□ 蔡延?xùn)| 王法碩

行政審批制度碎片化與其治理
——浙江省級政府行政審批制度的整體化改革

□ 蔡延?xùn)| 王法碩

當(dāng)前我國行政審批制度處于碎片化狀態(tài)，表現(xiàn)在審批事項“減”、“放”落實不到位，審批權(quán)力縱橫交錯，審批標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)沖突，政務(wù)中心整合力不足等方面。借鑒整體性治理理論關(guān)于“整合”的思想，浙江省以“四單一網(wǎng)”建設(shè)為抓手，從權(quán)責(zé)整合、層級整合與平臺整合三個維度實施行政審批制度整體化改革。落實中央精神和地方領(lǐng)導(dǎo)推動是改革的主要動因，改革通過自上而下的集中動員方式推進(jìn)。浙江的改革借助審批機(jī)制創(chuàng)新實現(xiàn)審批效能改進(jìn)，但要徹底改變行政審批制度碎片化狀態(tài)必須突破利益障礙，對審批權(quán)力自身進(jìn)行調(diào)整，同時探索有效的監(jiān)管方式。

行政審批制度；整體性治理；審批權(quán)力；審批批準(zhǔn)；四單一網(wǎng)；浙江

黨的十八屆三中全會提出“要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)”。新一屆中央政府成立以來將職能轉(zhuǎn)變與簡政放權(quán)有機(jī)結(jié)合，以行政審批制度改革為“突破口”，到2015年初已經(jīng)提前實現(xiàn)1700多項審批權(quán)減少1/3的目標(biāo)。事實上以精簡審批事項、規(guī)范審批流程為主要內(nèi)容的行政審批制度改革從2001年就已經(jīng)全面展開，國務(wù)院先后七次取消和調(diào)整行政審批項目。雖然十余年的改革取得了顯著成效，但改革距離公眾期待和簡政放權(quán)的目標(biāo)仍有較大距離。如果說1.0版本的改革是圍繞審批事項的削減和下放，那2.0版本的改革應(yīng)該著力突破體制層面的諸多瓶頸，特別是改變當(dāng)前行政審批制度離散割據(jù)的碎片化狀態(tài)，實現(xiàn)審批模式整體化轉(zhuǎn)型。縱觀十余年的改革實踐，地方政府充當(dāng)了改革的先鋒，出現(xiàn)了順德模式、東莞模式、杭州模式、寧波模式等創(chuàng)新典型。在省級政府層面，以“四單一網(wǎng)”為主要內(nèi)容，通過對審批職能和流程的統(tǒng)一整合與再造實現(xiàn)三級政府聯(lián)動的浙江模式為行政審批制度整體化改革提供了一種新思路。

一、當(dāng)前我國行政審批制度碎片化的主要表現(xiàn)

(一)審批事項“減”、“放”落實不到位

削減審批項目一直是行政審批制度改革的主要內(nèi)容。應(yīng)該說幾輪改革下來圍繞取消和下放審批項目政府下了很大力氣，當(dāng)前各級政府保留的審批項目數(shù)量相比改革前的確大幅度減少，但改革步伐在中央到地方主要以運(yùn)動式的單兵突進(jìn)為主，缺乏整體設(shè)計和有效落實機(jī)制。有些精簡行動往往由于觸動部門利益遭遇精簡不徹底、執(zhí)行走樣的困境，職能部門與政府步調(diào)不一致造成審批事項數(shù)字減少與實際審批職能釋放不對稱的亂象。例如一些部門為了滿足削減審批項目目標(biāo)，變審批為“備案”或“核準(zhǔn)”，成為一種“換湯不換藥”的變相審批*王瀾明：《深化行政審批制度改革應(yīng)“減”“放”“改”“管”一起做──對國務(wù)院部門深化行政審批制度改革的一點看法和建議》，《中國行政管理》，2014年第1期。，還有一些部門一邊精簡一邊又將原有審批事項改頭換面以紅頭文件的形式新設(shè)，或是玩弄數(shù)字游戲?qū)⑷舾尚№椇喜⒋虬纱箜椖?，造成審批項目“邊減邊增、越減越增”。

