吉林省運(yùn)輸管理局（130033） 吳東風(fēng)

交通運(yùn)輸部2016年1號部令宣貫過程中遇到的疑點(diǎn)和難點(diǎn)問題解析

吉林省運(yùn)輸管理局（130033） 吳東風(fēng)

交通運(yùn)輸部2016年1號部令《道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理規(guī)定》已經(jīng)頒布，并于2016年3月1日開始實(shí)施。為宣貫1號部令，交通運(yùn)輸部黨組成員、部運(yùn)輸服務(wù)司劉小明司長做了解讀1號部令的在線訪談，部先后頒布了《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)〈道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理規(guī)定〉的通知》（交辦運(yùn)〔2016〕16號）、《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范〈道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理規(guī)定〉實(shí)施工作的通知》（交辦運(yùn)〔2016〕59號），并分別在昆明和杭州組織了8期1號部令的宣貫培訓(xùn)班。盡管如此，各地還是對部令的理解存在這樣或那樣的疑惑，在貫徹落實(shí)過程中遇到了難題。在此，筆者就自己對1號部令的理解和學(xué)習(xí)心得與大家交流，以求有的放矢地落實(shí)好1號部令。

1 正確解讀1號部令需要破解的三個(gè)問題

（1）要依據(jù)新規(guī)重新判斷和認(rèn)識道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理規(guī)定。從目前的情況來看，許多人對1號部令的落實(shí)產(chǎn)生這樣或那樣的疑問，其關(guān)鍵原因是還陷在原有規(guī)定的條條框框之中。過去的部門規(guī)章已經(jīng)廢止，決不可用廢止的規(guī)章來評判新的部令，所以要認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會新的規(guī)章，吃透精神實(shí)質(zhì)，并且要融會貫通。

交通運(yùn)輸部在1號部令頒布后及時(shí)對《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》和《機(jī)動車維修管理規(guī)定》做了修正，分別以2016年34號令、35號令、36號令和37號令形式頒布實(shí)施，與此同時(shí)配套出臺了《道路運(yùn)輸企業(yè)車輛技術(shù)管理規(guī)范》（JT/T 1045—2016）和《道路運(yùn)輸車輛技術(shù)等級劃分和評定要求》（JT/T 198—2016），為幫助正確理解1號部令，交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司還組織編寫了部令釋義。任何一個(gè)法律法規(guī)都不能孤立地去學(xué)習(xí)和理解，必須把涉及到的相關(guān)法律法規(guī)結(jié)合起來解讀，《道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理規(guī)定》是僅就車輛技術(shù)管理方面的問題進(jìn)行了約定，涉及道路運(yùn)輸貨運(yùn)、客運(yùn)和危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)膯栴}時(shí)要由相關(guān)部門規(guī)章來約束，要做到融會貫通，不能犯教條主義錯誤。

（2）要建立依法行政和簡政放權(quán)，管放結(jié)合，激活市場活力，還權(quán)于民的理念。新的部令是在新《中華人民共和國立法法》頒布之后修訂的，因此是嚴(yán)格受《中華人民共和國立法法》約束和《中華人民共和國行政許可法》限定的。新一屆政府要求大力推進(jìn)依法行政，在民主和法治的旗幟下開展政務(wù)活動，一切從建設(shè)服務(wù)型政府出發(fā)，簡政放權(quán)，管放結(jié)合，鼓勵萬眾創(chuàng)新，活躍經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。

