李 韜 王登初

土地供給側(cè)改革相關(guān)政策及制度構(gòu)建法治保障淺議

李 韜 王登初

供給側(cè)改革是一種尋求經(jīng)濟(jì)新增長新動(dòng)力的新思路，其核心在于提高全要素生產(chǎn)率。供給側(cè)從供給端入手，通過解放生產(chǎn)力、提升競爭力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政策手段包括簡政放權(quán)、金融改革、國企改革、土地改革、提高創(chuàng)新能力等。對土地來說，改革的方向應(yīng)是從土地供應(yīng)入手，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推進(jìn)供需雙方自由選擇和公平公正對接。本文著重歸納梳理土地供給側(cè)改革的各種政策措施，提出土地供給側(cè)改革中的法律建議，為土地政策的制定、實(shí)施提供法治保障。

一、土地供給側(cè)改革

所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要依靠土地承載，所以中央的供給側(cè)改革也必然要求在用地政策上得到落實(shí)。

在土地供給側(cè)方面，現(xiàn)行土地管理制度及土地政策過于僵化，未能形成與時(shí)俱進(jìn)的供給機(jī)制，包括土地儲(chǔ)備和供應(yīng)在內(nèi)，在一定程度上存在粗放、錯(cuò)配或失衡的現(xiàn)象。筆者對各地近年來實(shí)施的一系列土地政策進(jìn)行梳理，各地相繼制定實(shí)施了一系列的土地政策，比如配合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，增加新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地、鼓勵(lì)盤活低效存量建設(shè)用地，穩(wěn)定、均衡地供應(yīng)房地產(chǎn)用地，允許多余房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)換用途利用，支持社會(huì)資本投資鐵路土地綜合開發(fā)以及農(nóng)村土地三項(xiàng)改革試點(diǎn)，等等。

如此繁多的政策似乎都可以看作國土系統(tǒng)在改變過去的土地供應(yīng)方式。這些改變有的帶有改革色彩，比如盤活存量和農(nóng)村三塊地改革。但是不可以簡單地認(rèn)為所有的改變都是改革，有的可能是過去做法被換了一個(gè)外殼。比如增加新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地，是為了配合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，中央提出某個(gè)產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地就會(huì)放大規(guī)模，這種做法是幾年前國土系統(tǒng)提出的“保增長、保紅線”“雙?！狈结樀姆?；再比如當(dāng)前允許多余房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)換用途，這恰恰是2013年國土資源部高舉宏觀調(diào)控大旗，為應(yīng)對房價(jià)過快上漲要求地方上調(diào)供地率，并考核地方供地面積，導(dǎo)致當(dāng)年供地最多，近兩年房地產(chǎn)低谷期卻又成為閑置低效土地，又高舉改革大旗來盤活。

真正的土地供給側(cè)改革需要重新梳理中國土地供應(yīng)法律制度和政策措施，以及當(dāng)前存在的主要問題，并結(jié)合中國供給側(cè)改革的大方向，針對性地實(shí)施土地供給側(cè)改革。

二、土地供給側(cè)改革的相關(guān)政策工具梳理

單從各地的土地政策來看，土地供應(yīng)制度的改革應(yīng)在市場化供給的大方向下，不斷進(jìn)行土地供給側(cè)法律制度的構(gòu)建和土地供應(yīng)市場的培育。經(jīng)過對各項(xiàng)政策的研究，筆者梳理出以下政策工具：

（一）土地市場調(diào)控信息監(jiān)測

充分利用國土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)和建設(shè)用地全程監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)行土地供給全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，相關(guān)土地政策的實(shí)施以土地監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)展開。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用

修編城市規(guī)劃，調(diào)整降低中心城區(qū)開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整房地產(chǎn)建設(shè)總量，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，完善公共配套，提升城市居住品質(zhì)。

通過規(guī)劃的修訂，配合其他改革措施的制定和實(shí)施。

（三）調(diào)整增加用地指標(biāo)

對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，予以重點(diǎn)保障，新產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、用地集約且需求大的地區(qū)，適度增加年度新增建設(shè)用地指標(biāo)。

（四）允許多種方式供地

除了以往的一次性出讓方式外，允許采取租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)土地，保證新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目在發(fā)展初期集中資金投入到研發(fā)等生產(chǎn)性支出上，降低其土地取得成本。租賃期滿符合條件擬轉(zhuǎn)為出讓土地的，可以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。這條政策保證新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目單位可以長期持有土地，免除了租賃土地期滿通過招拍掛方式，不能保證一定能夠繼續(xù)持有土地的后顧之憂。