(二)審批權(quán)力縱橫交錯

雖然經(jīng)過歷次削減，但當(dāng)前保留的行政審批數(shù)量依舊不少，涉及經(jīng)濟(jì)管理、社會管理、行政管理三個方面。這些審批事項又分布于橫縱幾十個政府職能部門，“九龍治水”的現(xiàn)象普遍存在。如投資項目審批權(quán)就涉及發(fā)展改革、國土、環(huán)保、規(guī)劃、城建、園林、交通、地震、消防、民防等十余個政府部門。由于享有審批權(quán)的職能部門自身權(quán)力歸屬不同，有的部門是屬地管理單位即“塊塊”部門，有的部門是垂直管理單位即“條條”部門，條塊分割的既有權(quán)力體系使審批權(quán)縱橫交錯，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)力的交叉與沖突。每個部門都有獨立的審批權(quán)，以不同的法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件甚至行政命令為依據(jù)，每個系統(tǒng)(部門)都按科層規(guī)則獨立行事，包括審批權(quán)限的縱向劃分、標(biāo)準(zhǔn)體系、流程體系和信息處理技術(shù)等*陳天祥、張華、吳月：《地方政府行政審批制度創(chuàng)新行為及其限度》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2012年第5期。。加之各部門建立了獨立的信息系統(tǒng)，部門往往以內(nèi)部規(guī)定、信息安全與保密等為由拒絕信息共享，造成部門權(quán)力分割下的“信息孤島”問題，成為阻礙整合審批資源，提高效率和電子政務(wù)發(fā)展的又一障礙。近年來表現(xiàn)尤為突出的是行政審批涉及的一些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)憑借手中掌握的“隱形審批權(quán)”，處處設(shè)卡，步步收錢，服務(wù)差、效率低，壟斷經(jīng)營，充當(dāng)“二政府”角色，嚴(yán)重影響簡政放權(quán)的成效，蠶食改革紅利*張曉、岳盈盈：《簡政放權(quán)重在落實——基于山東省某市行政審批效能的實證研究》，《中國行政管理》，2014年第10期。。

(三)審批標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)沖突

行政審批的實施依賴于自上而下的法律規(guī)范體系，下位規(guī)范通過不斷解釋和細(xì)化上位規(guī)范所設(shè)定的審批條件和標(biāo)準(zhǔn)，從而為審批官員提供執(zhí)法依據(jù)和指引，同時形成了不同機(jī)關(guān)在實施許可和審批的過程中各自獨立的規(guī)范體系。當(dāng)前在缺乏對各類規(guī)范統(tǒng)一整合、梳理的基礎(chǔ)上，這些出于不同目的而制定的審批標(biāo)準(zhǔn)之間互相矛盾、彼此沖突的情形便比比皆是。審批機(jī)關(guān)之間“依法打架”的現(xiàn)象，不僅表現(xiàn)在實體審查標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突，而且也表現(xiàn)為環(huán)節(jié)、程序之間的互為前置、循環(huán)往復(fù)*駱梅英：《行政審批制度改革：從碎片政府到整體政府》，《中國行政管理》，2013年第5期。。零散瑣碎的信息在審批部門與相對人之間分布高度不對稱，這使得相對人在面對紛繁復(fù)雜的審批程序和條件時無所適從，一籌莫展。實證調(diào)研中發(fā)現(xiàn)在無權(quán)修改制度規(guī)定的前提下，為了解決不同部門審批標(biāo)準(zhǔn)的沖突，一些重點項目的審批只能由審改部門牽頭，由政府領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)解決，而更多的企業(yè)被迫只能采取弄虛作假(如制造“陰陽圖紙”)的手段勉強(qiáng)應(yīng)對。

