于峰 方軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 安徽 蚌埠 233000）

一、引言

隨著我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量的暴力執(zhí)法和暴力抗法事件的發(fā)生引起了社會和學(xué)術(shù)界的的深度關(guān)注。城市管理部門和小販?zhǔn)浅鞘泄芾淼膬纱笾黧w。顧名思義，城管即城市的管理者。對于以“城管”為核心代表的街頭官僚，國內(nèi)外的學(xué)者都對其進(jìn)行了較為深入的研究。1977年美國行政學(xué)者 Michael Lipsky首次將“街頭官僚”定義為“處于低層次執(zhí)行單位、同時也是最前線的政府工作人員，他們的工作就是直接與群眾進(jìn)行溝通和交流，并且政府在其執(zhí)法過程中賦予了相當(dāng)大的自由裁量權(quán)?！背枪懿块T通過街頭執(zhí)法來保證交通順暢、市容整潔等等。城市小販主要由失業(yè)者、農(nóng)民工、城郊失地農(nóng)民及就業(yè)難大學(xué)生等人群構(gòu)成，由于缺乏諸如土地等固定生產(chǎn)資料且缺乏進(jìn)入正軌經(jīng)營場所的工作能力，加之流動經(jīng)營的低成本，無證流動經(jīng)營成為這類人群的首選。近年來，城管與小販之間的矛盾愈演愈烈。2008年，引發(fā)轟動全國的北京小販崔英杰砍死城管隊(duì)長李志強(qiáng)案是各種矛盾集中爆發(fā)的典型表現(xiàn)，從而導(dǎo)致對城管制度合法性和合理性等的激烈討論。

學(xué)者列斐伏爾(Henri Lefebvre)（2008）認(rèn)為，許多城市的建設(shè)以“分割、隔離、排斥”為基礎(chǔ)，即歧視性地將一些群體從權(quán)力中心、財(cái)富中心、信息中心趕出去。這些群體應(yīng)該擁有“進(jìn)入都市的權(quán)利”，將群體、階級、個體從都市中排出，就是把它們從文明中排出，甚至是從社會中排出”。衡霞（2007）從經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本收益理論、供需理論等角度出發(fā)深刻分析了城管執(zhí)法困境的原因；劉新宇（2007）認(rèn)為現(xiàn)行的城管執(zhí)法制度存在“重實(shí)體，輕程序”傾向，綜合執(zhí)法部門法律地位模糊，部門間配合不力，“自費(fèi)執(zhí)法”引發(fā)或加劇了執(zhí)法不公以及執(zhí)法者素質(zhì)不高等問題。付亞萍、何蓉蓉（2009）分別從城管本身、城管執(zhí)法的環(huán)境和小販三個不同角度解析城管執(zhí)法的困境，并且提出了具有可行性的解決方法。段新剛、江永政（2011）指出街頭官僚往往會利用他們的自由裁量權(quán)來為他們自己的利益而不是公民的利益服務(wù)。要解決街頭官僚的負(fù)面影響，就要規(guī)范執(zhí)法程序，完善監(jiān)督體系。

已有文獻(xiàn)從各個角度分析了城市管理存在的問題，但是利用博弈理論的知識，探討分析城管和小販間均衡策略的穩(wěn)定性條件的文章尚不多見，本文從城管與小販間利益的博弈情況，探求解決兩者間沖突矛盾的方法，以達(dá)到利益均衡，促進(jìn)社會的安定和諧。

二、城管與小販間的博弈分析

本研究假設(shè)城管和小販都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，其各自的最終目的是追求自身利益最大化。穩(wěn)定正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)城市的形象是城管的基本職責(zé)。但同時在市場上趨向“經(jīng)濟(jì)人”，也會按照“成本——收益”原則追求利益最大化。小販?zhǔn)且浴敖?jīng)濟(jì)人”的“完全理性”為前提建立，以實(shí)現(xiàn)自我利益最大化為目標(biāo)，希望通過與城管一系列談判過程，逐漸實(shí)現(xiàn)自己的利益，并保證利益的最大。城管與小販之間是動態(tài)博弈下的非合作博弈。雙方在不同時間做出行動，一前一后，其中一方往往會根據(jù)另一方的行動采取相應(yīng)的利于自己的行動。城管在博弈中主要的收益包括市容整潔程度的提升、井然有序的社會秩序等等，但必須要付出一定的執(zhí)法成本才可以獲得收益，小販在博弈中的收益則是指通過經(jīng)營獲得的經(jīng)濟(jì)收入。

