□ 郁建興 王詩宗 著

楊 帆 譯

當(dāng)代中國治理研究的新議程*

□ 郁建興 王詩宗 著

楊 帆 譯

治理理論的興起對中國的政治-行政研究及公共管理實踐均產(chǎn)生了顯著影響。國家治理體系、社會治理等概念的提出，意味著治理已成為中國的官方話語。從治理理論引入中國開始，就存有治理與善治之間的邏輯矛盾，以及治理理論在中國適用性問題的爭論。這種爭論并未影響中國治理研究的多方面進(jìn)展，但現(xiàn)今國家治理與社會治理的沖突、官方話語與學(xué)術(shù)話語的爭議，卻重現(xiàn)了適用性問題的內(nèi)核：國家建構(gòu)與治理的張力。中國治理的未來研究議程，正需要圍繞這個內(nèi)核展開，內(nèi)容應(yīng)覆蓋國家治理、社會治理以及兩者的互動。

研究議程；中國；善治；治理；國家建構(gòu)

一、治理理論的引入及潛在的矛盾

皮埃爾曾經(jīng)將治理理論稱為“20世紀(jì)晚期時代精神中關(guān)于政府管理的主流觀點”。(Pierre,J，2000)這暗示著治理所影響的地域范圍已經(jīng)超越了歐美。出自于對中國制度變革的關(guān)心，許多中國學(xué)者迅速地將治理理論引入，并用之于中國行政改革和政治制度變遷的研究中。國內(nèi)最早介紹“治理”或者“治道”的文章，可能是1995年發(fā)表于“公共論叢”第一輯《市場邏輯與國家觀念》上署名“知賢”的論文：《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”*將governance譯為“治道”，應(yīng)該是吸收了牟宗三的論點。按照牟宗三的論述，“政道”(zhengdao)指政治上相應(yīng)政權(quán)的實有形式，而“治道”(zhidao)即“措施處理共同事務(wù)之‘運用之道’”，參見牟宗三(2006)。我們可粗略地將治道與政道對應(yīng)于行政(administration)與政治(politics)。新概念》。此后中文世界中關(guān)于治理的文獻(xiàn)開始陸續(xù)出現(xiàn)。2000年，俞可平主編的《治理與善治》論文集出版，其中收錄了Stoker、Kooiman、Jessop、Rhodes等人關(guān)于治理理論的作品，并呼吁在中國實現(xiàn)治理與善治，論文集引起了中國國內(nèi)學(xué)術(shù)界對治理理論的強烈關(guān)注。孫柏瑛(2004)對紛繁的治理及地方治理理論脈絡(luò)進(jìn)行了較系統(tǒng)的梳理。這些引進(jìn)工作本質(zhì)上充滿了對中國治理愿景的關(guān)懷。俞可平等在引入治理理論的同時，便立刻將先前興起的中國公民社會研究與治理研究進(jìn)行了“合成”，體現(xiàn)了作者在中國政治制度演化路徑和公共管理變革方向方面的見解。

隨著治理理論的引入，一些研究者試圖對治理理論進(jìn)行適應(yīng)于中國語境(context)下的詮釋，他們分別為等級(hierarchy)、市場和網(wǎng)絡(luò)尋找中國經(jīng)驗中的所指，并探討三者互動、協(xié)同的可能性。(婁成武、張建偉，2007；楊慶東，2002；郭道暉，2006等)。而由于人們認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)是治理的必備要素，因此對中國社會組織與政府的關(guān)系(俞可平、何增科、徐秀麗，2006；Wang Hsin-Hsien,2006等)、與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的政策工具(王詩宗，2007)、中國地方政府與社會的互動等研究陸續(xù)展開(陳剩勇、吳興智，2007；何包鋼、郎友興，2008)。可以說，治理理論的引入顯著地刺激了這些領(lǐng)域的知識增長。

治理理論雖是一個舶來品，但自其進(jìn)入中國，便成功刷新了中國學(xué)者及部分官員對治理一詞的理解。地方治理、地方政府治理、社區(qū)治理等概念在中國國內(nèi)學(xué)術(shù)界被廣泛采納，而且逐漸滲透到地方政府的話語體系中，這或許是由于治理概念所具有的包容性。然而，包容性往往意味著內(nèi)在的矛盾。應(yīng)該注意到，從被引入開始，治理理論在中國語境下的使用便隱含著一個重要的概念沖突，即治理與善治(good governance)的沖突。

