劉宏明

國家林業(yè)局宣傳中心 北京 100714

森林有關(guān)立法問題及其建議

劉宏明

國家林業(yè)局宣傳中心 北京 100714

森林是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要資源，是法律調(diào)整和法理研究的重要對象。文中從總結(jié)關(guān)于森林概念的多種學說入手，提出了明確森林等相關(guān)概念法律意義的建議；在此基礎上，從法律關(guān)系客體、權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利行使5個方面闡釋了森林的法律特征；同時對當前我國的森林法律調(diào)整實踐進行了回顧，并以《森林法》修改為例從4個方面對我國的森林立法提出了具體意見和建議。

森林，法律意義，法律特征，法律調(diào)整，立法

森林作為重要的自然資源，具有生態(tài)、經(jīng)濟、文化等多種功能。自法產(chǎn)生以來，世界各國就將圍繞森林發(fā)生的重要社會關(guān)系納入法律調(diào)整范圍，使森林成為法律調(diào)整的對象之一。隨著人們對森林功能、地位和作用的認識不斷深化，特別是生態(tài)文明觀念的逐步形成和廣泛傳播，國際社會更加重視以法的形式保護和發(fā)展森林資源，以期實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。我國在新中國成立初期頒布的《土地改革法》第十八條就明確規(guī)定，森林歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營，森林也成為我國法律規(guī)范的重要內(nèi)容。在推進國家各項建設的歷史進程中，我國不僅制定發(fā)布了《森林保護條例》《關(guān)于加強山林保護管理、制止破壞山林樹木的通知》《森林法》《森林法實施條例》等以保護和發(fā)展森林資源為主要內(nèi)容的專門法律和行政法規(guī)，還在國家的根本大法《憲法》中對森林資源的歸屬、利用和保護做出了明確規(guī)定，同時《物權(quán)法》《刑法》等基本法律也對森林的權(quán)屬和流轉(zhuǎn)以及涉及森林的違法犯罪行為進行了詳細的規(guī)定。

在國家全面推進依法治國和建設生態(tài)文明的大背景下，深入研究森林有關(guān)法律問題，有利于夯實學理基礎、豐富林業(yè)法學理論，有利于完善森林法律法規(guī)體系、保護和發(fā)展森林資源，有利于加強對外交流合作、樹立我國良好國際形象，必將對維護國家生態(tài)安全、增強民族可持續(xù)發(fā)展能力、滿足社會公眾日益增長的生態(tài)需求產(chǎn)生積極而深遠的影響。

1 森林的概念與法律意義

1.1 森林的概念

明確森林概念是開展有關(guān)法律問題研究的前提和基礎，是健全有關(guān)法律制度的重要邏輯起點。關(guān)于森林的概念，從不同的角度出發(fā)有著不同的定義。

1)林木集群說。林木集群說由我國著名林學家梁希提出，認為森林是單位面積的土地上達到一定數(shù)量林木的集群，這個集群一方面受環(huán)境的影響，另一方面又影響周圍環(huán)境，使環(huán)境因它而發(fā)生顯著的變化，像這樣許多林木的總和才稱作森林[1]。這一學說在我國實踐中逐步發(fā)展演變產(chǎn)生重大影響。受此次學說影響，《現(xiàn)代漢語詞典》將森林定義為大片生長的樹木[2]?！渡址▽嵤l例》對森林的描述為:森林，包括喬木林和竹林。

2)技術(shù)標準說。技術(shù)標準說是由我國學者根據(jù)森林管理需要和實踐總結(jié)提煉出來的。這種主張認為，森林是達到多項技術(shù)要求、符合一定數(shù)量標準的生物群落，并將森林具體釋義為面積大于或等于0.667 hm2的土地、高度可以達到2 m或以上、郁閉度等于或大于0.2，以樹木為主體的生物群落。其范圍包括達到以上標準的竹林、天然林或人工幼林(未成林幼林)，2行以上、行距小于或等于4 m或樹冠幅度等于或大于10 m的林帶以及特定的灌木林[3]。

