劉暢宜

民以食為天，糧食是事關(guān)國(guó)家主權(quán)安全的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，而保障糧食安全最有效的手段和方式就是通過(guò)立法形成規(guī)范性文件保障糧食安全的各個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)目前在糧食安全立法方面仍未形成系統(tǒng)的法律體系，本文欲通過(guò)分析糧食安全立法的重要性必要性，以期加快立法進(jìn)程。

糧食安全立法思考

我國(guó)作為世界人口第一大國(guó)，需要解決13億人口的吃飯問(wèn)題，糧食安全是頭號(hào)大問(wèn)題，糧食作為滿足國(guó)民基本生存生活需要的最基本原料，關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)民的生存安全，對(duì)一個(gè)國(guó)家的正常秩序和糧食安全都具有重大關(guān)聯(lián)。法律的作用就是在每一個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置相關(guān)制度措施防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。筆者試從法學(xué)角度，思考如何加快糧食安全立法進(jìn)程，以期達(dá)到完善糧食安全法律保障體系的目的。

一、糧食安全立法保障的現(xiàn)實(shí)意義

糧食作為滿足國(guó)民基本生存生活需要的最基本原料，關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)民的生存安全，對(duì)一個(gè)國(guó)家的秩序穩(wěn)定具有至關(guān)緊要影響。糧食安全法律保障制度就是要對(duì)各種可能威脅國(guó)家正常秩序的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范和控制。糧食在生產(chǎn)、分配、交易和食用等每個(gè)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，法律的作用就是在每個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置一定的制度措施防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。因此，筆者嘗試從法學(xué)的角度對(duì)糧食安全進(jìn)行界定，即糧食的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備和消費(fèi)等活動(dòng)符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，其行為能夠滿足國(guó)家防范和控制影響糧食安全的各類風(fēng)險(xiǎn)的要求，從而達(dá)到糧食的供應(yīng)和消費(fèi)需求的良性平衡，保障各方的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家的正常秩序和人民的安定生活。

各國(guó)通過(guò)各種手段確保關(guān)乎國(guó)計(jì)民生大事的糧食安全問(wèn)題，在我國(guó)特殊國(guó)情影響下，在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的行政管制方式是控制我國(guó)糧食生產(chǎn)和流通的主要方式，這時(shí)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不高。但隨著改革開(kāi)放的深入，尤其在假如WTO以后，國(guó)家逐步放開(kāi)了對(duì)糧食的生產(chǎn)、流通和進(jìn)出口貿(mào)易等環(huán)節(jié)的限制，糧食市場(chǎng)放開(kāi)后，更多的市場(chǎng)形式參與進(jìn)來(lái)，自由的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也相應(yīng)提高。自由的市場(chǎng)更需要健全的法律法規(guī)予以規(guī)制。無(wú)論是從我國(guó)糧食市場(chǎng)化過(guò)程中的對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)制要求，抑或是政府部門在此中的職能定位，都急需國(guó)家加快對(duì)糧食安全相關(guān)立法，才能使經(jīng)營(yíng)更規(guī)范，政府調(diào)控更有效，糧食安全保障更可靠。

二、我國(guó)糧食安全立法的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1、《糧食安全法》立法層面的缺失

糧食安全是關(guān)乎社稷民生的大事，這已然成為共識(shí)，但我國(guó)至今仍未有一部健全地、系統(tǒng)地規(guī)范糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備和消費(fèi)等各個(gè)領(lǐng)域的法律。目前現(xiàn)存立法形態(tài)過(guò)于分散，易造成各環(huán)節(jié)執(zhí)法部門的職責(zé)不明確，易導(dǎo)致相關(guān)環(huán)節(jié)制度脫節(jié)，從而影響整個(gè)糧食安全法律保障的整體效率。