(四)政務(wù)中心整合力不足

目前各地普遍建立的行政服務(wù)中心將原屬于各職能部門的權(quán)力歸總集中至一個物理場所，實現(xiàn)一站式審批、一窗口收費、一條龍服務(wù)。政務(wù)中心這一制度創(chuàng)新在集中審批事項、優(yōu)化審批流程、為行政相對人提供便利等方面確實發(fā)揮了積極作用。但政務(wù)中心的實質(zhì)是不同部門的人集中在一起辦事，形成獨具一所、各占一席的“蜂巢”結(jié)構(gòu)*王勝君、丁云龍：《行政服務(wù)中心的缺陷、擴(kuò)張及其演化——一個行政流程再造視角的經(jīng)驗研究》，《公共管理學(xué)報》，2010年第4期。。一些職能部門采取“去瘦留肥”、明進(jìn)暗不進(jìn)等手段盡可能將重要審批事項予以保留，或者授權(quán)不到位，窗口僅有收件功能，辦理仍需后臺流轉(zhuǎn)，以至于政務(wù)中心被長期戲謔為“收發(fā)室”、“傳達(dá)室”。這些現(xiàn)象背后反映的是政務(wù)中心在審批權(quán)整合歸并方面的無力，這與其在整個行政體系中相對弱勢的職權(quán)地位直接相關(guān)。由于入駐中心的公務(wù)員職務(wù)晉升、薪酬福利等人事關(guān)系仍居原單位，大多數(shù)屬于事業(yè)單位的政務(wù)中心對入駐部門及工作人員缺乏足夠權(quán)威，組織激勵失效，地位十分尷尬。因此，政務(wù)中心只是地方政府在既有體制內(nèi)對審批服務(wù)形式、載體和機(jī)制的某種有限度的創(chuàng)新，沒有從整體上改變各職能部門既有的行政管理模式和規(guī)則，從實質(zhì)性的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)等方面帶來重構(gòu)性的變革，充其量只是在承認(rèn)現(xiàn)存各自為政的碎片化審批體制基礎(chǔ)上的一種彌補(bǔ)與優(yōu)化，難以突破行政審批制度最為核心的權(quán)力利益之網(wǎng)，進(jìn)而難以實現(xiàn)整體式、網(wǎng)絡(luò)化、無縫隙服務(wù)的組織目標(biāo)*譚海波：《地方行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制及其邏輯——廣東省J市行政服務(wù)中心的個案考察(1997—2011)》，《公共管理學(xué)報》，2012年第10期。。

二、整體性治理：矯正行政審批制度碎片化的理論工具

當(dāng)前行政審批制度改革的重點是在堅持取消、下放審批權(quán)的基礎(chǔ)上對政府部門職能進(jìn)一步整合與優(yōu)化，改變當(dāng)前植根于部門權(quán)力的碎片化審批模式。作為后新公共管理理論代表的整體性治理理論為行政審批整體化改革提供了可供借鑒的思路。在信息技術(shù)不斷發(fā)展的數(shù)字化時代，公共管理的整體性治理范式日益凸顯。有人認(rèn)為整體性治理有望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大理論*彭錦鵬：《全觀型治理:理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》(臺灣)，2005年第23期。。所謂整體性治理就是以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合，為公民提供無縫隙而非分離的整體型服務(wù)的政府治理模式*曾凡軍：《論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問題的解決之道》，《學(xué)術(shù)論壇》，2010年第10期。。整體性治理理論使權(quán)力協(xié)調(diào)、資源依賴、責(zé)任共享得到高度統(tǒng)一，圍繞公共組織協(xié)調(diào)與整合的問題形成了一套跨界、跨部門協(xié)同的理論體系。整體性治理理論代表人物?？怂?Perri6)將協(xié)調(diào)、整合與信任視為整體性治理的三大機(jī)制。“協(xié)調(diào)”就是指政府機(jī)構(gòu)間為發(fā)展聯(lián)合性和整體性工作，聯(lián)合信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)間對話、共同規(guī)劃和決策過程*Perri 6，Joined-up government in the western world in comparative perspective:a preliminary literature review and exploration.Journal of public administration research and theory,2004(14):pp.103-138.。協(xié)調(diào)階段指向于政策議題納入考慮、政策對話、聯(lián)合性政策規(guī)劃及政策制定。“整合”是指治理活動實施過程中的協(xié)調(diào)，通過發(fā)展共同的組織結(jié)構(gòu)、合并專業(yè)實踐和干預(yù)活動來實現(xiàn)執(zhí)行或貫徹協(xié)調(diào)的理念。整合包含三個維度：第一個維度是對治理層級的整合，如全球?qū)蛹壟c國家層級的整合，中央與地方政府的整合或者全球?qū)哟蝺?nèi)貿(mào)易組織、環(huán)保組織內(nèi)部的整合；第二個維度是治理功能的整合，如政府各個職能部門之間、陸?？杖娭g治理的整合；第三個維度是政府部門與非營利組織、私人組織的整合，著眼于建立新型合作伙伴關(guān)系(見圖1)*Perri 6，D.Leat，K.Seltzer，and G.Stoker,“Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda”.Basingstoke:Palgrave,2002，pp.29-30.。