3)生態(tài)系統(tǒng)說。美國學者Barnes[4]認為，森林是一個由喬木和其他木本植物占優(yōu)勢，并與環(huán)境或者地球基質(zhì)相互作用的動態(tài)三維生態(tài)系統(tǒng)。森林不僅是由以木本植物為主組成的群落，更重要的是一個有特定功能的系統(tǒng)。我國部分學術(shù)著作采用此學說，并借鑒林木集群說和技術(shù)標準說提出，森林是天然的或者為生產(chǎn)木材及其他林產(chǎn)品、為保護環(huán)境及游憩等而經(jīng)營的木本植樹群落；森林應該具有一定的面積、密度、高度和生產(chǎn)力，更重要的是森林中的各種成分都不是孤立存在的，各生物成分之間，生物與非生物成分之間通過各種生態(tài)關(guān)系和能力過程發(fā)生必然的聯(lián)系，形成森林生態(tài)系統(tǒng)?？梢哉f任何一片森林都不是簡單的動植物組合或者它們的相互作用，更重要的是它們與周圍環(huán)境形成一個有機的功能單位[1]。

1.2 森林的法律意義

關(guān)于森林概念的不同主張，體現(xiàn)了人們對森林組成、功能和作用的不同認識和理解，以及基于不同出發(fā)點和落腳點對森林界定時的不同側(cè)重，反映了現(xiàn)實需要和某一時期的認識水平。盡管這些主張不是法律意義上的森林概念，但對在法律上科學界定森林概念提供了重要的有益借鑒和參考。經(jīng)過長期的立法實踐，我國有關(guān)森林的法律法規(guī)日臻完善，但卻始終未對森林的法律意義做出明確規(guī)定。不僅《森林法》作為法律未像《野生動物保護法》對保護的野生動物做出清晰界定那樣對森林的法律意義做出說明，作為細化《森林法》內(nèi)容的行政法規(guī)《森林法實施條例》也未說明森林的法律意義，僅在第二條指出森林包括喬木林和竹林。這不能看成是對森林的法律界定，更多地是對森林范圍的描述。2016年9月公布的《中華人民共和國森林法(2016年修改征求意見稿)》也未對森林的法律意義做出界定，這不能不說是森林立法的一個缺憾。長期以來，在《森林法》制定和修改過程中，之所以未對森林的法律意義做出界定，筆者認為可能存在2個方面原因:一方面，如何在法律上表述森林還未形成統(tǒng)一意見，特別是在技術(shù)標準和表述方式上存在不同看法；另一方面，希冀通過《森林法實施條例》和相關(guān)技術(shù)規(guī)程來明確森林的法律意義，并更加準確全面詳細地予以闡述。鑒于森林的法律意義在森林立法中的極端重要性和森林立法的較高技術(shù)性，筆者建議在《森林法》修改中對森林等相關(guān)概念的法律意義給予高度重視，并提出如下具體意見:一是在修改的《森林法》中對森林、林木、林地等概念的法律意義予以明確；二是在明確森林的法律意義時，充分調(diào)研，全面考慮我國林業(yè)建設實際和森林資源現(xiàn)狀以及國家履行國際義務的現(xiàn)實需要；三是既要有面積、郁閉度等方面量上的描述，也要有功能、價值等方面質(zhì)上的要求；四是既要在《森林法》中有宏觀上的界定，也要在《森林法實施條例》中有具體的詮釋。

2 森林的法律特征

森林獨特的自然屬性和在經(jīng)濟社會發(fā)展中的獨特地位和功能，使森林納入法律調(diào)整成為法律關(guān)系客體后具有了自己的法律特征，概括起來主要有5個方面。

2.1 在法律關(guān)系客體上屬于“物”

法律關(guān)系客體是法律關(guān)系權(quán)利主體的權(quán)利和義務所指向的對象，一般分為物、給付行為、智力成果、人身利益和權(quán)利。很顯然，森林作為法律關(guān)系的客體應該屬于“物”。按照《物權(quán)法》對“物”的劃分，森林應屬于不動產(chǎn)。