表1 城管與小販間的博弈矩陣模型

表一是城管與小販的博弈矩陣圖。當(dāng)小販正常經(jīng)營的時候，因?yàn)闊o特定的經(jīng)營區(qū)域，所以會隨意擺攤，占道經(jīng)營，產(chǎn)生經(jīng)營垃圾并不能及時自覺清理。那么城管就會履行自己的職責(zé)，勸阻小販，要求立刻收攤，否則就會沒收小販的營業(yè)工具，小販就會有所擔(dān)心，所以一般都會立即收攤。此時城市經(jīng)濟(jì)秩序得到維護(hù)，小販?zhǔn)找嬗兴鶕p失。即策略一。在城管的執(zhí)法下，小販可能會選擇減少經(jīng)營時間，或者不再經(jīng)營。如果小販選擇減少經(jīng)營時間，小販的收益肯定會較正常經(jīng)營時的收益減少很多，并且城管也還是會來追攆的。此時城市秩序良好，小販?zhǔn)找嫦陆?。即策略二。博弈一段時間過后，小販越來越少的情況下，城管也會隨之減少執(zhí)法，此時城管執(zhí)法難度降低，小販?zhǔn)找娌⑽刺岣?。即策略四。城管減少執(zhí)法一段時間以后，小販便會為了生計(jì)更大膽一些，正常經(jīng)營起來，此時，城市秩序會受到影響，小販?zhǔn)找嬖黾?，即策略三。城管面對這種情況，必須會正常執(zhí)法，又回到了策略一的狀態(tài)。如果小販選擇不再經(jīng)營，那樣城管也不會再執(zhí)法了，此時，城市秩序不受到影響，但是小販?zhǔn)找鏋榱?。即策略六。?dāng)城管不再執(zhí)法時，小販會迫于生計(jì)，再次占道經(jīng)營，此時，小販?zhǔn)找孀畲?，但城市?jīng)濟(jì)秩序最差。即策略五。同樣，城管面對這種情況會再一次正常執(zhí)法，回到策略一的狀態(tài)。也就是小販不管城管如何，都會選擇經(jīng)營，而城管也是會選擇執(zhí)法。城管與小販之間上演大街上“貓捉老鼠”的游戲，無休止。

之所以會造成城管與小販之間產(chǎn)生激烈的沖突從本質(zhì)上來說是對方的行為會導(dǎo)致自己的利益嚴(yán)重受損：小販如果不擺攤將失去目前賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源，而城管如果選擇不作為則會面臨失職的追究，為了維護(hù)自己的利益雙方都采取了毫不退讓的方式，為的是實(shí)現(xiàn)不可能達(dá)成的目標(biāo)。

三、國外治理經(jīng)驗(yàn)

小販在國外同樣存在，最初國外政府對小販也是無計(jì)可施，經(jīng)過長期研究，終于摸索出可以讓城管和小販利益達(dá)到平衡的管理方式、管理理念。這些經(jīng)驗(yàn)值得我國政府借鑒和吸收，再結(jié)合本國國情和具體的環(huán)境，探索出適合我國城市的管理模式。

1. 美國紐約的特色街頭集市

美國政府認(rèn)為城市的街道不僅可以作為交通運(yùn)輸使用，還可以用來擺攤，成為集市，但并不是集市和交通同時發(fā)揮作用，而是規(guī)定每年的四月至十月的每個周末是固定的擺攤時間，會劃定出幾個街道，小販被集中管理起來擺攤。這幾條街道沒有交通車輛，只有買賣者。集市有固定的組織來管理，小販需要向其申請并登記后才有資格擺攤。如果有小販無資格擺攤，會有警察對其進(jìn)行處罰，并不會發(fā)生沖突。這慢慢成為美國的一個特色和旅游景點(diǎn)，提高了低收入者的生活水平。

2. 英國的攤販經(jīng)營街道分類制度

英國對小販管理非常嚴(yán)格，沒有政府的允許絕對不能擺攤。按照經(jīng)營的地點(diǎn)，英國政府劃分了三種經(jīng)營街道。第一種街道是非常正規(guī)的小攤市場，小販都具有經(jīng)營許可證，而且小攤的數(shù)量是控制在最大限度的，小販可以長時間的擺攤沒有時間限制。第二種街道是被允許經(jīng)營的。小販需要提前申請，并且需要交納一定的費(fèi)用才能獲得經(jīng)營權(quán)，并且擺攤的地點(diǎn)和時間都有一定的限制。第三種則是嚴(yán)格被禁止擺攤的街道。

四、城管與小販的沖突解決路徑

（一）制定相關(guān)法律法規(guī)

一方面，我國的城市執(zhí)法相關(guān)法律一直以來基本處于空白階段，這在一定程度上導(dǎo)致城管在執(zhí)法過程中無法可循，部分城管就會過度使用自由裁量權(quán)，做出不符合城管權(quán)力范圍內(nèi)的違法行為。因此，人大應(yīng)該通過法律文件的方式明確城管的執(zhí)法地位。比如可以制定專門的《城市管理法》，明確界定城管的職權(quán)和對執(zhí)法方式進(jìn)行規(guī)定，這樣才有利于提高城市管理的效率和保障行政秩序的穩(wěn)定。另一方面，我國也沒有法律是用來專門保障小販權(quán)益的。所以，我們可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，專門制定《攤販管理法》，指導(dǎo)小販合法經(jīng)營，維護(hù)自身的權(quán)益。

