■文·圖／本刊記者 向春華

工傷保險(xiǎn)跨越20 年

■文·圖／本刊記者 向春華

工傷堅(jiān)守20年：苦盡甘來(lái)

見(jiàn)到陳富才是在尖峰嶺半山腰的飼養(yǎng)場(chǎng)里。說(shuō)是飼養(yǎng)場(chǎng)，其實(shí)就是利用山地森林散養(yǎng)雞鴨、山豬，規(guī)模不大，可以補(bǔ)貼家用。尖峰嶺位于海南省樂(lè)東黎族自治縣境內(nèi)，距三亞市區(qū)90公里，有全國(guó)現(xiàn)存面積最大、保存最好的熱帶原始森林。在陳富才依山而建的小院落中，空氣里彌漫著草木的新鮮味道。

在這樣的宜居環(huán)境中，陳富才覺(jué)得很滿足。由于1990年在工作中發(fā)生雷管爆炸，陳富才的左手沒(méi)了，右手也基本殘缺，頭部和身體多處殘留損傷，但現(xiàn)在他基本能夠生活自理，并能幫家人做點(diǎn)簡(jiǎn)單的飼養(yǎng)活兒。

陳富才受傷前是尖峰嶺林業(yè)局下屬林場(chǎng)的伐木工，因工受傷退出工作崗位后，林業(yè)局支付基本工資，只是沒(méi)有伐木績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)?！爱?dāng)時(shí)每月大概有100多元，即便有伐木獎(jiǎng)勵(lì)，也多不了幾個(gè)錢。大家差不多都這樣，單位對(duì)我們工傷職工還是比較照顧的?！?陳富才回憶道。

“在尖峰嶺所在的尖峰鎮(zhèn)，絕大多數(shù)人口都是林場(chǎng)職工及其家屬。一方面，林場(chǎng)沒(méi)有辦法將工傷職工推給社會(huì)，只能自己承擔(dān)；另一方面，正因?yàn)橛辛肆謭?chǎng)職工，才真正有了社會(huì)意義上的尖峰嶺和尖峰鎮(zhèn)，充分考慮職工利益、全力支持工傷職工也是林業(yè)系統(tǒng)一直堅(jiān)持的傳統(tǒng)。只要我們有能力，就一定會(huì)竭盡所能去幫助工傷職工?！?尖峰嶺林業(yè)局副局長(zhǎng)陳江談及對(duì)工傷職工最初的保障，充滿自豪感。而從現(xiàn)實(shí)考慮，當(dāng)時(shí)林場(chǎng)效益還不錯(cuò)，尚有能力承擔(dān)工傷職工的生活待遇。

但是，情況很快發(fā)生了改變。由于禁止采伐政策的實(shí)施，林場(chǎng)效益從尚可一下墜入冰谷。國(guó)家保護(hù)森林、特別是原始熱帶森林的政策出臺(tái)后，海南省迅速響應(yīng)。1993年7月，海南省人大常務(wù)委員通過(guò)《海南省森林保護(hù)管理?xiàng)l例》，提出“保護(hù)、恢復(fù)山區(qū)熱帶天然林，建設(shè)沿海防護(hù)林”等方針，第二十三條更明確規(guī)定“禁止采伐尖峰嶺、五指山”等區(qū)域的熱帶天然林。禁伐之后，林場(chǎng)沒(méi)有了最主要的收入來(lái)源，大批人員被裁，在職人員工資收入也無(wú)法得到保障。說(shuō)起當(dāng)年的情景，陳江感慨萬(wàn)千：“從1993年停止采伐，到2002年納入‘天保工程’中央財(cái)政下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，這10年是最困難的時(shí)期。1700多人一次性解除勞動(dòng)合同，補(bǔ)償金每人只有8000元到1.2萬(wàn)元。在冊(cè)人員包括工傷職工的生活費(fèi)每月只有一兩百元，林業(yè)局局長(zhǎng)的工資也只有200多元?！痹诖似陂g，陳富才辦理了退休手續(xù)，并從1996年2月開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月養(yǎng)老金僅163.8元，直到新世紀(jì)國(guó)家逐年調(diào)整退休人員待遇，陳富才的養(yǎng)老金才有所提高。