對于產(chǎn)自西方國家的治理，存在難以勝數(shù)的界定*如“協(xié)同治理(co-governance)”(Toonen 1990)，“合作治理(collaborative governance)” (Huxham 2000)，“多元治理”(Hupe and Hill 2006)等等。。為了在最簡潔的意義上澄清這一概念，我們需要回到早期的倡導(dǎo)者那里。羅茨(1996)作為盎格魯治理學(xué)派(Anglo-Governance School)*參見Marinetto,M.(2003).的領(lǐng)袖，曾歸納了治理的六種形態(tài)：作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為社會-控制系統(tǒng)(social cybernetic system)的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。與羅茨比較類似地，赫斯特(Paul Hirst)提出了治理的五個“版本”(Hirst,P.,2000)。其一是善治，主張開創(chuàng)有利于私人經(jīng)濟(jì)行為的有效政治框架來提升非西方的發(fā)展中國家的國家能力，此一框架包括穩(wěn)定的政體、法治、與政府應(yīng)有角色相適應(yīng)的國家行政體制、強大的且獨立于國家的公民社會。其二是國際組織和制度領(lǐng)域的治理。其三是公司治理。其四是與1980年代新公共管理戰(zhàn)略有關(guān)的治理，它開創(chuàng)了不同于經(jīng)典公共行政模式的另一種公共服務(wù)模式。最后一種是通過協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)、合作關(guān)系、協(xié)商論壇等建立在沒落的集權(quán)化(centralized)等級制(hierarchy)的社團(tuán)主義代表之上的，和新的協(xié)調(diào)活動實踐有關(guān)的治理。

剔除顯然不屬于治理理論的公司治理，也暫且將國際事務(wù)領(lǐng)域的治理及第三世界國家的善治擱置，西方倡導(dǎo)者所討論的治理已經(jīng)呼之欲出。與羅茨和Hirst相比，Kooiman(1999)更為簡潔明確地將治理界定為國家、市場和社會之間新的互動形式，以應(yīng)對不確定性、多元化和社會與政策問題動態(tài)變化的增加。這一界定可從斯托克(1998)以及Peters(2000)等眾多代表人物的論述得到支持。例如，彼得斯(2000)認(rèn)為，具有國家中心傾向的“舊治理”(old governance)的核心概念是“掌舵”，關(guān)注政府的核心機(jī)構(gòu)如何對政府的其余部分，以及對經(jīng)濟(jì)和社會加以調(diào)控。社會中心傾向的“新治理”(new governance)*按彼得斯(2000)的陳述，新治理(或現(xiàn)代治理)概念出自Kooiman(1993)及羅茨(1996)。的核心關(guān)注是政府的核心機(jī)構(gòu)如何與社會互動、達(dá)成彼此能接受的決策，或者關(guān)注社會如何趨于更加自我掌控，而不是受政府，特別是中央政府的指令。

上述論者強調(diào)了社會自治、社會在公共事務(wù)管理中的地位以及政府與社會的多元合作，這使得治理理論有別于過去任何“公共行政”(Public Administration)的流派。同時，善治也被這些研究者作為一個有別于治理的概念加以陳述。

與“新治理”出自于西方學(xué)者的倡導(dǎo)不同，善治概念最初直接出自于國際組織的一系列文件，特別是世界銀行1989年的報告*當(dāng)然，世行1989年報告也促進(jìn)了“新治理”(new governance)理念的流行，《國際社會科學(xué)》1998年治理專號(Volume 50,Issue 155)中的10篇直接關(guān)于治理的論文中，大部分提到了世界銀行的有關(guān)工作。。很大程度上，善治是為發(fā)展中國家定制的概念。許多人認(rèn)為善治是一個策略性和政策性的用語，但從行政管理(administrative-managerial)角度、從類似于西方國家的(更政治化理解)的角度對善治的辯析均不罕見。世界銀行對于善治的理解并不限于政策“導(dǎo)向”，1992年世行題為《治理與發(fā)展》的報告將治理說成是“可靠的發(fā)展管理的同義詞”(World Bank,1992,P.1)。這一政策文件聚焦于四個要點：責(zé)任性、適應(yīng)于發(fā)展的法治框架、信息和透明性(Leftwich，A.,1994)。在中國最早倡導(dǎo)治理理論的學(xué)者俞可平也指出，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”，其基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性。(俞可平，2000)很明顯，這些要素要么是傳統(tǒng)公共行政中的支柱，要么在重塑政府運動中得到重點倡導(dǎo)，說到底是要求發(fā)展中國家的公共行政具有現(xiàn)代性?？梢姡瑹o論是世界銀行還是俞可平，都認(rèn)為善治必然包含了善政(good government)，有時甚至可以等同于善政。

不過，如果簡單地認(rèn)為善治僅僅是善政，則是不恰當(dāng)?shù)?。事實上，善治始終包含著另一個意蘊，即接近西方意義上的治理。世界銀行1997年報告《變革世界中的政府》(The State in a Changing World)中強調(diào)，如果一國政府在該國的發(fā)展中缺乏某方面的能力，政府必須成為一個“可信的合作伙伴”，使能力得到增強。在理論研究中，善治概念似乎被更直接地賦予了多重的但又是相關(guān)的內(nèi)容：現(xiàn)代政治制度、現(xiàn)代公共行政體系、市場經(jīng)濟(jì)體系、相對獨立于國家而又與國家保持互動的公民社會。赫斯特指出，善治的戰(zhàn)略建諸如下基礎(chǔ)之上：在非西方國家開創(chuàng)一種經(jīng)典自由主義社會體系結(jié)構(gòu)的版本，其中存在著界限分明的有限的國家和自我管制的公民社會，還有市場經(jīng)濟(jì)。(Hirst，P.,2000)Leftwich(1994)也認(rèn)為，“治理”和“善治”在實現(xiàn)過程中，需要特別的政治來確定和維持。俞可平也認(rèn)定善政和公民社會是實現(xiàn)善治的兩個關(guān)鍵(Wang,Qinghua & Guo,Gang,2015)。這些論點告訴我們，將善治單純地理解為善政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；即使以善政為追求目標(biāo)，良好的政府統(tǒng)治也需要相關(guān)因素(民主政治、公民社會等)支撐，從這個意義上說，善治的內(nèi)容必定是多重的，善政可以是善治的內(nèi)容之一，但不可能與其他內(nèi)容割裂開來。如此，治理與善治概念便是交疊的。