在上述大環(huán)境和大背景下出臺的新部令必須符合國家法律的基本原則和要求，堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)政府行政管理部門“法無授權(quán)不可為”，市場主體“法無禁止則自由”的基本理念和原則，最大限度地約束政府權(quán)利，規(guī)范公權(quán)的使用，真正做到將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，全面推進(jìn)黨中央、國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的要求，從建設(shè)民主、法治、社會的角度出發(fā)，對涉及市場主體具體經(jīng)濟(jì)管理和技術(shù)管理細(xì)節(jié)的問題移交給市場主體，最大范圍地給予市場主體自主權(quán)，挖掘市場潛能，最大限度地激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)新力。將那些政府管不了、管不好的具體事務(wù)交給市場主體去解決，凡是推廣行業(yè)自律能夠解決的問題，凡是通過行業(yè)協(xié)會能夠協(xié)調(diào)解決的事項(xiàng)，凡是通過市場配置資源的途徑能夠?qū)崿F(xiàn)的都交給市場主體，給予其權(quán)利的同時(shí)，將責(zé)任與義務(wù)同時(shí)也交給市場主體，最大限度地發(fā)揮市場主體在市場經(jīng)濟(jì)中的作用。

（3）要適應(yīng)新常態(tài)狀態(tài)下政府監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)換。過去我們習(xí)慣了事前審批和管理，依靠前期控制解決后續(xù)可能發(fā)生的問題。新一屆政府在大力削減行政許可，積極推進(jìn)事中、事后監(jiān)管。2015年國務(wù)院相繼出臺文件推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)和依法行政，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號）的頒發(fā)標(biāo)志著行政監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變，釋放著管放結(jié)合和強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管的信號，要求建立事中、事后“雙隨機(jī)”抽查制度和運(yùn)行機(jī)制，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)抓緊制訂隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，明確抽查依據(jù)、抽查主體、抽查內(nèi)容、抽查方法等，建立隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，強(qiáng)化“雙隨機(jī)”抽查結(jié)果的應(yīng)用。

上述要求對于長期依靠事前控制、習(xí)慣運(yùn)用審批、年審、路檢路查和罰款等行政手段監(jiān)管道路運(yùn)輸市場的管理機(jī)構(gòu)來說是一項(xiàng)重大改革，是對道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理執(zhí)法能力和智慧的一次大考驗(yàn)，對現(xiàn)有組織管理結(jié)構(gòu)、人員分工及崗位設(shè)置都是一種挑戰(zhàn)，必須盡快適應(yīng)，并學(xué)會運(yùn)用“雙隨機(jī)”抽查制度，完善道路運(yùn)輸管理，促進(jìn)市場主體的規(guī)范性。對車輛技術(shù)管理制度、車輛維護(hù)計(jì)劃、維護(hù)記錄等也可以通過“雙隨機(jī)”抽查、質(zhì)量信譽(yù)考核等實(shí)施監(jiān)督檢查，并充分利用好“雙隨機(jī)”抽查結(jié)果對道路運(yùn)輸經(jīng)營主體進(jìn)行客觀評價(jià)和約束。

2 對道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理制度要重新認(rèn)識

（1）對市場主體責(zé)任的重新認(rèn)識。1號部令最大的亮點(diǎn)是厘清了政府和市場主體的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，明確道路運(yùn)輸經(jīng)營者是道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理的主體，承擔(dān)相關(guān)主體責(zé)任，縣級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理監(jiān)督工作。

原來的13號令是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)過渡期出臺的，帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子。在上世紀(jì)90年代初，承擔(dān)社會運(yùn)輸任務(wù)的絕大多數(shù)單位是各級交通主管部門下屬的專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)，運(yùn)輸企業(yè)的人、財(cái)、物均歸屬主管部門直接管理。隨著道路運(yùn)輸市場的開放，大量社會運(yùn)力涌入道路運(yùn)輸市場，運(yùn)輸主體呈多元化趨勢，原有的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)市場發(fā)展需求，改革勢在必行。

道路運(yùn)輸經(jīng)營者是道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理的主體，在部令中已經(jīng)明確。那么凡是涉及道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理的相關(guān)事項(xiàng)就應(yīng)該歸還給市場主體，政府不再過多干預(yù)經(jīng)營者車輛技術(shù)管理工作的具體細(xì)節(jié)，在給予道路運(yùn)輸市場主體車輛技術(shù)管理權(quán)力的同時(shí)，也明確了其責(zé)任與義務(wù)，列出了擇優(yōu)選配、正確使用、周期維護(hù)、視情修理、定期檢測和適時(shí)更新的全過程管理清單，要求保證投入道路運(yùn)輸經(jīng)營的車輛符合技術(shù)要求。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)只管方向性、政策性和宏觀引導(dǎo)方面的問題，放權(quán)于企、還利于民，充分調(diào)動經(jīng)營者的主觀能動性和積極性。