陳富才生活的改善是在“老工傷”被納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌之后。2011年1月，人社部等4部門聯(lián)合頒布《關(guān)于做好國(guó)有企業(yè)老工傷人員等納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理有關(guān)工作的通知》，就徹底解決國(guó)有企業(yè)有傷殘等級(jí)的老工傷人員和工亡職工供養(yǎng)親屬全部納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理等工作作出明確規(guī)定。根據(jù)這一工作安排，海南省逐步將“老工傷”納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌。2012年5月，陳富才被鑒定為2級(jí)傷殘、部分護(hù)理依賴，7月起由工傷保險(xiǎn)基金按月支付護(hù)理費(fèi)1224元。目前，陳富才每月領(lǐng)取養(yǎng)老金1683.8元和護(hù)理費(fèi)2353.7元，合計(jì)超過(guò)4000元，同時(shí)還有職工醫(yī)療保險(xiǎn)，工傷舊傷復(fù)發(fā)可以完全納入工傷保險(xiǎn)基金支付，已經(jīng)無(wú)須為基本生活煩惱，可以一心一意發(fā)展“副業(yè)”，“日子有奔頭了”。而對(duì)于用人單位來(lái)說(shuō)，工傷保險(xiǎn)同樣解除了其后顧之憂。

海南省社保局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)張霄峰表示，全省1318名國(guó)有企業(yè)“老工傷”全部納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌，不僅保障了老工傷人員的待遇，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障弱勢(shì)群體利益方面也發(fā)揮了重要作用，而且減輕了用人單位的壓力，企業(yè)能夠輕裝上陣。而這些，只是工傷保險(xiǎn)20多年發(fā)展成就的一個(gè)縮影。

無(wú)論是工傷職工還是用人單位，在堅(jiān)守20多年后，終于等到了工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展與完善帶來(lái)的福祉。大山里的生活寧?kù)o得有些單調(diào)，正是有了工傷保險(xiǎn)，陳富才和他的親人們才能安享這份寧?kù)o。

陳富才較滿意現(xiàn)在的生活

1996年：中國(guó)工傷保險(xiǎn)制度啟航

從理論上來(lái)說(shuō)，我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度可以溯源至新中國(guó)初期頒行的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。但是，該條例不僅在制度結(jié)構(gòu)上與現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度存在重大差異，而且未能在全國(guó)范圍內(nèi)普遍施行，并在實(shí)施后很快中斷。真正制度上的起源可追溯至上世紀(jì)80年代末期、90年代初期的地方工傷保險(xiǎn)試點(diǎn)，如海南省政府1991年11月15日頒布的《海南省職工工傷保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，黑龍江省綏棱縣政府頒布的《綏棱縣國(guó)營(yíng)企業(yè)職工社會(huì)工傷保險(xiǎn)暫行辦法》等，這些試點(diǎn)為后來(lái)國(guó)家制度的出臺(tái)提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。黑龍江省人社廳工傷保險(xiǎn)處處長(zhǎng)孫莉介紹，1993年綏棱縣參加工傷保險(xiǎn)企業(yè)有90戶，職工12756人，國(guó)營(yíng)企業(yè)100%參保。之后綏棱縣的經(jīng)驗(yàn)逐步擴(kuò)大到全省15個(gè)市縣，為全省普遍開(kāi)展工傷保險(xiǎn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

但從全國(guó)層面而言，我國(guó)現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度則肇始于第一部全國(guó)性工傷保險(xiǎn)法規(guī)——1996年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)[1996]266號(hào)，以下簡(jiǎn)稱266號(hào)文）。

據(jù)266號(hào)文的主要起草人勞動(dòng)部保險(xiǎn)福利司保險(xiǎn)處、工傷保險(xiǎn)處處長(zhǎng)曾憲樹(shù)先生回憶，勞動(dòng)部在1988年擬訂的《關(guān)于企業(yè)職工保險(xiǎn)制度改革的設(shè)想》中就提出，前2年進(jìn)行試點(diǎn)，后3年制訂工傷保險(xiǎn)條例。按照這一計(jì)劃，勞動(dòng)部于1991年底、1992年初開(kāi)始擬訂《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)條例（草案）》，并于1992年2月底印發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)部門和國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)，當(dāng)年10月24日，由時(shí)任部長(zhǎng)阮崇武簽發(fā)后上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。兩年間，經(jīng)歷多次修改完善，但因有關(guān)部門反對(duì)實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌，最終未能通過(guò)。在此之后，八屆全國(guó)人大啟動(dòng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法計(jì)劃，亦未能如期通過(guò)。在《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法計(jì)劃相繼落空后，勞動(dòng)部決定自己出臺(tái)文件。曾憲樹(shù)表示，“這是實(shí)踐的需要，因?yàn)楹芏嗟胤揭呀?jīng)出臺(tái)了工傷保險(xiǎn)暫行辦法或暫行規(guī)定，不盡統(tǒng)一，甚至差別非常大，導(dǎo)致實(shí)踐的矛盾和沖突，最終會(huì)影響工傷保險(xiǎn)的形象和效果。這一狀況只有通過(guò)頒行全國(guó)統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)法律文件才能改變。這是迫于現(xiàn)實(shí)需要，又無(wú)法與其他部門達(dá)成共識(shí)，退而求其次的結(jié)果?！币惨?yàn)槿绱耍?66號(hào)文雖然只是部頒規(guī)章，但其實(shí)就是一部條例的架構(gòu)，63條法律條文奠定了我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償“三位一體”的基本框架，其立法理論比較先進(jìn)，例如工傷保險(xiǎn)基金對(duì)工傷預(yù)防費(fèi)的列支，后來(lái)《工傷保險(xiǎn)條例》2010年修訂時(shí)才作了原則性規(guī)定。