需要指出，“新治理”本意是針對西方國家的，其基礎(chǔ)是一個業(yè)已存在的現(xiàn)代國家(state)，而善治則將善政及新治理同時視為目標(biāo)，又將“新治理”視為實現(xiàn)善政的條件。這種隱晦而又矛盾的邏輯或許是俞可平(2000)有意無意模糊治理與善治、政道與治道的區(qū)別，僅將善治稱為“政治國家和公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”的原因。然而，這種模糊無法消除學(xué)術(shù)界關(guān)于治理理論是否適用于中國的爭議，而有關(guān)爭議正是源自于治理與善治的潛在矛盾。

二、爭議及進(jìn)展

治理雖然經(jīng)常被稱之為理論，卻“不提供一套規(guī)范的理論”(Stoker 1998)，這就為爭議留下了空間，特別是在中國。如果說西方學(xué)者倡導(dǎo)治理，是由于公共服務(wù)和代議制的困境，其論點主要是關(guān)于如何改進(jìn)行政和公共服務(wù)提供方式，及在代議制民主中增加直接參與的要素；換言之，“新治理”主要關(guān)注的是“治道”。與西方學(xué)者相比，中國學(xué)者更關(guān)注“政道”,即更希望通過治理實現(xiàn)國家建構(gòu)的歷史任務(wù)。從治理理論引入中國開始，中國學(xué)者就對治理給予強烈的期望，將其與現(xiàn)代國家建構(gòu)和政治與行政體制改革聯(lián)系在一起。中國尤其強調(diào)治理的規(guī)范價值，這可以從治理理論與中國公民社會研究的緊密關(guān)系得到印證，且治理概念在中國帶有相當(dāng)濃厚的政治、社會和行政“范式”轉(zhuǎn)換的目的論意涵，這明顯與善治目標(biāo)有關(guān)。近年一些治理研究轉(zhuǎn)向地方層次的探討，似乎也帶有某種類似的轉(zhuǎn)型期許。也許是因為這樣的期許，中國學(xué)者對于治理理論表現(xiàn)出可以理解的熱情。然而，許多研究者對治理的中國適用性抱以強烈的懷疑態(tài)度。早在2001年，《中國行政管理》第9期題為“中國離‘善治’有多遠(yuǎn)”的筆談中，多位作者對治理的中國適用性表示了慎重的態(tài)度。2003年，《理論文萃》發(fā)表了以“反思與超越——解讀中國語境下的治理理論”為總標(biāo)題的一組文章，表達(dá)了關(guān)于治理離不開的兩個前提的懷疑：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關(guān)系；二是民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神。將治理理論應(yīng)用于中國，至少存在著以下困難：中國總體上并不存在著成熟的多元管理主體；現(xiàn)存的黨政一元化政治結(jié)構(gòu)制約并將長期制約著多元主體的獨立成長；而且現(xiàn)階段中國難以否定一元化結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實合理性。(臧志軍，2003)此前，楊雪冬(2002)也指出，在現(xiàn)代國家建構(gòu)遠(yuǎn)未完成時，談?wù)撝卫碚日?、市場失敗，是不現(xiàn)實的。

這些疑慮很少被那些主張在中國引入治理理論的學(xué)者正面提及，但很難說他們沒有類似的疑慮，只是這種疑慮被他們用更“積極”的方式加以表達(dá)。主張引入治理理論的學(xué)者們的研究已經(jīng)包括了以下幾種理論傾向，這些傾向可以視為對持懷疑態(tài)度的學(xué)者的某種間接回應(yīng)。第一種主張通過發(fā)展非政府組織、第三部門以及公民社會來實現(xiàn)對于公共事務(wù)的治理(郭道暉，2006；何增科等，2007)。第二類論點主張通過政府內(nèi)部諸如溝通機(jī)制、層級結(jié)構(gòu)的改革來實現(xiàn)治理(徐勇，2004；李文星、鄭海明，2007等)。此類別的學(xué)者對于治理的理解集中在政府內(nèi)部的改革，認(rèn)為只有通過政府行為方式等的改革才能實現(xiàn)真正意義上的治理。第三種論點更具有綜合性，認(rèn)為必須同時進(jìn)行兩個方面的改革，通過具有緊張關(guān)系的多方主體的互動才能實現(xiàn)治理。(劉志昌，2007；郁建興，2008等)這些理論主張重點各有不同，這固然可能與治理概念的模糊及理論的龐雜有關(guān)，但也不難看出，學(xué)者們已經(jīng)意識到中國與西方發(fā)達(dá)國家之間的差異性并形成了某些獨特的治理概念理解：首先，在實現(xiàn)過程上，治理應(yīng)包括一種公民社會發(fā)展與培育的過程。這種理解強調(diào)通過發(fā)展或培育第三部門來促進(jìn)治理。其次，因為現(xiàn)存的制度問題，治理應(yīng)該包括政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)或制度改革。這種理解強調(diào)通過政府體制(“政道”)改革來實踐治理，也體現(xiàn)了國內(nèi)學(xué)者對“國家”在治理中角色的某種擔(dān)憂。