圖1 整體性治理中整合的維度

整合階段則著重采取實際行動，將政策規(guī)劃中目標(biāo)與手段沖突緩和的結(jié)果加以實踐，并建構(gòu)無縫隙規(guī)劃。可見，協(xié)調(diào)是整合的前提和基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)過程中通過有效的對話和協(xié)商為進(jìn)一步的整合創(chuàng)造條件。而在多元行動者和組織之間建立信任是確保整體性治理成功實現(xiàn)的關(guān)鍵性要素。希克斯認(rèn)為信任機(jī)制的建立首先要與其他機(jī)構(gòu)對話以及考慮其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，其次要產(chǎn)生既具有合法性而且還能接觸組織信息資源和溝通渠道的新領(lǐng)導(dǎo)人和英雄，同時對于跨界組織運(yùn)行的高不確定性管理者要具有高度的容忍度，要給予人員更多的自主行動的機(jī)會并建立承諾與激勵機(jī)制，產(chǎn)生認(rèn)同與歸屬感，最后要通過培訓(xùn)使各級人員對新的運(yùn)作方式充分了解以提高效能*Perri 6，D.Leat，K.Seltzer，and G.Stoker，“Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda”.Basingstoke:Palgrave,2002，p.128.。

圖2 政府治理模式

希克斯進(jìn)一步以治理的目標(biāo)和手段為變量對政府治理模式做了類型學(xué)劃分(見圖2)*Perri 6，D.Leat，K.Seltzer，and G.Stoker，“Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda”.Basingstoke:Palgrave,2002，pp.31-35.。漸進(jìn)式政府與貴族式政府在治理目標(biāo)上相互沖突，治理方式和效果都是無法接受的。碎片化政府是與新公共管理改革相適應(yīng)的政府結(jié)構(gòu)形態(tài)，治理目標(biāo)雖然一致，但是由于在治理手段上缺乏共識，造成部門之間權(quán)力、利益的爭奪，步調(diào)難以統(tǒng)一，造成部門割據(jù)狀態(tài)下的治理破碎。協(xié)同政府在目標(biāo)和手段方面消除了彼此沖突與掣肘，實現(xiàn)了議程、政策的組織安排的一致性和連貫性及組織間的協(xié)同工作，是一種比較中性的政府組織形態(tài)。而整體政府則是協(xié)同政府發(fā)展的一個更高階段，它意味著一種更加苛刻的業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)由一些基于結(jié)果的術(shù)語構(gòu)成明晰的、相互加強(qiáng)的目標(biāo)，以及實現(xiàn)這些結(jié)果的一系列工具來完成，是基于整體性治理的理想政府形態(tài)*曾維和：《后新公共管理時代的跨部門協(xié)同——評?？怂沟恼w政府理論》，《社會科學(xué)》，2012年第5期。。在實踐上，澳大利亞政府管理咨詢委員會對各國應(yīng)用整體性治理的改革經(jīng)驗進(jìn)行提煉，總結(jié)形成了一種包括文化與哲學(xué)、新的工作方式、新的責(zé)任與激勵機(jī)制和新的制定政策與提供服務(wù)方式等四個維度的整體政府最佳實踐模式(見圖3)*曾維和：《西方“整體政府”改革：理論、實踐及啟示》，《公共管理學(xué)報》，2008年第10期。。