同年，國(guó)家頒布了《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》（GB/T 16180-1996），為開(kāi)展工傷職工傷殘等級(jí)鑒定、合理支付待遇提供了重要依據(jù)。隨著266號(hào)文的頒行，各地相繼頒布實(shí)施文件，工傷保險(xiǎn)開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)，工傷保險(xiǎn)事業(yè)實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，成為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的重要組成部分。截至2002年底，全國(guó)共有28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施了工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，參保人數(shù)達(dá)到4406萬(wàn)人，對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者工傷權(quán)益，維持工傷職工及其家庭生活穩(wěn)定，分散用人單位工傷風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮了積極作用。

海南省社保局工作人員慰問(wèn)工傷職工

從小險(xiǎn)種到大保障

隨著實(shí)踐的發(fā)展，工傷保險(xiǎn)制度的問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)，這個(gè)問(wèn)題可歸結(jié)為“小險(xiǎn)種”現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)人們認(rèn)為，在各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種中，工傷保險(xiǎn)屬于“小險(xiǎn)種”，這從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可見(jiàn)一斑。截至2003年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為4575萬(wàn)人，基金收支規(guī)模為65億元。作為參照，同期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到15506萬(wàn)人，基金收入3000余億元。而截至2003年11月底，基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到10647萬(wàn)人和10290萬(wàn)人，基金收入分別為763億元和211億元。無(wú)論是參保人數(shù)還是基金收支規(guī)模，工傷保險(xiǎn)都難望其項(xiàng)背。

這種狀況和266號(hào)文自身“先天不足”有關(guān)。一方面，266號(hào)文是在各部門未能取得共識(shí)的情況下由勞動(dòng)部單獨(dú)頒行的，對(duì)工傷保險(xiǎn)的擴(kuò)展存在阻礙。另一方面，266號(hào)文作為部頒規(guī)章，立法層次較低，強(qiáng)制執(zhí)行力不夠，這也影響工傷保險(xiǎn)的擴(kuò)展。

但是，266號(hào)文的實(shí)施及其所帶來(lái)的工傷保險(xiǎn)的發(fā)展及功能的實(shí)現(xiàn)，使人們認(rèn)識(shí)到了工傷保險(xiǎn)制度的重要性。正是在這一基礎(chǔ)之上，《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）誕生了。條例是在2003年4月16日，國(guó)務(wù)院第五次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)的；4月27日，時(shí)任總理溫家寶簽署了375號(hào)國(guó)務(wù)院令，頒布了條例。這是該屆政府出臺(tái)的第一個(gè)條例，當(dāng)時(shí)正值全社會(huì)全力抗擊SARS的特殊時(shí)期，充分顯示了中央政府對(duì)工傷保險(xiǎn)事業(yè)的重視。

條例的出臺(tái)和實(shí)施，對(duì)于工傷保險(xiǎn)事業(yè)的推動(dòng)是顯而易見(jiàn)的。到2004年底，短短幾個(gè)月，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到6845萬(wàn)人。截至2005年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到8478萬(wàn)人，比2003年翻了將近一番；工傷保險(xiǎn)基金收支規(guī)模增加到140億元，享受待遇人數(shù)增加到65萬(wàn)人,均比2003年翻了一番多。

經(jīng)過(guò)12年的發(fā)展，2015年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為21432萬(wàn)人；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為35361萬(wàn)人，其中離退休人員為9142萬(wàn)人，剔除離退休人員后實(shí)際為26219萬(wàn)人；參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的在職人數(shù)為21362萬(wàn)人；參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為17326萬(wàn)人。僅就參保人數(shù)即保障范圍而言，工傷保險(xiǎn)已經(jīng)一掃“小險(xiǎn)種”的傳統(tǒng)形象。而從制度構(gòu)成、事務(wù)范圍來(lái)看，更是如此。