不可否認(rèn)的是，治理理論的中國擁躉們雖然對治理在中國的國家建構(gòu)中的作用充滿期待，但對治理如何促進(jìn)政治制度演化，還是缺乏認(rèn)知的。

圖1 本世紀(jì)發(fā)表于CSSCI期刊的中國治理

在西方，隨著早期具有浪漫色彩的倡導(dǎo)熱潮過去之后，治理研究就轉(zhuǎn)向了更加偏重實用主義的探討*參見Svensson,J.et al (2008),Alford,J.and Hughes,O.(2008) 等。。在中國，研究者很快也將研究拓展到更廣的領(lǐng)域，有關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量也在不斷地加速增長(參見圖1和圖2)。

圖2 本世紀(jì)發(fā)表于國際(英文)期刊的

總體上看，以上研究與公民社會等宏觀理論的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，而且學(xué)者們也不再緊迫地試圖為治理的中國適用性辯護(hù)，或者證明治理可以推動中國的政治改革。這一狀況直到中共十八屆三中全會召開，國家治理與社會治理概念被官方所強調(diào)并形成一個動態(tài)的政治源流，才有所改變。2013年后，有關(guān)中國“政道”研究的文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)了又一輪爆發(fā)性增長，且學(xué)術(shù)界又重現(xiàn)了對國家宏觀“政道”的研究熱情。圖3顯示2013年后對國家治理體系及治理能力的研究成為了一個新的熱潮，研究者紛紛解讀國家治理的含義及其與社會治理的關(guān)系(俞可平，2014；燕繼榮，2014；胡鞍鋼，2015；唐亞林，2014；薛瀾，2014等)。研究者對于社會治理分歧并不明顯，大多接受了西方新治理的基本論點，但對國家治理的內(nèi)涵卻充滿了爭議。而在學(xué)術(shù)界之外，政府及官方媒體似乎更熱衷于將國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化，詮釋為強國家、絕對主義國家式的政府能力。

圖3 “國家治理”在中國治理研究中的文獻(xiàn)占比(2001-2015)*在中國知網(wǎng)中，按照字段“主題=治理(不包含公司治理)”，“來源類別=核心期刊/CSSCI”的條件，以及“學(xué)科領(lǐng)域=哲學(xué)與人文科學(xué)/社會科學(xué)/經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)”的條件檢索(檢索時間：2015年11月18日17:18分)，獲得2001-2014年治理研究文獻(xiàn)。在搜索結(jié)果中添加條件“主題=國家治理(不包含公司治理)”再次搜索，獲得2001-2014年“國家治理”研究文獻(xiàn)，并計算比例。

非常明顯，自治理理論進(jìn)入中國以來，在理論界出現(xiàn)了“治理、到處是治理”的情形。大量文獻(xiàn)和多方面的進(jìn)展讓我們相信，中國治理研究在未來仍將是一個活力四射的領(lǐng)域。然而，也要注意到，2010年之后的研究存在著幾個值得關(guān)注的問題。首先是，治理的概念仍然是混亂的，存在大量與“新治理”和善治無關(guān)的研究，這本來是正常的，但某些研究者卻宣稱其論點受到治理理論的引導(dǎo)和支撐。更值得注意的是，本質(zhì)上反治理的“管控”也經(jīng)常以治理的面目出現(xiàn)。其次，就研究內(nèi)容看，局部經(jīng)驗研究較多，描述性解釋多，價值倡導(dǎo)多，過度推廣多。相對而言，對治理創(chuàng)新制度化研究、對治理的發(fā)生和變化的機(jī)制性研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第三，從方法上看，中國的治理研究者已經(jīng)注意到必須將規(guī)范研究與經(jīng)驗研究相結(jié)合，既要超越單純的理論推導(dǎo)和思辨，又不能停留于單純的描述。不過許多研究由于缺乏機(jī)制性解釋，宏觀理論與微觀經(jīng)驗之間的脫節(jié)依然非常明顯。第四，政道一度較少獲得關(guān)心，只是被作為治道變革的外生變量或既定條件；而當(dāng)國家治理成為研究熱點后，政道與治道或“新治理”在研究上似乎又變得無關(guān)了。

