張紹軍 陳向武 李衛(wèi)華

關(guān)于完善我國(guó)動(dòng)物防疫法律體系的幾點(diǎn)思考

張紹軍 陳向武 李衛(wèi)華

完善的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系是順利開(kāi)展動(dòng)物防疫工作的重要保障。我國(guó)已經(jīng)基本形成了以《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）為核心，以《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等法規(guī)為支撐，以《動(dòng)物防疫條件審查辦法》等為配套的獸醫(yī)法律體系，對(duì)于確保養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生安全、動(dòng)物源性產(chǎn)品安全和生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮了重要作用。鑒于立法制度設(shè)計(jì)的適度超前性，《動(dòng)物防疫法》及其配套規(guī)章經(jīng)過(guò)近9年的運(yùn)行，一些立法、執(zhí)法等方面問(wèn)題也日益凸顯，不能適應(yīng)新形勢(shì)下動(dòng)物防疫工作的需要，因此建議及時(shí)修改補(bǔ)充完善，確保各項(xiàng)動(dòng)物防疫工作順利運(yùn)行。

1 當(dāng)前我國(guó)獸醫(yī)法律體系建設(shè)存在的主要問(wèn)題

目前我國(guó)獸醫(yī)法律體系建設(shè)既存在立法空白方面的問(wèn)題，也包括現(xiàn)有制度運(yùn)行方面的問(wèn)題，主要包括：

1.1 配套規(guī)章不健全

1.1.1 《動(dòng)物防疫法》授權(quán)制定配套法規(guī)的工作尚需加大力度。為了確保法律的可操作性，《動(dòng)物防疫法》以“按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定或依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的表述方式，授權(quán)國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定或商（會(huì)）國(guó)務(wù)院其他部門制定相關(guān)配套規(guī)章或規(guī)范性文件，這種授權(quán)類規(guī)定在《動(dòng)物防疫法》中有近40處[1]。新《動(dòng)物防疫法》施行之后，農(nóng)業(yè)部組織制修訂了《動(dòng)物檢疫管理辦法》等配套規(guī)章10余部。從數(shù)量看還不足授權(quán)制定總數(shù)的1/6。一些需求迫切的規(guī)章至今未能出臺(tái)，如《官方獸醫(yī)管理辦法》，制約了官方獸醫(yī)隊(duì)伍的發(fā)展。在實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）的過(guò)程中，更需要制定系列配套規(guī)章，為實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》的階段性目標(biāo)和總體目標(biāo)提供立法支持。

1.1.2 現(xiàn)行的配套法規(guī)尚需盡快修訂。《動(dòng)物檢疫管理辦法》《動(dòng)物疫情報(bào)告管理辦法》《動(dòng)物防疫條件審查辦法》《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》等配套規(guī)章頒布實(shí)施至今，動(dòng)物檢疫管理體制、疫情報(bào)告渠道、養(yǎng)殖場(chǎng)所選址布局、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格準(zhǔn)入管理制度、動(dòng)物診療活動(dòng)管理等不少新問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)，為確保相關(guān)法律制度的順利實(shí)施，需要及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)配套規(guī)章的立法后評(píng)估以及修訂工作。

1.1.3 重大動(dòng)物疫病根除凈化缺乏法律依據(jù)。2012年，國(guó)務(wù)院在《規(guī)劃》中提出了根除凈化重大動(dòng)物疫病的策略。但現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》設(shè)計(jì)的法律制度絕大多數(shù)是為了適應(yīng)動(dòng)物疫情的預(yù)防、控制和撲滅，不完全適用動(dòng)物疫病的根除與凈化。從現(xiàn)行立法層面分析：一是法律規(guī)范沒(méi)有疫病控制狀態(tài)的規(guī)定，比如如何界定根除或凈化的標(biāo)準(zhǔn)；二是強(qiáng)制免疫只有進(jìn)入而沒(méi)有退出機(jī)制；三是缺少動(dòng)物疫病根除凈化措施的法律規(guī)定。

1.1.4 尚未出臺(tái)專門的《獸醫(yī)法》。從人、事、物三方面綜合立法或分別立法是確保獸醫(yī)工作順利運(yùn)行的“三駕馬車”，缺一不可。目前，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)均制定了規(guī)范管理獸醫(yī)人員的專門法律法規(guī)，對(duì)于促進(jìn)獸醫(yī)隊(duì)伍發(fā)展、確保動(dòng)物防疫工作順利開(kāi)展發(fā)揮了重要作用。我國(guó)現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》僅對(duì)官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)等3類獸醫(yī)人員管理作了原則性規(guī)定?！秳?dòng)物防疫法》規(guī)定原則性強(qiáng)，操作性不夠；配套的《官方獸醫(yī)管理辦法》仍未出臺(tái)，現(xiàn)行的《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》中的一些制度設(shè)計(jì)從近幾年的運(yùn)行情況看也亟待完善，另外，受法律層次限制，配套規(guī)章處罰力度不夠大，這都制約了我國(guó)獸醫(yī)隊(duì)伍的健康發(fā)展。

1.2 法律制度不完善

1.2.1 動(dòng)物防疫主體責(zé)任沒(méi)有有效落實(shí)?！秳?dòng)物防疫法》第十四條、第十七條和第七十三條明確規(guī)定養(yǎng)殖者是強(qiáng)制免疫法定責(zé)任主體。由于我國(guó)中小規(guī)模和散養(yǎng)仍占主體地位，受傳統(tǒng)思維和工作模式影響，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，政府部門承擔(dān)了散養(yǎng)動(dòng)物養(yǎng)殖者的免疫責(zé)任，加之獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)展滯后，致使養(yǎng)殖者本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的強(qiáng)制免疫法定義務(wù)沒(méi)有履行。