圖3 整體政府最佳實踐模式

三、省級政府行政審批制度整體化改革：浙江“四單一網(wǎng)”模式

(一)改革的基本框架

黨的十八大以來，浙江省委、省政府圍繞“審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的改革目標(biāo)，啟動了新一輪審批制度改革。浙江改革由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，注重頂層設(shè)計與分步推進(jìn)相結(jié)合，除了進(jìn)一步減少審批部門、事項、環(huán)節(jié)，壓縮審批時間外，以“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)為主要抓手，對省市縣三級行政審批權(quán)限與流程進(jìn)行統(tǒng)一整合，在全省范圍內(nèi)三級聯(lián)動整體推進(jìn)行政審批制度改革。浙江的改革與整體性治理理論所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)與整合有較強(qiáng)的內(nèi)在一致性，借鑒?？怂拐w性治理多維整合模型，浙江行政審批制度整體化改革包括權(quán)責(zé)整合、層級整合與平臺整合等維度(見圖4)。

圖4 浙江行政審批制度改革中整合的維度

1.權(quán)責(zé)整合：亮出“四張清單”。權(quán)責(zé)整合主要指浙江省從橫向上對政府各部門的行政權(quán)力與政府責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)一梳理，嚴(yán)格界定權(quán)力邊界和行使規(guī)范，從清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)三個環(huán)節(jié)公開“四張清單”。第一張清單是行政權(quán)力清單，共審計省級政府42個部門的行政職權(quán)1.23萬項，最終保留4236項；第二張清單是政府責(zé)任清單，建立健全了事中事后監(jiān)管制度555項，公共服務(wù)事項405項；第三張清單是企業(yè)投資項目負(fù)面清單，列出禁止和限制企業(yè)進(jìn)入的投資領(lǐng)域項目目錄清單，而對于清單之外的企業(yè)投資，政府一律不再審批，目前已經(jīng)有79個項目進(jìn)入不再審批的試點流程；第四張清單是財政專項資金管理清單，公布了省級政府部門專項資金管理清單，將轉(zhuǎn)移支付的235個專項減至54個。截至2014年10月浙江省省市縣三級政府部門的“四張清單”全部在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布，其中包括三級政府3300多個部門的所有審批事項。浙江成為全國首個完整地對權(quán)力清單和責(zé)任清單進(jìn)行公布的省份*王京軍:《“四張清單一張網(wǎng)”深化浙江行政審批制度改革》，中國改革論壇網(wǎng)，http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Practice/201412/t20141217_214523.htm.。

2.層級整合：省市縣三級聯(lián)動?；仡櫱捌叽蔚男姓徟母?，上下級政府之間步調(diào)不一、對接不上，“上改下不改”、改革“落地難”等問題成為制約改革向縱深推進(jìn)的瓶頸。浙江的此次改革從最初就以全局思維注重頂層設(shè)計，嚴(yán)格落實改革步驟，避免以往基層政府在改革中孤掌難鳴的困境，以省市縣三級聯(lián)動的方式整體推進(jìn)。首先，省級政府身先示范。早在2013年浙江省就開始對省級政府部門權(quán)力進(jìn)行摸底，2014年6月25日省級部門權(quán)力清單、企業(yè)投資項目負(fù)面清單、財政專項資金管理清單率先在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布。其次，市縣政府及時跟進(jìn)。改革在省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的親自推動下迅速從省級向市縣級政府延伸。各級政府主要負(fù)責(zé)人將“四單一網(wǎng)”建設(shè)作為核心工作來抓，嚴(yán)格按照省政府的時間節(jié)點推進(jìn)。在省級政府公布清單之后不到三個月的時間，市縣級政府部門也將四張清單在網(wǎng)上公布。第三，多重試點，以點帶面。改革推進(jìn)過程中浙江省將若干創(chuàng)新舉措在多地同時試點(見表1)，及時發(fā)現(xiàn)與解決改革中遇到的新困難、新問題，以點帶面，為改革的全面鋪開打下堅實的基礎(chǔ)。

表1 浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)試點單位及任務(wù)

資料來源：《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開展浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)試點工作的通知》，浙江省人民政府網(wǎng)站http://www.zj.gov.cn/art/2014/5/16/art_12461_160101.html.