通過設(shè)立地役權(quán)，解決小面積土地需求。比如新能源汽車充電設(shè)施、移動(dòng)通信基站等用地面積小、需多點(diǎn)分布的新產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施用地，除支持采取配建方式落實(shí)用地外，還將依法設(shè)立地役權(quán)作為一種重要的用地方式予以推行。

（五）允許改變土地用途

房地產(chǎn)供應(yīng)明顯偏多或在建房地產(chǎn)用地規(guī)模過大的地區(qū)，可將未開發(fā)房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)換用途，引導(dǎo)其用于國家支持的新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目用途的開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)投資。對按照新用途或者新規(guī)劃條件開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，重新核定相應(yīng)的土地價(jià)款。這條政策標(biāo)志著房地產(chǎn)用地政策從一味地滿足需求端出發(fā)，轉(zhuǎn)變到了重視改變用地結(jié)構(gòu)，解決供需錯(cuò)配的矛盾，引導(dǎo)多余的房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)向養(yǎng)老、文化、體育等產(chǎn)業(yè)。

（六）調(diào)整用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

根據(jù)市場實(shí)際情況，控制好住宅用地供應(yīng)的規(guī)模、布局和節(jié)奏，將住房用地年度供應(yīng)計(jì)劃落實(shí)到具體地塊，明確上市時(shí)間，定期分批推出，穩(wěn)定、均衡供應(yīng)住宅用地。進(jìn)一步采取措施，靈活確定地塊面積，組合不同用途和面積地塊搭配供應(yīng)。綜合運(yùn)用多種供地方式，完善招拍掛手段，減少流標(biāo)流拍，避免異常高價(jià)地，穩(wěn)定市場預(yù)期。

（七）調(diào)整建設(shè)用地可兼容建筑面積比例

新產(chǎn)業(yè)的工業(yè)、科教用地可兼容建筑面積比例不超過15%的生產(chǎn)服務(wù)等設(shè)施。相比于過去不能超過7%的規(guī)定，有了很大的提高，更好地滿足了企業(yè)用于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的用地需求。

（八）采取差異化用地政策

采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展，如光伏、風(fēng)力發(fā)電等使用未利用土地的，不改變地表形態(tài)的用地部分可按原地類認(rèn)定。簡化了地方用地審查報(bào)批的繁瑣程序，最大限度地保證了新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（九）清理閑置土地

開展節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察工作，重點(diǎn)是清理批而未供土地和清理閑置土地。通過地方自查、督察核查等方式，清理處置批而未供和閑置土地，促進(jìn)土地消化和盤活利用。

對建設(shè)用地批準(zhǔn)時(shí)間超過兩年以上還未完成供應(yīng)的地塊，屬于征地拆遷等政策處理不到位的，由負(fù)責(zé)征地拆遷的地方政府負(fù)責(zé)處理并限期完成，未按要求完成的暫停該地方新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用。

對出讓/劃撥后閑置的土地，一是對土地使用權(quán)人自身原因造成閑置，但未達(dá)到無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)要求的閑置土地，可通過城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策加以盤活。二是已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，無法按照原土地出讓合同或劃撥決定書約定開發(fā)的，政府與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商后，可采取整體或分割的方式協(xié)議有償收回土地使用權(quán)。三是引導(dǎo)未開發(fā)的房地產(chǎn)用地通過調(diào)整土地用途規(guī)劃條件轉(zhuǎn)型利用，用于國家支持的新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目用途的開發(fā)建設(shè)。

（十）鼓勵(lì)土地復(fù)合利用

鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)多層工業(yè)廠房、國家大學(xué)科技園、科技企業(yè)孵化器，供中小企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計(jì)、經(jīng)營多功能復(fù)合利用，允許工業(yè)倉儲(chǔ)與商業(yè)、辦公等功能在同一地塊（或同一棟建筑）內(nèi)混合，其用地可按工業(yè)用途和科教用途管理；引導(dǎo)土地用途兼容復(fù)合利用，出讓兼容用途的土地，按主用途確定供應(yīng)方式，在現(xiàn)有建設(shè)用地上增加兼容的，可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。

（十一）地上地下立體開發(fā)

明確地下空間開發(fā)利用重點(diǎn)地區(qū)。分層、分類、分期開發(fā)利用地下空間資源，形成功能適宜、布局合理的豎向結(jié)構(gòu)。建立地下空間在規(guī)劃、建設(shè)、用地、確權(quán)等方面系統(tǒng)完善的管理機(jī)制。