2.2 在權(quán)利主體上具有廣泛性

權(quán)利主體即法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務的承擔者。森林作為法律關(guān)系權(quán)利主體的權(quán)利和義務所指向的對象，其權(quán)利主體的范圍涵蓋了當前我國法律關(guān)系的各類主體。一是國家和集體可以成為森林的權(quán)利主體?！渡址ā返谌龡l確認了國家和集體可以成為森林所有權(quán)的主體，對森林享有最完整的權(quán)利。二是自然人、法人或者其他組織可以成為森林的權(quán)利主體。《森林法實施條例》第四條在對森林、林木和林地使用權(quán)登記管理做出規(guī)定的同時，也在法律上確認了自然人、法人或者其他組織對森林、林木和林地依法享有使用權(quán)，能夠成為森林、林木和林地使用權(quán)的權(quán)利主體。

2.3 在權(quán)利內(nèi)容上具有豐富性

根據(jù)《憲法》《森林法》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，以森林為客體的權(quán)利類型有所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，承包經(jīng)營權(quán)將進一步細化分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在權(quán)利內(nèi)容上，所有權(quán)體現(xiàn)了主體對森林的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，使用權(quán)體現(xiàn)了主體對森林的占有、使用、收益的權(quán)利；承包權(quán)體現(xiàn)了主體對森林的占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利，經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)了主體對森林的占有、使用和收益的權(quán)利。由此可見，以森林為客體的權(quán)利涵蓋了占有、使用、收益和處分的各項權(quán)能，在內(nèi)容上極具豐富性。

2.4 在權(quán)利性質(zhì)上具有復雜性

無論對劃分依據(jù)有多大爭論，公權(quán)和私權(quán)作為2大基本權(quán)利范疇不管在實踐中還是在理論上還是得到普遍認可的，成為對權(quán)利性質(zhì)的重要分類。以森林為客體的權(quán)利在屬于公權(quán)還是私權(quán)方面表現(xiàn)出了極大的復雜性，主要是森林所有權(quán)。《物權(quán)法》作為私法，是創(chuàng)設私權(quán)的基本法律，在第四十八條確認了森林國家所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)。同時《憲法》作為公法，其核心在于通過法的形式來限制國家權(quán)力保障人權(quán)，體現(xiàn)了主權(quán)需要和公共利益，其第九條確認了森林國家所有權(quán)的公權(quán)性質(zhì)。由此可見，森林國家所有權(quán)的法律性質(zhì)具有雙重性即私權(quán)性和公權(quán)性，這就需要我們在界定森林國家所有權(quán)法律性質(zhì)時，不能單純做出屬于私權(quán)或者公權(quán)的結(jié)論，要放在具體的法律或者法律關(guān)系中進行判斷。

2.5 在權(quán)利行使上具有約束性

以森林為客體的權(quán)利在行使時，不僅受到通常情況下各種權(quán)利行使應受到的限制如權(quán)利不得濫用，還受到自己特有的權(quán)利行使約束。《森林法實施條例》第二十八條和第二十九條既是法律對森林采伐管理的要求，也是法律對權(quán)利主體行使權(quán)利的限制，正是在這個意義上，部分學者將林木采伐權(quán)作為森林所有權(quán)和使用權(quán)的重要權(quán)能和體現(xiàn)視為不完全物權(quán)，稱為準物權(quán)或者限制物權(quán)、特別法上的物權(quán)，再次說明了以森林為客體的權(quán)利性質(zhì)的復雜性。

3 森林的法律調(diào)整

法律調(diào)整是國家根據(jù)自己的價值評斷，以法的形式對人的行為和社會關(guān)系進行規(guī)范，以期建立理想的社會生活秩序的活動。憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和國際條約，構(gòu)成了我國調(diào)整森林法的淵源，它們既包括公法，也包括私法；既包括民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范，也包括行政法律規(guī)范、國際法規(guī)范；既包括社會規(guī)范，也包括技術(shù)規(guī)范；既包括授權(quán)性規(guī)范、義務性規(guī)范，也包括禁止性規(guī)范，形成了較為完善的體系，對保護和發(fā)展森林資源發(fā)揮了重要作用，也為進一步研究森林法律問題提供了現(xiàn)實參考。

3.1 憲法

我國《憲法》第九條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?/p>

3.2 法律

對圍繞森林發(fā)生的社會關(guān)系進行規(guī)范調(diào)整的專門法律除《森林法》外，還有《物權(quán)法》《刑法》等基本法律和《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等普通法律。這些法律都對圍繞森林發(fā)生的社會關(guān)系進行了規(guī)定，體現(xiàn)了森林在國家經(jīng)濟社會生活中的重要地位。