3.平臺整合：建設(shè)“一張網(wǎng)”。整體性治理在相當(dāng)程度上取決于信息技術(shù)的發(fā)展。政府的電子化改革要進(jìn)行三種類型的整合，即不同政府層級的整合、不同機(jī)構(gòu)單位的整合和不同政府網(wǎng)站的整合。這三種類型的整合最后整合為一個單一的政府入口網(wǎng)站*竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。。通過平臺整合，有效地解決行政審批或者政務(wù)服務(wù)中比較突出的碎片化問題。浙江改革的平臺整合是指通過構(gòu)建覆蓋省市縣三級政府統(tǒng)一的網(wǎng)上政務(wù)大廳——“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”優(yōu)化審批流程。2014年6月25日集行政審批、政務(wù)公開與便民服務(wù)為一體，匯集省市縣三級四千多個政府機(jī)構(gòu)政務(wù)服務(wù)資源的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正式上線運(yùn)行，成為為公眾提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的虛擬型“政務(wù)超市”。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)與現(xiàn)存的各級政府部門網(wǎng)絡(luò)辦事平臺實現(xiàn)無縫對接，將省市縣三級政府3300多個部門的所有審批事項全部納入，鏈接全省9000多項網(wǎng)上審批服務(wù)，經(jīng)省級單位試點推出網(wǎng)上統(tǒng)一申報、統(tǒng)一受理、統(tǒng)一反饋的多層次全流程網(wǎng)上審批，應(yīng)用最前沿的互聯(lián)網(wǎng)云技術(shù)、智能化等手段實現(xiàn)通過支付寶直接在線繳款，服務(wù)對象可以像在淘寶購物一樣，對每一個審批辦件的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率和服務(wù)態(tài)度進(jìn)行星級評定，并作為政府效能考核的重要依據(jù)。

(二)改革的動因與推進(jìn)機(jī)制

1.改革動因：落實中央精神與地方領(lǐng)導(dǎo)推動。首先，落實中央精神成為改革的根本推動力。黨的十八大報告指出要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)”。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。2013年十二屆全國人大第一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出要“深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合”。2015年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》明確要求地方各級政府建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度。2015年5月國務(wù)院在《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》中明確提出與審批制度改革相關(guān)的8個方面65項任務(wù)?？梢姡h的十八大后簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革、推進(jìn)權(quán)力清單制度等成為新一屆中央政府的工作重點，同時為地方政府改革指明了方向，提供了動力與合法性基礎(chǔ)。其次，浙江省主要領(lǐng)導(dǎo)的個人意志成為改革的直接動因。研究表明“地方政府內(nèi)部工作人員是創(chuàng)新的主要發(fā)起者，這其中領(lǐng)導(dǎo)干部的精英驅(qū)動作用尤為突出”*陳雪蓮、楊雪冬：《地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動模式——地方政府干部視角的考察》，《公共管理學(xué)報》，2009年第7期。。浙江改革得到了省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視與直接推動。省政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自提出改革的總體構(gòu)想，并列入當(dāng)年《政府工作報告》，先后四次聽取專題匯報，還親自看望工作組全體同志。在改革過程中，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)扮演著創(chuàng)新倡導(dǎo)者、決策者與推動者的角色。應(yīng)該說，領(lǐng)導(dǎo)人個人權(quán)威的發(fā)揮對浙江能在比較短的時間內(nèi)省市縣三級政府全方位推進(jìn)改革起到了重要的引領(lǐng)作用。