首先是參保范圍的擴(kuò)大。一方面，突出了對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)人群的保障。針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)更需要獲得工傷保險(xiǎn)保障，以及農(nóng)民工群體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的脆弱性，人社部（包括勞動(dòng)保障部）2006年、2009年先后開(kāi)展兩期“平安計(jì)劃”推進(jìn)建筑、礦山企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)工作；2014年12月29日，人社部、住建部、安監(jiān)總局、全國(guó)總工會(huì)頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)作了特殊規(guī)定。為了全面推進(jìn)建筑施工企業(yè)依法參加工傷保險(xiǎn)工作，2015年人社部決定組織實(shí)施“同舟計(jì)劃”——建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)計(jì)劃，并作為全民參保登記計(jì)劃的重要內(nèi)容，計(jì)劃用3年左右時(shí)間實(shí)現(xiàn)建筑業(yè)從業(yè)人員全部參加工傷保險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)建筑業(yè)從業(yè)人員特別是農(nóng)民工的工傷保障權(quán)益。人社部工傷保險(xiǎn)司司長(zhǎng)劉梅表示，目前正在對(duì)全國(guó)各地推進(jìn)“同舟計(jì)劃”的工作進(jìn)度進(jìn)行督查，“我們將全力推進(jìn)這項(xiàng)工作，努力解決建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)覆蓋問(wèn)題”。

另一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位開(kāi)始逐步納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌。2003年頒布的條例并未直接將事業(yè)單位人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌。根據(jù)條例的授權(quán)，勞動(dòng)保障部、人事部、民政部、財(cái)政部頒布了《關(guān)于事業(yè)單位、民間非營(yíng)利組織工作人員工傷有關(guān)問(wèn)題的通知》（勞社部發(fā)[2005]36號(hào)），規(guī)定除參公管理外的事業(yè)單位可以參加工傷保險(xiǎn)。2010年修訂后的條例在參保范圍方面有所擴(kuò)大。而實(shí)踐在這方面的發(fā)展更為迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有16個(gè)省份逐步將公務(wù)員及參公事業(yè)單位納入了工傷保險(xiǎn)制度保障范圍，促進(jìn)了工傷保險(xiǎn)對(duì)職業(yè)人群逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋。對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保問(wèn)題，海南省很有發(fā)言權(quán)。自1994年《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員工傷保險(xiǎn)條例》開(kāi)始實(shí)施，海南省就一直將機(jī)關(guān)事業(yè)單位作為工傷保險(xiǎn)的參保對(duì)象。海南省社保局工傷生育保險(xiǎn)處處長(zhǎng)羅中意認(rèn)為，機(jī)關(guān)事業(yè)單位平等參加工傷保險(xiǎn)，與企業(yè)職工平等享受工傷保險(xiǎn)待遇不僅是統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)制度的要求，也是貫徹公共服務(wù)均等化的體現(xiàn)。

大保障的另一個(gè)特征體現(xiàn)在保障水平方面。對(duì)比工傷保險(xiǎn)施行初期，工傷保險(xiǎn)待遇的提升可以說(shuō)是翻天覆地，這當(dāng)然和基金收入有密切關(guān)聯(lián)。1993年，綏棱縣參保人員12756人，當(dāng)年基金收入8萬(wàn)元，平均每人每年不足7元，當(dāng)年為2名工傷職工共計(jì)支付待遇7000元，其中主要是醫(yī)療費(fèi)。即便相比于2010年即修訂后的條例實(shí)施前，近年工傷保險(xiǎn)待遇的提升也是比較迅速的。孫莉認(rèn)為，在現(xiàn)階段，工傷職工及其親屬對(duì)于補(bǔ)償待遇是非?？粗氐模鏊降奶岣邔?duì)于彰顯工傷保險(xiǎn)的保障功能具有重要意義，但是待遇水平具有剛性，需要根據(jù)工傷人員的需求，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素的基礎(chǔ)上合理調(diào)整。

工傷保險(xiǎn)的另外兩項(xiàng)工作是工傷預(yù)防和工傷康復(fù)，大致從2001年開(kāi)始，地方已經(jīng)根據(jù)266號(hào)文及地方性法規(guī)開(kāi)始探索；條例實(shí)施后，人社部（及原勞動(dòng)保障部）開(kāi)始在全國(guó)試點(diǎn)推廣，并已形成初步體系。劉梅指出，這兩大方面已經(jīng)是并且將繼續(xù)成為我國(guó)工傷保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的主要著力點(diǎn)。