（2）對車輛維護(hù)制度的重新認(rèn)識。在過去的25年，我們一直采取強(qiáng)制維護(hù)制度，現(xiàn)在改革為周期維護(hù)，二者之間有何聯(lián)系？如何理解其改革的目的及必要性？改革后是否會出現(xiàn)車輛技術(shù)管理倒退？這些都是大家普遍關(guān)心和擔(dān)憂的問題。

過去實(shí)施道路運(yùn)輸車輛強(qiáng)制維護(hù)制度，是由于絕大多數(shù)車輛屬于交通運(yùn)輸主管部門直屬運(yùn)輸企業(yè)，在那個(gè)時(shí)期，統(tǒng)一模式的強(qiáng)制維護(hù)是有管理依據(jù)的，那個(gè)時(shí)期搞運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度和貨源調(diào)配，有專門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐；另外，那個(gè)時(shí)期車型單一，可通過運(yùn)單和統(tǒng)計(jì)報(bào)表來協(xié)調(diào)車輛維護(hù)計(jì)劃。隨著道路運(yùn)輸市場的全面開放，尤其是道路運(yùn)輸商用車車型、品牌的劇增，道路運(yùn)輸市場車型結(jié)構(gòu)由原來的幾個(gè)品牌和型號，發(fā)展成上萬個(gè)品牌和車型，道路運(yùn)輸不再是統(tǒng)一調(diào)度和調(diào)配，再加上我國幅員遼闊，南北氣候、環(huán)境、使用條件及道路條件差異非常大，強(qiáng)制維護(hù)制度在后期的執(zhí)行過程中已經(jīng)顯露出弊端。原有的車輛維護(hù)制度是從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，目的是國有資產(chǎn)的保值增值，凡是不在統(tǒng)一規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)和企業(yè)做的維護(hù)作業(yè)一律不予承認(rèn)，還要予以罰款，如此硬性的強(qiáng)制維護(hù)，違背了車輛使用規(guī)律，同時(shí)也給市場主體帶來了諸多不便，加之個(gè)別人利用政策本身的缺陷，搞強(qiáng)買強(qiáng)賣，服務(wù)質(zhì)量逐漸變差，買證賣證問題凸顯，社會矛盾增加，客貨運(yùn)輸主體對不規(guī)范的維護(hù)管理操作產(chǎn)生強(qiáng)烈的反感，再不改革就將讓車輛技術(shù)管理走向死胡同。而新的部令建立了周期維護(hù)制度，由道路運(yùn)輸市場主體依據(jù)《汽車維護(hù)、檢測、診斷技術(shù)規(guī)范》（GB/T 18344）推薦的維護(hù)作業(yè)周期、主機(jī)廠提供的車輛使用或維修說明書、車輛具體運(yùn)行技術(shù)條件和車輛具體技術(shù)狀況（包括使用年限和行駛總里程），客觀、科學(xué)、合理確定車輛維護(hù)作業(yè)周期。