2、現(xiàn)存糧食安全法律法規(guī)的效力層次較低

目前糧食安全法律法規(guī)僅包括《農(nóng)業(yè)法》第五章“糧食安全”、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》、《糧食流通管理?xiàng)l例》等，前者屬于法律規(guī)定，后二者都屬于行政法規(guī)，與之相配套的操作性規(guī)范屬于行政規(guī)章，效力層次都不高。其他關(guān)于糧食安全的規(guī)定以部門規(guī)章及地方性法規(guī)和政府規(guī)章為主，法律效力層次普遍較低。

3、現(xiàn)行糧食安全立法內(nèi)容不完備

我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于糧食安全各個(gè)環(huán)節(jié)（糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備和消費(fèi)等）已建立初步的法律基礎(chǔ)，有法可依。但在許多方面仍存在立法空白，如糧食儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，對(duì)中央糧食儲(chǔ)備上有比較詳細(xì)的規(guī)定，但在私人糧食儲(chǔ)備者的規(guī)定上只是略微帶過(guò)等。內(nèi)容不完備的另一個(gè)表現(xiàn)為，現(xiàn)存糧食安全法律法規(guī)之間有沖突的空間，因我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)立法采取的是分散立法的形式，缺少一部統(tǒng)一的基本法，各環(huán)節(jié)的法律規(guī)定散見(jiàn)于紛繁復(fù)雜的規(guī)章制度中，且由不同的立法部門制定頒布，立法背景差異、部門間的差異，立法中表現(xiàn)出來(lái)的利益自然難以平衡，沖突也就在所難免。

三、構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的糧食安全法律保障體

1、制定一部《糧食安全法》基礎(chǔ)性法律

這部法律應(yīng)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人大制定，屬于國(guó)家基本法律體系的一部分。糧食安全涉及的各種社會(huì)法律規(guī)范，需要這樣一部基礎(chǔ)性法律去調(diào)整，把糧食安全法律制度的立法宗旨、目標(biāo)、基本原則及其他基本內(nèi)容都囊括其中。

制定《糧食安全法》的目標(biāo)是解決現(xiàn)存有關(guān)糧食安全立法的零散雜亂的狀況，以建立《糧食安全法》為基礎(chǔ)，糧食生產(chǎn)安全法律規(guī)范體系、糧食流通安全法律規(guī)范體系、糧食儲(chǔ)備安全法律規(guī)范體系和糧食消費(fèi)安全法律規(guī)范體系為補(bǔ)充的完整的我國(guó)糧食安全法律保障制度體系。

2、完善糧食安全行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法律法規(guī)

根據(jù)糧食安全法律規(guī)范整體框架結(jié)構(gòu)要求，糧食安全的每個(gè)環(huán)節(jié)都需建立完善的可操作的法律制度，且相互之間可以銜接。因此，需要從整體出發(fā)，對(duì)糧食生產(chǎn)安全、流通安全、儲(chǔ)備安全、消費(fèi)安全的各個(gè)環(huán)節(jié)的法規(guī)體系進(jìn)行整合、修訂和補(bǔ)充，該整合的就整合、該修訂的就修訂、該廢止的應(yīng)廢止。這些有關(guān)糧食安全具體方面法律、法規(guī)和規(guī)章制度都是對(duì)糧食安全基本法律的補(bǔ)充規(guī)定及配套實(shí)施機(jī)制，立法宗旨和基本原則要與基本法相適應(yīng)。

3、通過(guò)完善立法填補(bǔ)糧食安全法律制度的空白

對(duì)一些糧食安全的立法空白進(jìn)行必要的完善，如完善糧食安全行政執(zhí)法制度以及監(jiān)督責(zé)任制度、大宗糧食期貨交易制度等。

四、結(jié)語(yǔ)

糧食安全作為一個(gè)系統(tǒng)問(wèn)題涉及到糧食的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，但是我國(guó)目前有關(guān)糧食安全的立法采取的分散立法的模式，造成糧食安全法律體系混亂、繁雜，所以加快制定出一部糧食安全基本法，對(duì)各環(huán)節(jié)的分散的法律制度進(jìn)行整合、修訂和補(bǔ)充，建立健全完善我國(guó)糧食安全法律保障體系，以真正適應(yīng)不斷變化發(fā)展的糧安要求。

參考文獻(xiàn)：

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