（二）轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法觀念

一方面，城管必須辯證地看待小販。萬事萬物都存在兩面性，雖然小販的行為可能影響到城市管理，但是相對而言，小販卻是城市發(fā)展的隱形的助推器。因?yàn)楹芏嗟褪杖胝呋驘o收入來源者，可以通過擺攤獲得生活來源，緩解社會的就業(yè)壓力，這對穩(wěn)定城市秩序發(fā)揮了一定的作用。另一方面城管要把角色轉(zhuǎn)變成服務(wù)者上來。城管可以選擇和小販面對面的溝通，傾聽他們的實(shí)際需求，信息對稱的情況下服務(wù)于小販，引導(dǎo)其合法經(jīng)營，規(guī)范自我，通過自己的勞動獲得收入，實(shí)現(xiàn)合作博弈。

（三）提高博弈雙方的素質(zhì)

在提高城管的素質(zhì)方面，建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。第一，提升城管的錄用標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行。要展開公平競爭，擇優(yōu)錄取，避免素質(zhì)較低的人員拉低城管隊(duì)伍的整體形象。第二，加強(qiáng)對城管隊(duì)伍的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括溝通方法、危機(jī)處理、依法辦事等，以此提升城管的執(zhí)法水平。第三，打造合理、完善的考核和退出機(jī)制。理論分析和實(shí)地考察相結(jié)合，在借鑒其他政府部門的人員考核和退出機(jī)制的基礎(chǔ)上，探索出一套合理、完善的城管隊(duì)伍考核和退出機(jī)制，建設(shè)一支高水平、高素質(zhì)的城管隊(duì)伍。另一方面提高小販的素質(zhì)。首先，在權(quán)利意識和法制意識方面，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對流動小販的普法宣傳引導(dǎo)小販通過合法渠道維護(hù)權(quán)益，形成知法、懂法、守法的社會氛圍。其次，對于暴力抗法的小販，要處罰與教育兩種方式雙管齊下，僅僅進(jìn)行處罰并不能從思想上改變小販抗法的意識，進(jìn)一步引導(dǎo)他們進(jìn)行有序、正軌的經(jīng)營。

（四）完善城管管理體制

首先，借鑒英國的管理模式，對不同的區(qū)域進(jìn)行分區(qū)管理。例如，在固定的集市及其周圍街道也允許擺攤經(jīng)營，不用另外交費(fèi)用也沒有時間的限制；在各個居住小區(qū)，城市車流量較小的道路也可以允許特定時間擺攤，不過要求其繳納一定的費(fèi)用，如果不遵守規(guī)定可對其處罰；在人流密集的場所如火車站、汽車站、交通要道等地禁止擺攤。其次，不管在哪里擺攤，城管部門都要劃定統(tǒng)一的攤位大小，排列整齊，小攤?cè)绻阶栽浇缈蓪ζ涮幜P。當(dāng)然為了保證攤位地勢的公平，可采用攤位的定期流水變換。另外還需要求小販隨時保證自家攤位區(qū)域內(nèi)的整潔衛(wèi)生。最后，引導(dǎo)小販成立自我管理協(xié)會，自我管理。借鑒社區(qū)自治組織的模式，形成自我管理協(xié)會，包括城管、小販和市民。強(qiáng)調(diào)以“自律”代替“他律”，加強(qiáng)小販的自我治理。協(xié)會作為城管與小販的雙向溝通的橋梁，一方面為小販提供合理表達(dá)利益訴求的平臺和機(jī)會，另一方面也是城管部門傳達(dá)法律法規(guī)的渠道，能有效地減少城管與小販之間的正面沖突。由此可見，選擇合作博弈的方式，不僅能夠使博弈雙方的利益都得到最大限度的滿足，也能起到保障社會秩序的效果。

（五）積極尋求公眾監(jiān)督

法國著名歷史學(xué)家托克維爾在其著作《論美國的民主》一書中談到:“公民集體的力量永遠(yuǎn)會比政府的權(quán)力創(chuàng)造出更大的社會福利?！币环矫胬蒙鐣癖娺@一利益主體來幫助小販問題的解決，社會民眾是介于政府和小販間的第三方，可以有效地彌補(bǔ)城管執(zhí)法力量這一有限性的不足，提高城市管理的效率。另一方面，發(fā)揮社會民眾對城管執(zhí)法權(quán)濫用的監(jiān)督作用，城管執(zhí)法信息要公開，包括攤位選址、準(zhǔn)入資格獲得條件、獎罰規(guī)則等。社會民眾通過城管公開的信息，可以了解到政府的作為是否實(shí)現(xiàn)了利益的最大化，消除對城管不必要的誤解，給予其更多支持與理解。

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