2.推進(jìn)機(jī)制：自上而下、集中動員與配套保障。近年來，地方政府層面上的行政審批制度改革數(shù)量不少，但成效并不明顯，甚至被人戲謔為“雷聲大、雨點小”，其中一個重要的原因在于以基層政府為主體的改革往往陷入權(quán)限不足的窘境。根據(jù)《行政許可法》，行政許可的設(shè)定權(quán)在中央和省級政府，省級政府以下除個別有立法權(quán)的市以外，其他政府沒有行政許可的設(shè)定權(quán)。沒有設(shè)定權(quán)也就沒有精簡權(quán)，導(dǎo)致基層政府在精簡行政審批事項上難有作為。浙江模式以省級政府作為創(chuàng)新啟動主體，在法理上擁有足夠的權(quán)限撬動既有權(quán)力格局，利于清理和規(guī)范。改革通過整體化頂層設(shè)計與制度安排通過自上而下的集中動員機(jī)制在各級政府間層層發(fā)包，層層控制，逐級落實，確保按照時間表實現(xiàn)目標(biāo)。例如浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)由省政府辦公廳牽頭成立由省政府副秘書長為組長的工作組，通過多次下發(fā)文件、召開(視頻)會議等方式不斷強(qiáng)調(diào)改革的重要意義，廣泛動員、深入發(fā)動，并對改革的階段性工作進(jìn)行統(tǒng)一部署，向縣市級政府加壓，嚴(yán)格控制工作的步驟與時間節(jié)點，目的是統(tǒng)一各級政府部門思想認(rèn)識，確保任務(wù)按照既定要求完成。此外，浙江改革的另一大特色就是通過建立協(xié)調(diào)、考核與培訓(xùn)等配套保障機(jī)制，確保改革成效，避免形式化。浙江省成立深化“四張清單一張網(wǎng)”改革推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組，成員包括省長、常務(wù)副省長、8位省政府秘書長和副秘書長及6位職能部門領(lǐng)導(dǎo)。協(xié)調(diào)小組旨在切實加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級重大問題的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，推動解決改革中遇到的困難和重點難點問題，確保改革不斷取得實效。與此同時，浙江省將浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)列入省政府目標(biāo)責(zé)任制考核，浙江省政府辦公廳、省監(jiān)察廳通過建立績效考評體系對各地落實情況定期進(jìn)行專項督查，對進(jìn)展明顯遲緩的市縣予以約談與通報批評。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上線后一個月，浙江省又專門舉辦工作培訓(xùn)班，解決實踐中遇到的問題，同時對工作進(jìn)行再動員、再部署。

(三)改革的成就與建議

浙江改革符合整體性治理針對治理碎片化所提出的加強(qiáng)政府權(quán)威與逆部門化思想。改革在省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的親自推動下自上而下統(tǒng)一步驟、整體推進(jìn)，通過梳理并公開政府四項清單，實現(xiàn)一網(wǎng)式、一站式審批和全天候?qū)徟?，確保審批權(quán)以公開透明、統(tǒng)一規(guī)范的方式運(yùn)行，減少審批過程中的主觀性、隨意性和差異性，實現(xiàn)審批效能改進(jìn)。以信息化建設(shè)為突破口，繞開部門權(quán)力與利益這一敏感地帶，看似沒有直接觸動部門利益，實質(zhì)上通過權(quán)力的統(tǒng)一、規(guī)范與公開使利用行使審批權(quán)固化部門利益甚至尋租的空間和可能性已經(jīng)大為降低，這既避免改革遭遇過大阻力，又為突破既有利益格局進(jìn)一步清理冗余審批事項奠定良好基礎(chǔ)。

在對“四單一網(wǎng)”模式進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上，浙江省未來可從以下幾方面著手進(jìn)一步深化改革：第一，加強(qiáng)政府與非政府組織的整合。按照希克斯關(guān)于“整合”的論述，整體性治理需要政府組織與非政府組織進(jìn)行整合。目前納入一網(wǎng)審批的事項還主要歸屬政府部門主管，應(yīng)該把近年來問題突出的由中介組織承接的審批事項一并納入，規(guī)范辦理、接受監(jiān)督。第二，做強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)審批平臺。當(dāng)前浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)已經(jīng)逐步實現(xiàn)覆蓋三級政府的審批事項，下一步的目標(biāo)應(yīng)該是在做大的基礎(chǔ)上做強(qiáng)，以實現(xiàn)電子審批全事項覆蓋、全數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、全過程監(jiān)督為目標(biāo)，將線上與線下審批同步推進(jìn)，通過全方位實行聯(lián)合審批實現(xiàn)以“公眾為中心”的協(xié)同審批流程代替“以職能為中心”的碎片化審批流程，逐步建成規(guī)范、精簡、高效、透明、公開的現(xiàn)代審批制度。第三，建立跨部門協(xié)同的長效機(jī)制。浙江改革的突出特點是依靠主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，憑借集中動員的手段迅速推進(jìn)。但是，在不徹底改變原有利益格局和價值觀前提下，依靠行政命令強(qiáng)力推行即便能產(chǎn)生立竿見影的效果，也會面臨人走政息，持續(xù)性不足的風(fēng)險。因此，建議充分依托已經(jīng)成立的改革協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)跨部門協(xié)同與聯(lián)動的經(jīng)驗總結(jié)與制度建設(shè)，逐步打破部門隔閡與壁壘，降低由于部門利益和標(biāo)準(zhǔn)不一造成的交易成本，確保改革持久深入推進(jìn)。第四，培育共享合作的組織文化。整體性治理倡導(dǎo)塑造以服務(wù)公眾為核心的價值觀，建立政府間激勵與信任機(jī)制改變各自為政的既有格局，使公務(wù)員習(xí)慣性地從整體政府而不是部門利益出發(fā)，通過共享與協(xié)商推進(jìn)彼此合作。浙江改革在強(qiáng)化行政命令與規(guī)章制度等硬性約束的基礎(chǔ)上，還需要從心理、文化、觀念等層面通過柔性手段全面滲透。借助理論宣講、經(jīng)驗分享、素質(zhì)拓展等方式更新舊有觀點，建立不同層級、不同職能部門間的合作與信任機(jī)制，逐步培育以公眾為中心的協(xié)同、共享、無縫隙的組織文化。