3.3 行政法規(guī)

《森林法實施條例》作為對《森林法》內(nèi)容具體化的主要形式，對《森林法》的多項內(nèi)容進行了解釋說明，使《森林法》的規(guī)定更具操作性和執(zhí)行力，在現(xiàn)實的法律調(diào)整中適用范圍更加廣泛。

3.4 地方性法規(guī)

地方性法規(guī)是地方國家權(quán)力機關(guān)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，依法制定的在本行政區(qū)域內(nèi)具有法的效力的規(guī)范性文件。

3.5 規(guī)章

規(guī)章包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章是國務院組成部門及直屬機構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件，如國家林業(yè)局制定發(fā)布的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》。地方政府規(guī)章是省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市人民政府依照法定程序制定的規(guī)范性文件。

3.6 國際條約

國際條約是指我國同外國締結(jié)的雙邊、多邊協(xié)議和其他具有條約協(xié)定性質(zhì)的文件，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。

4 關(guān)于森林的立法建議

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和林業(yè)建設實踐的推進，森林法律調(diào)整的形勢和環(huán)境發(fā)生了很大變化，有關(guān)森林的部分法律法規(guī)已經(jīng)不能適應社會物質(zhì)生活條件的變化，亟需修改完善。目前，我國正在進行《森林法》的修改工作，并在2016年公布了修改征求意見稿。筆者以《森林法》修改為例，對修改完善森林法律法規(guī)提出以下建議。

4.1 明確思路理念

修改完善森林法律法規(guī)，不僅是對法律法規(guī)條文本身的調(diào)整，更是對林業(yè)建設中社會關(guān)系的調(diào)整，要特別慎重，首先在思路和理念上要有明確的方向。任何一部好的法律法規(guī)都應較為充分地體現(xiàn)社會物質(zhì)生活條件發(fā)展的現(xiàn)實，都應回應經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)切，都應與政策、道德等其他社會規(guī)范較好地統(tǒng)一，都應與相關(guān)的其他法律法規(guī)有效銜接。在《森林法》修改中，要明確修改的因由和目標、修改前后立法目的有什么轉(zhuǎn)變、法律本身的定位有什么變化等。要將近20年保護和發(fā)展森林資源的最新實踐成果與林業(yè)建設的發(fā)展戰(zhàn)略、主要目標和指導思想以適當?shù)姆绞襟w現(xiàn)在條文中，要對森林資源保護和發(fā)展中的重大現(xiàn)實問題做出法律說明，要與近年來新頒布和修訂的諸如《物權(quán)法》《侵權(quán)責任法》《土地管理法》《刑法》《行政處罰法》等法律有關(guān)森林的內(nèi)容相協(xié)調(diào)相補充，如時效、數(shù)量條件等。

同時，《森林法》是調(diào)整森林最為重要的法律，事關(guān)森林資源保護和發(fā)展的重大問題均應體現(xiàn)；但也要注意《森林法》不是林業(yè)法，因此與森林關(guān)聯(lián)度不大，不宜由法律調(diào)整或者可由其他法律法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容不應出現(xiàn)或者過多地出現(xiàn)，不應將《森林法》變成林業(yè)法，將林業(yè)涉及的內(nèi)容網(wǎng)羅其中，這是修改《森林法》要特別注意的。

4.2 梳理有關(guān)法律規(guī)范和文件

1)政策。在推進森林資源保護和發(fā)展過程中，從中央到地方，從國家綜合部門到林業(yè)行政主管部門，制定和發(fā)布了諸多政策措施，確立了多項森林資源保護和發(fā)展的好機制好做法，在實踐中發(fā)揮了重大的積極作用，這些機制和做法應該成為完善《森林法》的重要內(nèi)容。

2)規(guī)章。林業(yè)部門和地方政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的規(guī)章，國務院林業(yè)行政主管部門關(guān)于地方森林資源保護和發(fā)展有關(guān)問題的答復意見，在保護和發(fā)展森林資源中具有重要的價值，很多成為保護和發(fā)展森林資源的重要遵循，應將其中具有共性、代表性和可操作性的內(nèi)容納入《森林法》中。