另外需要特別提到，在較長一個時期內(nèi)，國家建構(gòu)等政治性議題被學(xué)者們有意隱晦或回避。而在十八屆三中全會之后，國家治理的研究雖仍限于規(guī)范推演和價值判斷，但已經(jīng)出現(xiàn)了眾多爭議，而每一個不同論點都意味著未來社會治理將具有不同的地位、承擔(dān)不同的角色。如果說，中國治理研究的其他不足都是階段性的，那么由于國家的“元治理”(Jessop,B.，2002a)角色，對國家治理的內(nèi)涵及其與社會治理的關(guān)系的理解，更直接地對于未來中國治理研究議程產(chǎn)生深刻的影響。理解國家治理與社會治理的關(guān)系，就必須從解讀治理與國家建構(gòu)之間的張力著手。

三、治理與國家建構(gòu)之間的張力

如前文所說，針對發(fā)展中國家的善治，具有比“新治理”更復(fù)雜的含義，其中重要的內(nèi)容便是善政。而好政府的標(biāo)準(zhǔn)基本上是韋伯式的。這也就是說，善治承擔(dān)了現(xiàn)代國家建構(gòu)與治理的雙重任務(wù)，兩者互為條件，形成一個邏輯上的循環(huán)。坦率地說，這樣的邏輯循環(huán)是較為常見的*例如，作為發(fā)展中國家的學(xué)者，俞可平對善治的論述構(gòu)成循環(huán)論證的一個顯然的例證。參見王詩宗(2009，p.131)。；如果說這些邏輯循環(huán)并非錯誤，那么至少應(yīng)該看到，治理與國家建構(gòu)之間是存在緊張關(guān)系的，將兩者互為條件在純粹邏輯上難以成立。

國家構(gòu)建是當(dāng)今國際社會科學(xué)最重要的命題之一。在有關(guān)國家建構(gòu)的討論中，福山(2004:15)認(rèn)為，許多國家面臨的問題是，在減小國家影響范圍的過程中，他們要么削弱了國家的力量，要么產(chǎn)生了對新的國家能力的需求，而這種國家能力要么是虛弱的，要么根本不存在?，F(xiàn)代國家具有兩個基本特性：“民族-國家”和“民主-國家”。后發(fā)展國家在國家建構(gòu)進(jìn)程中，“民族-國家”與“民主-國家”之間經(jīng)常表現(xiàn)出了較為嚴(yán)重的不均衡性。由于先發(fā)國家的示范效應(yīng)以及后發(fā)展國家的自身特點，后發(fā)展國家的國家建構(gòu)過程中充滿了政治整合和文化整合的矛盾。(Yu,Jianxing & He,Ziying 2011)不止于此，發(fā)展中國家要在經(jīng)濟(jì)和資本全球化的背景下實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的起步，國家還必須擁有戰(zhàn)略的引導(dǎo)和規(guī)制能力、與外部的博弈能力以及參與制定國家間游戲規(guī)則的能力。因而，許多后發(fā)國家都在財政稅收制度、銀行金融制度等領(lǐng)域保留了強國家的特征。在一些倡議者看來，構(gòu)建一個強大國家，是這些后發(fā)展國家走向富裕、民主的前提。

國家建構(gòu)與治理的區(qū)別是明顯的。就其內(nèi)在特性而言，國家建構(gòu)強調(diào)穩(wěn)定、秩序和規(guī)制，因而表現(xiàn)出剛性、控制性、程序理性的特征；與之相反，治理強調(diào)多元、談判和協(xié)作，因而表現(xiàn)出彈性、互動性、反思理性的特征。就其制度目標(biāo)而言，國家建構(gòu)作為一項現(xiàn)代性成就，無論作為組織形式的建構(gòu)，還是制度體系的建構(gòu)，都是以國家能力為中心的。而治理強調(diào)權(quán)威的多元化、分散化，旨在消解國家的絕對主權(quán)，廢除國家至高無上的現(xiàn)代性觀念，要求國家改變“統(tǒng)治方式”，與其他治理主體平等分享權(quán)威和權(quán)力資源，因而具有強烈的后現(xiàn)代色彩。治理理論沒有停留于對國家權(quán)力進(jìn)行憲政層面制衡的古典自由主義立場。學(xué)者們明確提出了多中心治理觀點，使得包括行政管理權(quán)在內(nèi)的國家對內(nèi)主權(quán)不得不向個人和其他組織開放。

但另一方面，國家集權(quán)的需要來自于它不僅要繼續(xù)扮演自由市場的建構(gòu)者、守護(hù)人的角色，還要利用和改善廣泛的福利政策以實現(xiàn)社會公正。而且，全球化進(jìn)程的加速使國家在幾乎所有重要政策領(lǐng)域都被卷入到區(qū)域和全球?qū)用?，遭遇大量新的、跨邊界的協(xié)調(diào)和控制問題。國家要成功進(jìn)行政策執(zhí)行，它就必須重新獲得權(quán)力，開拓新職能。面對一個多元權(quán)威并存的治理體系，各國決策者所面臨的挑戰(zhàn)絕不是從治理領(lǐng)域撤出，而是應(yīng)學(xué)會怎樣適應(yīng)和駕馭?！半S著越來越難以承受社會對中央與地方政府的能力要求，國家不得不不斷委托和下放其調(diào)節(jié)權(quán)力和一些更根本的權(quán)力給準(zhǔn)公共組織、非政府組織、商業(yè)行會、專家組織、社會服務(wù)公司、工會、科學(xué)協(xié)會以及許多其他私人的非營利組織”(Barrow,C.W.，2005)。這樣看來，現(xiàn)時代的國家建構(gòu)又不能排除治理，相反需要借助于治理。

