出責任。明確劃分并詳細列舉各級政府的水利建設事權，處理好縱向事權同構問題，確保各級政府事權劃分的確定性和穩(wěn)定性。

2.財力事權匹配，合理劃分各級政府事權

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，要“建立事權和支出責任相適應的制度”。要根據因事定財的原則，在合理劃分各級政府事權基礎上，加快調整省和地方的財政稅收關系，從而保證地方的基本財力，特別是解決落后地區(qū)市縣（區(qū)）級政府財力不足問題。同時要進一步完善財政轉移支付制度，構建體現公平和效率的轉移支付體系。要立足現實，對于財力較差的地區(qū)，尤其是貧困縣配套資金不到位的問題要作出明確規(guī)定。水利部門根據職能來確定事權，財政支出的劃分應以事權的劃分為基礎，合理劃分各級水利部門的財權，使財權與事權相匹配，這是處理好省與地方水利事權關系的關鍵。

3.受益范圍原則，統籌兼顧省和地方兩個積極性

按照公共產品層次性理論，在市場經濟條件下，向社會提供公共產品是各級政府的基本職能。各級政府在提供公共產品時如何進行有效、合理的分工，則是由公共產品的層次性決定的。按照“誰受益，誰建設，誰負擔”的原則，根據工程建設性質、規(guī)模和受益范圍，同時考慮工程項目所在地域進行建設事權劃分：省級重點水利工程，跨流域、跨設區(qū)市的水利建設作為省級事權；跨縣（區(qū)）的水利設施和骨干水利工程建設作為市級事權；一個縣市范圍內的水利工程建設作為縣級事權，其中基礎性小型水利工程、田間工程可由受益主體全權負責或參與。總之，按照簡政放權的要求，由下級政府建設更方便有效的水利工程，一律下放，上級加強行業(yè)指導和監(jiān)督職責。

4.建立協調機制，處理好橫向事權交叉問題

水利工程建設涉及《水法》《土地法》《森林法》《環(huán)境保護法》等多部法律法規(guī)，短期內從法律層面來解決部門橫向權力不協調問題不現實。因此，建議省政府牽頭，針對水利工程建設建立部門協調機制，著力解決“多龍治水”的格局，化解部門間權力配置的矛盾和沖突

（作者單位：安徽省水利水電基本建設管理局230022）