堅(jiān)定不移地走法制化道路

縱觀工傷保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，一個(gè)突出的特點(diǎn)是，雖然也不乏適用政策性文件來(lái)推進(jìn)工作，但更為顯著的是，其適用主體主要是行政法規(guī)、政府規(guī)章、地方性法規(guī)，以及法律意味更為濃烈的規(guī)范性法律文件、司法解釋。

一般認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)是由立法推行的一種社會(huì)保障制度。但真正做到能以立法為主要推進(jìn)依據(jù)的，非工傷保險(xiǎn)莫屬。清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師鄭尚元認(rèn)為，工傷保險(xiǎn)制度是我國(guó)法制化特征最為明顯的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，這一制度運(yùn)行模式較好地明晰了勞動(dòng)者、用人單位及社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等的權(quán)利義務(wù)和職責(zé)，因而更有利于保護(hù)勞動(dòng)者的工傷權(quán)益；更為清晰地界定社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的職權(quán)，對(duì)實(shí)體規(guī)范和程序性規(guī)范都作了比較詳細(xì)的規(guī)定，因而更有利于制度的推進(jìn)和實(shí)施。

在地方試點(diǎn)中，主要是通過(guò)地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章實(shí)施的。例如《海南省職工工傷保險(xiǎn)暫行規(guī)定》系海南省政府頒布，共有7章35個(gè)條款；1993年12月30日海南省人大常委會(huì)通過(guò)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員工傷保險(xiǎn)條例》，共有9章64個(gè)條款，使海南成為全國(guó)第一個(gè)以地方性法規(guī)確立工傷保險(xiǎn)制度的省份。張霄峰認(rèn)為，海南省作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，有地方立法權(quán)，立法意識(shí)相對(duì)也較強(qiáng)，能立法的原則上強(qiáng)調(diào)通過(guò)立法實(shí)施，而在客觀上，對(duì)工傷保險(xiǎn)制度的內(nèi)容研究較為透徹，基本上能形成共識(shí)，也為立法推進(jìn)提供了基礎(chǔ)，“法制化促進(jìn)了規(guī)范化、規(guī)模化，從依法行政、依法經(jīng)辦的角度來(lái)說(shuō)，也是更為恰當(dāng)?shù)摹薄?/p>

266號(hào)文雖然效力層次不高，但是它的體例和內(nèi)容、結(jié)構(gòu)實(shí)際就是一部行政法規(guī)的“下放”。而2003年的條例及其2010年修訂，2010年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，自不待言。因此，從國(guó)家層面推行工傷保險(xiǎn)制度的，都是法律、行政法規(guī)或者是法律化的規(guī)范性法律文件。而在具體實(shí)踐中，通過(guò)法律屬性很強(qiáng)的規(guī)章、規(guī)范及規(guī)范性法律文件發(fā)展和完善工傷保險(xiǎn)制度，更是比比皆是。今年2月16日人社部等3部委頒布的《工傷保險(xiǎn)輔助器具配置管理辦法》用5章31個(gè)條款對(duì)工傷職工的輔助器具配置作出明確規(guī)定即是一個(gè)范例。

在工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施的過(guò)程中，另一個(gè)突出特征就是大量解釋的適用，包括立法解釋、司法解釋和行政解釋。國(guó)務(wù)院法制辦主要以函件的形式頒布了不少立法性解釋；最高人民法院頒布了《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋[2014]9號(hào)），屬于司法解釋；而作為主管部門，人社部先后頒布了《關(guān)于實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（勞社部函[2004]256號(hào)）、《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（人社部發(fā)[2013]34號(hào)）、《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（二）（人社部發(fā)[2016]29號(hào)），通過(guò)行政解釋為具體法律規(guī)則的理解和適用提供了法律指導(dǎo)。據(jù)悉，人社部將繼續(xù)擬定《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（三）。劉梅指出，工傷保險(xiǎn)具體案情復(fù)雜，在實(shí)踐中容易發(fā)生爭(zhēng)議，堅(jiān)持工傷保險(xiǎn)制度法制化的發(fā)展道路，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)工傷保險(xiǎn)改革和實(shí)踐發(fā)展需要，才能夠更好地規(guī)范行政、司法機(jī)構(gòu)的行為，促進(jìn)工傷保險(xiǎn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更好地保護(hù)工傷人員的合法權(quán)益，這也是貫徹依法治國(guó)方針，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！?/p>