就目前的中國而言，國家治理體系與治理能力毫無疑問地包括現(xiàn)代國家構(gòu)建和政府能力發(fā)展的內(nèi)涵，而社會治理則強調(diào)分權(quán)化和多元協(xié)作。2014年《政府工作報告》也對社會治理的分權(quán)化意涵予以確認(rèn)。*2014年《政府工作報告》提出，要“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。這樣，國家建構(gòu)與治理的張力，在現(xiàn)階段的中國就具體體現(xiàn)為國家治理與社會治理的張力。不幸的是，中國的國家治理與社會治理剛剛起步，但兩者間的張力已不再是想象，而是現(xiàn)實。如前所述，學(xué)術(shù)界對于國家治理的理解分歧極大。幾類觀點至少能表明，在對未來國家治理的學(xué)術(shù)想象中，社會治理已經(jīng)被當(dāng)作一個值得期待或必須警惕的角色。更值得注意的是領(lǐng)導(dǎo)層和官方媒體的態(tài)度，以及官方話語與學(xué)術(shù)界觀點的抵牾。借助福山新作《政治秩序與政治衰敗》(Political Order and Political Decay)中對于國家建構(gòu)與國家能力的強調(diào)，輔以新近實施民主制度的國家的負(fù)面證據(jù)，一些人將對民主和公民社會的反思，有意識地變成了藐視和追剿*官方媒體中這一傾向非常明顯。例如環(huán)球時報2014年10月23日所刊王小石的文章《從福山反思談國家治理能力建設(shè)》便是一個典型例證；而網(wǎng)絡(luò)中，類似的論點不勝其數(shù)。。如此解讀福山，根本原因可能在于導(dǎo)出拒絕民主的借口，這一借口幾乎必定意味著對接近于新治理的社會治理的拒絕，這反襯了社會治理對于政治進(jìn)步與國家建構(gòu)的重要性。

我們同意福山對國家能力順序優(yōu)先性的判斷，但是正如福山(2014：9-15)本人所說，法治和民主問責(zé)制構(gòu)成了對國家權(quán)力的必要制約；而沒有問責(zé)的自由裁量權(quán)或官僚自主性就等于腐敗。(Fukuyama,2013)如我們所知，問責(zé)不僅與實質(zhì)性民主有關(guān)，而且由公民參與所生成的社會問責(zé)也已是問責(zé)制的重要組成(Rhodes,1997:101-103)。因此沒有法治、實質(zhì)性的民主社會治理的推進(jìn)，健康的政府能力只能是一個迷思。同時，還應(yīng)看到，福山未能清晰地界定政府能力的概念，這很容易造成能力與官僚自主性、秩序與集權(quán)、治理質(zhì)量與政府職能范圍等概念的混淆。在我們看來，政府能力歸根到底是在統(tǒng)治疆域內(nèi)有效實施政策的能力，這一能力在當(dāng)代遠(yuǎn)不限于合法使用暴力，國家的“基本能力”更多是“國家通過社會中的商議和合作進(jìn)程來滲透社會，組織社會關(guān)系和實施政策的能力”(Onis,Z.，1991)。換言之，現(xiàn)代國家治理能力的拓展離不開社會治理，社會治理固然可能造成能力低下的政府的困境，但也是有效國家治理的基石。

全面討論福山的新作，并非本文的任務(wù)。我們只想說明，即使我們認(rèn)同福山的新觀點，也不可以“強政府”、“政府能力”為借口，拒絕民主，排除社會治理，否則國家建構(gòu)的走向更可能是絕對主義國家。然而，澄清上述觀點，不意味著我們已經(jīng)解決了治理與國家建構(gòu)的張力問題，這一問題仍需要嚴(yán)肅的對待。前述以循環(huán)邏輯論證治理在中國的適用性的做法難以被接受；而因為中國不具備治理的前置條件，就認(rèn)為中國不可能有治理，則可能是一種僵硬的結(jié)構(gòu)分析。這種方法論未考慮到行動者的能動性與策略性的作用。如果接受這種分析方式，我們就必須同意歷史不會發(fā)生任何進(jìn)步——這是另一種可笑的歷史終結(jié)論。