此次對道路運(yùn)輸車輛維護(hù)制度進(jìn)行大幅度改革，就是要回歸維護(hù)制度本質(zhì)，達(dá)到制度設(shè)計(jì)初衷。車輛維護(hù)制度是建國60多年來，經(jīng)幾代車輛技術(shù)管理工作者辛勤努力、刻苦專研、不斷摸索出來的科學(xué)制度，在理論上和實(shí)踐上都是行之有效的。從1951年起車輛維護(hù)制度逐步建立起來，歷經(jīng)過數(shù)次修訂，它的建立是有著深厚的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)的。預(yù)防為主的維護(hù)作業(yè)制度充分體現(xiàn)了可靠性理論和摩擦理論，汽車作為運(yùn)行裝載機(jī)械，經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行，摩擦副間的配合關(guān)系一定會發(fā)生變化，各機(jī)件的性能會因磨損而逐漸下降，潤滑油和潤滑脂的潤滑能力會逐漸喪失，要保持車輛原有設(shè)計(jì)技術(shù)能力和狀況，必須通過實(shí)施車輛維護(hù)制度，依照維護(hù)工藝、工序確定的潤滑、緊固、調(diào)整作業(yè)來維持車輛技術(shù)狀況。60多年的車輛維護(hù)制度實(shí)踐證明，堅(jiān)持科學(xué)的維護(hù)制度，按照車輛使用規(guī)律和機(jī)件、潤滑油、潤滑脂性能變化規(guī)律，實(shí)施正確的維護(hù)，是保持車輛技術(shù)狀況，確保在車輛使用全壽命周期內(nèi)運(yùn)行消耗最低、材料消耗最合理的有效途徑。國外道路運(yùn)輸發(fā)達(dá)國家的車輛維護(hù)實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，在車輛維護(hù)制度編制和部令修訂過程中，收集到了日本、德國和美國大量的車輛維護(hù)資料，用于服務(wù)我們的車輛維護(hù)管理。

（3）對道路運(yùn)輸車輛檢測檢驗(yàn)制度的重新認(rèn)識。此次部令規(guī)定了道路運(yùn)輸車輛分類管理的原則，突出了客運(yùn)車輛和危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛的管理，對自車輛注冊日起超過60個(gè)月的客運(yùn)車輛和危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛增加了車輛技術(shù)等級評定檢查頻次，超過60個(gè)月的每6個(gè)月檢查一次。這條規(guī)定既汲取了近年來我國道路運(yùn)輸車輛重特大事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也吸收了日本、德國和美國等道路運(yùn)輸發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，突出了重點(diǎn)。

對于維護(hù)竣工檢測，部令要求所有承擔(dān)維護(hù)作業(yè)的單位，必須執(zhí)行檢測、診斷、維護(hù)和修理的技術(shù)原則，應(yīng)完備車輛進(jìn)廠檢驗(yàn)、維護(hù)過程檢驗(yàn)和竣工檢驗(yàn)，開具維護(hù)竣工出廠合格證，竣工檢驗(yàn)項(xiàng)目依據(jù)《汽車維護(hù)、檢測、診斷技術(shù)規(guī)范》規(guī)定執(zhí)行，所需檢測檢驗(yàn)設(shè)備按表1配置。依據(jù)《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國家標(biāo)準(zhǔn)〈汽車維修開業(yè)條件〉（GB/T 16739—2014）的通知》（交辦運(yùn)〔2014〕227號）文件要求，具備竣工檢驗(yàn)條件的無需再到綜檢站進(jìn)行整車上線檢測。在2016年12月31日前不具備維護(hù)竣工檢驗(yàn)技術(shù)條件的可以委托具備資質(zhì)的綜檢站進(jìn)行維護(hù)竣工檢測，自2017年1月1日起不得再委托綜檢站進(jìn)行維護(hù)竣工質(zhì)量檢測，凡不具備維護(hù)竣工檢測檢驗(yàn)?zāi)芰Φ木S護(hù)企業(yè)不得再承擔(dān)道路運(yùn)輸車輛二級維護(hù)作業(yè)。

表1 二級維護(hù)竣工檢測檢驗(yàn)設(shè)備的配備要求

新部令將原來由道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)委托汽車綜合性能檢測機(jī)構(gòu)為道路運(yùn)輸車輛進(jìn)行車輛技術(shù)等級評定檢測改為由道路運(yùn)輸經(jīng)營者委托汽車綜合性能檢測機(jī)構(gòu)為道路運(yùn)輸車輛進(jìn)行車輛技術(shù)等級評定檢測，同時(shí)將道路運(yùn)輸車輛市場準(zhǔn)入的燃料消耗量限值核查和客運(yùn)車輛類型劃分及等級評定業(yè)務(wù)交給了汽車綜合性能檢測機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了其技術(shù)保障和支撐作用。