四、結(jié) 語

我國當(dāng)前的行政審批制度改革涉及職能轉(zhuǎn)變與機(jī)制創(chuàng)新兩個層面。職能轉(zhuǎn)變解決“審什么”的問題，機(jī)制創(chuàng)新解決“怎么審”的問題。浙江改革本質(zhì)上屬于審批機(jī)制的創(chuàng)新，通過明確規(guī)定政府“四張清單”，依托省、市、縣三級聯(lián)動的一網(wǎng)式行政審批平臺最大程度地限制政府手中公權(quán)力，最大程度地方便公眾辦事。這種改革模式并沒有從根本上改變部門分治的整體格局，權(quán)力歸屬不變，只是通過權(quán)力行使手段的革新提升審批效果。這無疑是在不對當(dāng)前行政體制做大手術(shù)的前提下獲得改革紅利的捷徑。然而這種通過審批機(jī)制創(chuàng)新所帶來的效率空間未來會越發(fā)不足，對分屬在不同部門的審批權(quán)力自身的調(diào)整才是徹底解決我國行政審批制度碎片化的根本出路，這其中沖破固化的部門利益障礙是重中之重。面對“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化”的現(xiàn)實，改革要推向縱深必須觸動某些部門的“蛋糕”。若還只停留在微觀層面展開，遇到障礙便繞道而行、迂回閃躲，改革的績效將長期處于低水平徘徊的境地*唐亞林、朱春：《2001年以來中央政府行政審批制度改革的基本經(jīng)驗與優(yōu)化路徑》，《理論探討》，2014年第5期。。

2001年以來的行政審批改革已經(jīng)進(jìn)入了瓶頸期，當(dāng)前的改革必須緊緊圍繞簡政放權(quán)的主題，關(guān)鍵是要進(jìn)一步明確需要政府消減、下放的審批事項，特別是“高含金量”事項的消減。這項工作的決定權(quán)不能完全由政府，特別是不能由職能部門說了算，還要廣泛聽取行政相對人的意見。此外，放權(quán)不等于政府丟包袱，放權(quán)不能放責(zé)，更不能放任。行政審批制度改革的根本目的在于政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府管理從管制導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，從重視事前審批向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。簡政放權(quán)之后如何建立健全一套行之有效的監(jiān)管機(jī)制，切實履行政府監(jiān)管責(zé)任是后審批時代政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題，這同樣需要有整體化的制度設(shè)計從理論與實踐兩方面進(jìn)一步探索與完善?！?/p>

(責(zé)任編輯：石洪斌)

2016-04-28

蔡延?xùn)|，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向為公共管理與公共政策；王法碩，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向為政府創(chuàng)新研究。

國家社會科學(xué)基金重點項目“完善競爭性選拔干部方式研究”(編號：13AZZ012)；上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年課題項目“大數(shù)據(jù)時代地方政府社會治理創(chuàng)新的生成與運(yùn)行機(jī)制研究”(編號：2015EGL001)。

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1007-9092(2017)01-0093-006