我們需要避免邏輯循環(huán)，同時也克服僵硬的結(jié)構(gòu)分析的局限。在此，杰索普給了我們重要啟發(fā)。他指出，國家需通過權(quán)力實現(xiàn)其重要過程，而權(quán)力依賴于其經(jīng)濟(jì)和公民社會而存在。在一些發(fā)展中國家，也存在較強的國家權(quán)力與其他基礎(chǔ)性權(quán)力之間的平衡，這一平衡在經(jīng)濟(jì)和公民社會發(fā)展中得到了應(yīng)用。但這些探討因為人們對于“強”、“弱”理解的差異而被削弱，而且面臨著循環(huán)論證的危險?？赡艽嬖诘慕鉀Q辦法是，把國家能力由于政策領(lǐng)域、由于時間方面的各種具體節(jié)點上而具有的更多可變性都考慮在內(nèi)——這是一種“策略性-關(guān)系性”的探討。(Jessop,B.，2002b)總是將“結(jié)構(gòu)”看得一成不變，而看不到能動性和策略性的作用，那么任何發(fā)展的可能都很難存在。杰索普認(rèn)為，策略-關(guān)系方法就是對純粹結(jié)構(gòu)分析的一個很好的替代性方法。這種方法主張對結(jié)構(gòu)在形式、內(nèi)容和運作上進(jìn)行策略的分析，或者說從結(jié)構(gòu)“銘刻”的策略選擇性來分析；而活動由此被視為結(jié)構(gòu)的、背景的，或者說活動可以從主體策略計算的結(jié)構(gòu)限制來分析。這也就意味著，“前一方面表明結(jié)構(gòu)限制常常是策略性地運作著；結(jié)構(gòu)不是絕對的、無條件的，而常常是時間性的、空間性的、能動性的、策略性的。后一方面則表明，能動者是反思性的，能夠在結(jié)構(gòu)限制下重新闡明自身的身份和利益。并且，能夠在他們當(dāng)前的處境中進(jìn)行策略計算?！?Jessop,B.,1996)

策略-關(guān)系方法提供了一種強烈的方法論啟示：我們需要在正視結(jié)構(gòu)因素的前提下，認(rèn)可某種“彈性”，考察行動者在具體結(jié)構(gòu)背景下能進(jìn)行何種策略選擇和行動?；诖?，我們提出三個推測：(1)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的方向選擇將影響社會治理的發(fā)展進(jìn)程；(2)社會治理的良性發(fā)展可以促進(jìn)國家治理體系構(gòu)建與治理能力提升；(3)未來的中國治理格局無法預(yù)設(shè)，但取決于國家治理與社會治理的互動，或者說國家與社會兩方面的行動者在各個層次上的策略性互動將造就中國治理的未來格局。

四、未來研究的議程

不能預(yù)設(shè)未來的制度形態(tài)和具體演化路徑，不等于沒有價值取向。我們深知治理一詞不可能被限定為新治理，它仍舊可以在各種意義上使用；同時，中國的各種具體不可治理性并非都要依靠新治理或社會治理來解決，在各種意義上的中國治理研究均是重要且必要的。但在價值上，較狹義的新治理、善治承載了我們對好的生活、好的社會、好的制度的想象，因此在全部的中國治理研究中，涉及中國的國家治理和社會治理研究不能回避治理與善治的意涵。按照上面的假設(shè)，國家治理、社會治理及兩者的相互作用與共同演進(jìn)，應(yīng)該是未來研究的核心領(lǐng)域。由此，我們提出如下中國治理研究的議程：

(1)關(guān)于國家治理體系和治理能力的研究。主要問題有，現(xiàn)代化的國家治理體系包含哪些要素？什么是國家的治理能力？當(dāng)代治理能力的來源有哪些？強能力與官僚自主性、集權(quán)等概念的關(guān)系？這一方面的研究旨在厘清國家治理體系及能力作為一類理論概念的“應(yīng)指”。雖然已經(jīng)存在許多學(xué)者的論述，但更深入和全面的爭論還是必要的。

(2)基層(及社區(qū))的社會治理機(jī)制。這一領(lǐng)域本已得到學(xué)者們的高度關(guān)注，但過去的研究側(cè)重于治理的新形式與功能，對治理的發(fā)生和發(fā)展的機(jī)制研究應(yīng)是今后的重點。這里所說的機(jī)制必須能解釋政治和社會結(jié)構(gòu)下，行動者如何決策和互動，導(dǎo)致基層治理的演化。

(3)社會資本、社會傳統(tǒng)與社會的發(fā)育。一切現(xiàn)實中的新治理均與傳統(tǒng)有關(guān)*參見Peters,B.G.and Pierre,J.(1998).。中國的一些研究者也很重視社會治理中的傳統(tǒng)因素，但往往將傳統(tǒng)理解為古籍中記載的傳統(tǒng)，然后根據(jù)研究者自己的理解加以現(xiàn)代化解讀。在當(dāng)下，真實的中國社會領(lǐng)域的傳統(tǒng)是什么？現(xiàn)存的社會文化與社會資本的真實狀態(tài)是什么？它們能有助于或被融入現(xiàn)代社會治理的體系嗎？對這些問題的解答，不僅可能回應(yīng)現(xiàn)實的需要，也可能是中國治理研究可能產(chǎn)生的重要理論貢獻(xiàn)。

(4)社會力量尋找參與機(jī)會、開辟參與渠道的方式。根據(jù)經(jīng)驗描述，政府在克服各種不可治理性時，有可能引入社會力量，甚至為社會力量的參與提供穩(wěn)定的途徑。更值得研究的是公民的主動行為，因為這顯示了社會的能動性。從長遠(yuǎn)看，研究者需探討公民主動參與公共事務(wù)的動機(jī)和模式，以及社會沖突和抗?fàn)幨欠駱?gòu)成行動者爭取參與的方式，能否導(dǎo)致參與、合作乃至秩序*Lily L.Tasi (2015)的研究指出一些不符合要求的行為可能是為了使得政策與當(dāng)?shù)貤l件相契合而形成的政策反饋的溝通以及建設(shè)性的批評，參見Tasi，L.L.(2015).等。