3)法規(guī)。對《森林法實施條例》中的內(nèi)容進行甄別，確定哪些內(nèi)容應該在《森林法》中予以規(guī)定，如森林的概念等；哪些內(nèi)容應該保留在《森林法實施條例》中，并予以增減和完善；哪些內(nèi)容留待部門規(guī)章規(guī)定或交由地方來自行決定。

4)法律。對與森林資源保護和發(fā)展相關(guān)的法律進行全面梳理，一方面，按照“新法優(yōu)于舊法”的原則，參照新近頒布實施的法律對《森林法》的條文表述、概念定義等進行修改；另一方面，對相關(guān)法律之間存在的矛盾進行整理，為今后修法做準備。

4.3 借鑒最新成果

自《森林法》修訂以來，法學理論和立法技術(shù)都發(fā)生了很大變化。這就要求再次修改《森林法》時，要充分借鑒最新林學、法學等方面的理論成果，廣泛采納先進的立法技術(shù)，使《森林法》不僅成為新時期推進森林資源保護和發(fā)展最為重要的法律，也要成為最具先進性的立法范本。同時，要認真吸納世界各國和國際組織關(guān)于森林資源保護和發(fā)展的最新實踐成果，使《森林法》的規(guī)定具有更好的開放性，以樹立我國良好形象，便利開展國際交流合作。

4.4 舍棄林權(quán)概念

在林業(yè)建設實踐中，林權(quán)這一概念被引進并廣泛使用；但對林權(quán)概念的內(nèi)涵和外延，無論是在法律上，還是在學理上，都存在不同的看法。1996年10月14日國家林業(yè)部發(fā)布的《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第二條第二款規(guī)定:“處理森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)爭議(以下簡稱林權(quán)爭議)，必須遵守本辦法。”這就將森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)稱為林權(quán)。有的學者認為，森林、林木、林地權(quán)屬通常稱為林權(quán)。2016年9月公布的《中華人民共和國森林法(2016年修改征求意見稿)》第十七條規(guī)定:“林權(quán)包括森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)，林地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利等?！辈还苌鲜鲆?guī)定和觀點是否準確，但可以看出，林權(quán)不是針對某一客體的單一權(quán)利，而是存在于多個客體的多項權(quán)利，在性質(zhì)上更像產(chǎn)權(quán)這樣的概念，更多地是一種管理上使用的概念。就產(chǎn)權(quán)而言，盡管在實踐中被普遍使用，但始終沒有進入法律法規(guī)之中，這與產(chǎn)權(quán)的多權(quán)利集合性質(zhì)不無關(guān)系。同樣，林權(quán)作為多項權(quán)利的集合雖然可以進行法律上的探討和研究，但不宜作為權(quán)利類型進入法律文本。

[1]李俊清.森林生態(tài)學[M].2版.北京:高等教育出版社，2010.

[2]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[M].6版.北京:商務印書館，2012.

[3]陳祥偉，胡海波.林學概論[M].北京:中國林業(yè)出版社，2005.

[4]BARENS B，ZAK D R，DENTON S R.Forest ecology[M].New York:John Wiley＆Sons，1998.

A Study of Forest Legislation Issues and Some Suggestions

Liu Hongming
(Information Office，State Forestry Administration，Beijing 100714，China)

Forest is the important resources for economic and social development，as well as the key object of legislation adjustment and jurisprudential research.The author started from the study of the concepts of forest to explicitly come up with the suggestion that the conceptual legal meaning concerning forest should be specified.Based on this，the legal features of forest were expounded from 5 aspects，i.e.，legal nature，subject of right，content of right，nature of right and perform of right.At the same time，the author reviewed China's current practices of legislation adjustment，and also provided the specific comments and suggestions on the forest legislation from 4 aspects with the amendment of The Forest Law as an example.

forest，legal connotation，legal adjustment，legal feature，legislation

10.3969/j.issn.1672-4925.2017.02.010

2017-01-10

劉宏明(1976-)，男，碩士，高級工程師，國家林業(yè)局宣傳中心副處長，長期從事森林城市建設管理工作和林業(yè)法律問題研究，E-mail:senlinsenlin2008＠163.com