1.2.2 動(dòng)物疫情尚不能及時(shí)如實(shí)報(bào)告。由于重大動(dòng)物疫情的災(zāi)害屬性不明確和疫病防控歸責(zé)和撲殺補(bǔ)償機(jī)制不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)了地方政府不愿報(bào)、獸醫(yī)系統(tǒng)不敢報(bào)、業(yè)主不想報(bào)的現(xiàn)象。同時(shí)，盡管《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，發(fā)現(xiàn)動(dòng)物疫情可向獸醫(yī)系統(tǒng)三個(gè)單位報(bào)告，但是由于沒(méi)有突出動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)疫情報(bào)告的主渠道作用，反而在事實(shí)上弱化了疫情報(bào)告體系的建設(shè)[2]。

1.2.3 檢疫監(jiān)管制度尚需健全完善。從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，動(dòng)物檢疫依法實(shí)施已有五十多年，其性質(zhì)也歷經(jīng)了從技術(shù)措施、技術(shù)行政行為到行政許可的多次變革。但從實(shí)際情況看，動(dòng)物檢疫特別是產(chǎn)地檢疫的技術(shù)含量卻始終鮮有增長(zhǎng)，官方獸醫(yī)往往是通過(guò)查驗(yàn)免疫檔案和肉眼觀察后即出具檢疫證明，有時(shí)候還存在隔山開(kāi)證、只出證不檢疫等問(wèn)題，《動(dòng)物檢疫管理辦法》雖有“農(nóng)業(yè)部規(guī)定的實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)符合要求”的規(guī)定，但在產(chǎn)地檢疫過(guò)程中真正施行實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)的則為數(shù)極少。“以檢促防”“以監(jiān)促檢”的實(shí)際效果并未真正顯現(xiàn)。

1.2.4 法律責(zé)任部分需要調(diào)整。2013年5月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“司法解釋”）。司法解釋將“生產(chǎn)、銷售檢疫不合格，染疫或者疑似染疫，病死或死因不明等動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的行為；或者在動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品養(yǎng)殖、銷售、運(yùn)輸、貯存等過(guò)程中，違反規(guī)定，超限量或者超范圍濫用添加劑、獸藥等，足以造成他人嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的行為”列入涉嫌生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪。司法解釋主要涉及《動(dòng)物防疫法》第二十五條第（三）（四）（五）款的禁止性規(guī)定。對(duì)于已經(jīng)入刑的行為，不能再適用行政處罰的方式實(shí)施，需要及時(shí)修改相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，《動(dòng)物防疫法》與其他法律法規(guī)針對(duì)同一違法行為的處罰力度也有所差異，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

2 有關(guān)思考

2.1 構(gòu)建合理的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系框架

我國(guó)獸醫(yī)法律體系框架，可以圍繞“人”（獸醫(yī)人員）、“事”（疫病防治、動(dòng)物源性食品安全）、“物”（獸醫(yī)藥品、獸醫(yī)生物制品、獸醫(yī)器械）這三個(gè)方面，構(gòu)建獸醫(yī)人員管理、獸醫(yī)行為管理和獸醫(yī)藥品藥械管理等相互支撐、互為補(bǔ)充的獸醫(yī)法律體系，分別制定獸醫(yī)法、動(dòng)物衛(wèi)生法、獸醫(yī)藥品法等。

2.2 構(gòu)建獸醫(yī)法律體系模式

借鑒國(guó)外大陸立法體系和英美立法體系經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)獸醫(yī)立法體制實(shí)際，在人事物等方面平行立法。在此基礎(chǔ)上，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)依次相生，形成“法律—法規(guī)—規(guī)章—規(guī)范性文件—規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)”等多層次的樹(shù)狀模式[3]。

2.3 制定中長(zhǎng)期立法規(guī)劃

首先，以《規(guī)劃》提出的指導(dǎo)思想、防治目標(biāo)和總體策略為指導(dǎo)，圍繞疫病防控重點(diǎn)任務(wù)，確立獸醫(yī)法律立法的中長(zhǎng)期規(guī)劃。其次，制定近期立法計(jì)劃，在開(kāi)展動(dòng)物防疫法立法的評(píng)估基礎(chǔ)上，著手修訂《動(dòng)物防疫法》，完善《動(dòng)物防疫法》配套規(guī)章及相關(guān)規(guī)范制訂，研究起草《獸醫(yī)法》。再次，制訂年度立法計(jì)劃，優(yōu)先著手解決近期《動(dòng)物防疫法》授權(quán)立法的制修訂問(wèn)題。

2.4 建立相對(duì)固定的專家組織

在農(nóng)業(yè)部層面組織立法、執(zhí)法監(jiān)督、動(dòng)物疫病預(yù)防控制、行政管理、科研院所等方面的專家成立立法專家委員會(huì)，建立相對(duì)固定的專家組織，并按照動(dòng)物防疫、檢疫等實(shí)施分組管理，建立良好的工作運(yùn)行機(jī)制，為動(dòng)物衛(wèi)生立法建立良好的專家資源。專家組可以深入開(kāi)展立法調(diào)研和評(píng)估，以及多形式、多層次的調(diào)研評(píng)估活動(dòng)，提高法律規(guī)范的可行性、科學(xué)性、適用性和操作性。

摘自《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2017年第34卷第7期