（十二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

中央決定從2015—2017年在全國33個(gè)縣開展土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)改革，在試點(diǎn)縣暫停土地管理法、房地產(chǎn)管理法相關(guān)條款的執(zhí)行，依法改革?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中披露，縮小土地征收范圍，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，可以出讓、租賃、入股。探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

（十三）宅基地有償使用、自愿有償退出機(jī)制、限制宅基地清理

十八屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，2015年8月啟動(dòng)的農(nóng)房抵押試點(diǎn)意見中明確，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，須將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。宅基地抵押也得到允許?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，相當(dāng)于在十八屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)上又進(jìn)了一步。2015年8月下發(fā)《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，在用地政策中明確提出，支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理節(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)，加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營的管理辦法。上述政策對農(nóng)民宅基地的改革邁開了一大步，促進(jìn)了農(nóng)民住房及宅基地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（十四）建立倒逼機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督管理

全面開展工業(yè)企業(yè)單位資源占用產(chǎn)出績效評價(jià)工作，明確低效工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立低效存量建設(shè)用地退出倒逼機(jī)制，構(gòu)建土地利用績效評價(jià)體系，實(shí)行差別化土地使用稅政策。加快企業(yè)信用管理制度建設(shè)，將違約開竣工、土地閑置等失信行為納入到信息管理體系，倒逼企業(yè)依法依規(guī)用地。

三、土地供給側(cè)改革相關(guān)法律制度構(gòu)建

在依法治國的大背景下，所有的改革政策、措施都必須以法律的形式固化，這樣才能保證政策的有效實(shí)施。我國應(yīng)著手根據(jù)改革前沿政策的探索，制定和完善以下相關(guān)法律法規(guī)制度，確保土地供給側(cè)改革有法可依，有法必依。

（一）制度土地市場調(diào)控信息監(jiān)測制度

構(gòu)建國土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)和建設(shè)用地全程監(jiān)管制度，實(shí)行土地供應(yīng)全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并將存量建設(shè)用地資源盤活情況納入地方政府目標(biāo)管理考核，且各項(xiàng)土地政策的制定要以土地監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)制度，杜絕盲目、任意、多變的土地政策。

（二）構(gòu)建土地一級開發(fā)制度

土地的整理儲(chǔ)備是土地供給市場化的基礎(chǔ)，我國土地一級開發(fā)尚未制定統(tǒng)一的法律制度，僅有部分地方制定了相關(guān)行政法規(guī)，如《北京市土地儲(chǔ)備和一級開發(fā)暫行辦法》（京國土市〔2005〕540號(hào)），土地市場的供和求離不開土地一級開發(fā)及土地整理，我國應(yīng)制定統(tǒng)一的土地一級開發(fā)法律制度，如《土地整理和一級開發(fā)管理辦法》及《土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》；各地也應(yīng)根據(jù)土地管理法等法律著手制定適用于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的市場化土地一級開發(fā)制度。

（三）構(gòu)建土地供應(yīng)法律制度

我國土地供應(yīng)方面目前尚無相關(guān)法律制度，各地政府的供地政策、供地結(jié)構(gòu)、供地指標(biāo)、供地計(jì)劃、供地監(jiān)督等各項(xiàng)行為尚處于粗放階段，這也是我國土地供給側(cè)混亂的根源。我國應(yīng)著手制定關(guān)于土地供應(yīng)的相關(guān)法律制度，規(guī)范土地供應(yīng)相關(guān)行為，保證土地供應(yīng)按規(guī)范有序進(jìn)行。

（四）完善土地招拍掛制度

現(xiàn)有的土地招牌掛制度在特定的市場環(huán)境下出現(xiàn)制度失能的現(xiàn)象，比如在當(dāng)前部分房地產(chǎn)市場火爆城市頻繁刷新“地王”，而我國現(xiàn)有的土地招拍掛制度并無應(yīng)對“地王”的制度設(shè)計(jì)。所以，我國應(yīng)著手修訂建設(shè)用地土地招拍掛制度，增加防止土地招拍掛制度失靈的法律條款。