3 對管理就是服務(wù)的再認(rèn)識

在過去很長時(shí)間里，我們強(qiáng)調(diào)管理就是服務(wù)，但往往是停留在口號上，并沒有真正落實(shí)在行動上。此次1號部令的出臺，改革了舊的管理模式，在強(qiáng)化依法行政和依法經(jīng)營的前提下，從制度設(shè)計(jì)層面突出了管理就是服務(wù)，迫使道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，在簡政放權(quán)、管放結(jié)合的整體要求下，將管理就是服務(wù)變?yōu)閷?shí)際行動。

1號部令設(shè)置了道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理的基本要求，其中包括車輛技術(shù)管理基本要求、車輛技術(shù)管理制度的建立、車輛技術(shù)檔案的建立及管理、車輛維護(hù)計(jì)劃的編制和車輛維護(hù)記錄等一系列規(guī)定動作。道路運(yùn)輸行業(yè)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)表現(xiàn)為個(gè)體運(yùn)輸經(jīng)營者占絕大多數(shù)，運(yùn)輸企業(yè)小散亂的問題比較突出，面對這樣一種行業(yè)格局，要求道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)必須服務(wù)在先，否則無法建立起高效的車輛技術(shù)管理制度運(yùn)行體系。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)必須簡政放權(quán)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用和大中型客貨運(yùn)輸企業(yè)的示范作用，培育典型、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、以點(diǎn)帶面、逐漸規(guī)范。也就是說，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的作用，運(yùn)用市場規(guī)律整合行業(yè)資源，調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加大簡政放權(quán)，加強(qiáng)市場監(jiān)管，創(chuàng)造公平公正的市場環(huán)境，加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和道路運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。1號部令為了便民設(shè)定了普通貨運(yùn)車輛可以異地檢測，危險(xiǎn)品車輛在消除危險(xiǎn)源后可以到普通機(jī)動車維修企業(yè)維修，二級維護(hù)作業(yè)不再受區(qū)域和企業(yè)限定，只要具備承擔(dān)二級維護(hù)作業(yè)資質(zhì)的企業(yè)均可委托其作業(yè)，對于客貨運(yùn)輸企業(yè)具備維護(hù)作業(yè)條件的可以承擔(dān)自有車輛的維護(hù)作業(yè)，這一系列便民措施一定會激發(fā)經(jīng)營者的潛能和創(chuàng)造力，加快道路運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

具體服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容應(yīng)該遵循1號部令的總體要求有的放矢地組織實(shí)施。首先，遵循建設(shè)綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通的理念和目標(biāo)，為不同類型、不同規(guī)模、不同經(jīng)營范圍的道路運(yùn)輸客貨經(jīng)營者提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)，幫助經(jīng)營者梳理設(shè)計(jì)車輛運(yùn)用、維護(hù)、修理和檢測方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，幫助經(jīng)營者建立起車輛技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)化體系，為正確有效實(shí)施車輛技術(shù)管理奠定基礎(chǔ)。其次，應(yīng)該幫助道路運(yùn)輸經(jīng)營者建立車輛技術(shù)管理制度，做好相關(guān)技術(shù)咨詢服務(wù)，針對不同的經(jīng)營者建立起切實(shí)可行，具有可操作性的車輛技術(shù)管理制度，使之能夠正確貫徹落實(shí)1號部令。再則，通過必要的培訓(xùn)和法律咨詢服務(wù)，為道路運(yùn)輸經(jīng)營者提供人才培育和儲備，提升其技術(shù)能力和管理能力，保障道路運(yùn)輸經(jīng)營者的合法權(quán)益。通過培訓(xùn)增強(qiáng)其依法經(jīng)營的意識、技能和管理水平，確保掌握道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并有能力自覺貫徹落實(shí)。

2016-05-14）