(5)政府動員、整合社會力量的方式。在此，我們不僅應(yīng)關(guān)懷協(xié)同的具體模式，而且要關(guān)心政府作為一類行動者整合并利用社會力量的策略。如在公共服務(wù)提供之外，中國還大量存在用網(wǎng)格化管理或通過運動方式動員社會，實現(xiàn)政府目標(biāo)的現(xiàn)象。這些做法對社會力量發(fā)展和社會治理有何影響，需要得到持續(xù)關(guān)注。

(6)社會治理的制度環(huán)境。社會主體所面臨的制度結(jié)構(gòu)是復(fù)雜的，也具有一定的彈性。國家的強制性制度邏輯、社會主體自身所擁有的規(guī)范性制度邏輯和社會成員擁有的文化-認(rèn)知性制度邏輯相互混雜并綜合地對組織和個體行為發(fā)生作用。其中強制性邏輯早就得到了研究者的重視*如俞可平、何增科和徐秀麗(2006)。，但在未來的研究中，我們應(yīng)該將國家制度放在一個綜合的視野中加以判斷和解釋*在這方面，李文釗等人的工作值得重視。參見李文釗、蔡長昆(2012).；既高度重視國家制度，又不忽視制度的多樣性和綜合性。只有這樣，才能更好地描述和解讀國家制度的真實面貌和真實作用。

(7)社會治理對國家制度的支撐或促進(jìn)作用。僅在理念上認(rèn)同社會治理對國家制度的積極作用是不夠的，我們還應(yīng)該觀察社會治理對政治制度及政治文化、行政內(nèi)容及行政方式的具體作用途徑，并分析總結(jié)其機(jī)制。

(8)社會治理作為新的政府工具及其在應(yīng)對不可治理性方面的應(yīng)用、中國政府的治理質(zhì)量*這類研究未必是直接關(guān)于治理或社會治理的，但有助于診斷中國治理中存在的問題，賽奇的工作即體現(xiàn)了這一功能。參見Saich,Tony(2013).、各種政府工具的績效。這方面的工作旨在形成微觀的積累，在積累中發(fā)現(xiàn)“策略性”(contingent)的現(xiàn)象中體現(xiàn)的模式，再在模式中提煉普遍性的知識。這些知識積累不僅可能引領(lǐng)實踐，也可能為前面的議程內(nèi)容提供證據(jù)資源，甚至可能形成對公共行政一般理論范式的貢獻(xiàn)。

以上研究議程是圍繞著國家治理、社會治理及兩者的互動展開的。議程的提出，顯示了作者的價值認(rèn)同。事實上，新治理雖然不能提供一套規(guī)范性理論，卻是具有很強的導(dǎo)向性的話語和思潮，富含了對社會領(lǐng)域的積極價值判斷；盡管在發(fā)展中國家推進(jìn)治理，必定要面對國家建構(gòu)與治理之間的沖突。在中國雖然特定領(lǐng)域和層次的治理已經(jīng)是一類現(xiàn)實，然而繼續(xù)推進(jìn)治理的實踐的努力，也已經(jīng)面臨著國家治理與社會治理的矛盾。但是，結(jié)構(gòu)與能動的二維思維，或可使我們在國家治理與社會治理的張力中不至于手足無措，甚或絕望。在未來，中國治理的研究固然需針對各種具體的不可治理性，但更應(yīng)有一個基于國家-社會互動和演化理念的學(xué)術(shù)觀念。在其中，“更好”的社會治理不僅是現(xiàn)代化國家治理的有機(jī)構(gòu)成，也很可能是國家治理現(xiàn)代化的有力助推。

毫無疑問，我們不能專斷地拒絕與新治理無關(guān)的治理研究，但突出社會、公民角色的中國治理研究在當(dāng)下尤為重要。而且，我們深信，由于現(xiàn)有結(jié)構(gòu)和能動因素的復(fù)雜性，未來中國治理的形態(tài)和精確的演化路徑是無法預(yù)測的。建構(gòu)性理性盡管不可能，我們卻仍可認(rèn)為，察知各種行動者在結(jié)構(gòu)與情境(context)下策略選擇的空間和互動的方式，將使得我們有能力更好地診斷現(xiàn)實并及時思考可能的策略。說到底，新研究議程的核心目的在于更強的適應(yīng)性理性能力?！?/p>

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(責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍)

郁建興，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究政府管理與創(chuàng)新、社會組織與社會治理；王詩宗(通信作者)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究公共政策、社會組織與社會治理。

國家社科基金重大招標(biāo)項目“地方政府社會管理創(chuàng)新的制度化研究”(編號：138ZD040)。

C916

A

1007-9092(2017)01-0028-011

*本文原刊Journal of Chinese Governance 2016年第1期，已獲書面授權(quán)，略有刪節(jié)。