（五）完善改變土地用途相關(guān)法律制度

根據(jù)1990年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）第18條規(guī)定，土地使用者如果改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途，應(yīng)當(dāng)依法重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。1994年全國人大通過的城市房地產(chǎn)管理法第17條卻作了選擇性規(guī)定，即“簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”，但是二者皆是原則性的規(guī)定，無法滿足現(xiàn)實(shí)操作需要。應(yīng)盡快制定詳盡的配套法規(guī)，使土地用于變更等事項(xiàng)有法可依。

（六）完善出讓土地交付義務(wù)相關(guān)規(guī)定

根據(jù)相關(guān)調(diào)查，全國絕大多數(shù)出讓土地供應(yīng)無法完全完成土地交付義務(wù)，如土地交付時(shí)未按出讓合同完成土地平整、配套設(shè)施建設(shè)、拆遷等合同義務(wù)，造成出讓的土地?zé)o法在合理的期限內(nèi)完成開發(fā)，造成土地資源閑置浪費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致供需失衡。所以，我國應(yīng)制定相關(guān)法律政策，加強(qiáng)對出讓方土地交付義務(wù)履行的監(jiān)督和制約。

（七）構(gòu)建地下空間權(quán)相關(guān)法律制度

隨著城市的發(fā)展及土地成本的上升，地下空間已成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)延伸的主要方向，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地下空間已經(jīng)成為火熱的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)場所，但是我國關(guān)于地下空間的規(guī)定還處于《物權(quán)法》的原則性規(guī)定，我國應(yīng)著手關(guān)于地下空間權(quán)的立法，出臺(tái)地下空間規(guī)劃、建設(shè)、用地、確權(quán)等方面系統(tǒng)完善的管理制度，確保地下空間開發(fā)、建設(shè)、交易有法可依。

另外，上文所述的關(guān)于用地計(jì)劃、用地指標(biāo)、差異化供地政策、土地符合利用、農(nóng)村建設(shè)用地入市等也應(yīng)在法律制度中予以規(guī)定。

四、土地供給側(cè)改革的司法保障

（一）構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制

司法體系應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)供給側(cè)改革，切實(shí)找準(zhǔn)保障和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，積極應(yīng)對，構(gòu)建強(qiáng)化供給側(cè)改革中的矛盾糾紛多元化解機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)我國構(gòu)建配置有效、轉(zhuǎn)型有序、競爭有力的土地供給體系，實(shí)現(xiàn)土地供需兩側(cè)在更高水平上的對接，為土地供給側(cè)改革提供保障。

（二）閑置土地的司法處置

按照《閑置土地處置辦法》《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的意見》等相關(guān)規(guī)定，通過法律程序清理閑置土地，盤活存量用地。做好破產(chǎn)企業(yè)救治和清算工作，準(zhǔn)確把握立案登記制相關(guān)規(guī)定及破產(chǎn)案件受理法定標(biāo)準(zhǔn)，依法受理破產(chǎn)案件。按照“盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算”的要求，積極運(yùn)用破產(chǎn)和解和破產(chǎn)重整方式，使有市場潛力、暫時(shí)陷入困境的企業(yè)通過救治重返市場，進(jìn)而盤活其占用土地；對名存實(shí)亡的“僵尸企業(yè)”，加快破產(chǎn)清算，促使其及時(shí)退出市場，進(jìn)而處置、再盤活其占用的閑置土地。

（三）加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法

土地供給側(cè)改革各項(xiàng)政策、法律制度的實(shí)施離不開土地管理的執(zhí)法，在土地供給側(cè)改革的大背景下，各地應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的土地改革政策加強(qiáng)土地管理執(zhí)法，給土地市場改革一個(gè)穩(wěn)定的法治環(huán)境。

總的來看，土地供給側(cè)的改革，應(yīng)從真正的市場化配置資源機(jī)制角度出發(fā)，解除供給抑制，放松供給約束，按照市場高效供給的思路著手制定、實(shí)施各項(xiàng)土地改革法律制度，在法律制度的基礎(chǔ)上制定具體的實(shí)施政策，逐步構(gòu)建土地市場化的供給機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化土地供給側(cè)改革的各項(xiàng)法治保障措施，從司法的角度保障土地供給側(cè)改革的進(jìn)行，這樣才能從法律的角度給土地供給側(cè)改革提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

[1]陳書榮. 土地審批制度的供給側(cè)改革：征批分離[J]. 中國土地，2016，（2）.

[2]賈康.“十三五”時(shí)期的供給側(cè)改革[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（6）.

[3]劉志彪. 中國語境下如何推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革[J]. 探索與爭鳴，2016，（6）.

（作者單位：上海錦天城律師事務(wù)所）