潘 琳，周迎春，王 軍，劉 華，占松鶴

（1.安徽農(nóng)業(yè)大學，安徽合肥 230001；2.安徽省動物疫病預防與控制中心，安徽合肥 230091）

安徽省政府購買動物防疫服務實踐與對策

潘 琳1，周迎春2，王 軍2，劉 華2，占松鶴2

（1.安徽農(nóng)業(yè)大學，安徽合肥 230001；2.安徽省動物疫病預防與控制中心，安徽合肥 230091）

安徽省自2003年開展建設基層動物防疫體系試點工作，探索政府購買動物防疫服務的新模式。本文介紹了安徽省政府購買服務的主要內容、承接主體、購買形式等，指出了在政策體系、承接主體、財政保障等方面存在的難題，建議通過完善政策，加強隊伍建設與宣傳培訓，強化考核和監(jiān)管，進一步推進基層動物防疫體制建設。

動物防疫；政府購買服務；體制改革；政策

黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！?013年9月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了政府購買服務的重要性以及實施的總體方向，對政府購買服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理及績效管理進行了原則規(guī)定。本文總結了安徽省在推進基層動物防疫體制改革過程中，各地建立政府購買動物防疫服務的主要做法及存在問題，并提出相應對策和建議，為今后政府購買動物防疫公益性服務的有效開展提供借鑒。

1 背景

2003年，安徽省農(nóng)業(yè)委員會印發(fā)了《關于加強基層動物防疫管理工作的意見》，按“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，以縣為單位，采取利用現(xiàn)有畜牧獸醫(yī)體系、依托養(yǎng)殖大戶、根據(jù)養(yǎng)殖區(qū)域和防疫工作需要聘用村級動物防疫員等模式，籌建人員精干、上下協(xié)調、運轉有序的基層動物防疫新體制。因事設崗，政府購買服務，建立村級動物防疫員（以下簡稱村防員）隊伍，從而拉開了探索“以錢養(yǎng)事”為主要內容的基礎動物防疫體制改革序幕。

2005年8月，安徽省農(nóng)業(yè)委員會、財政廳印發(fā)《關于印發(fā)安徽省建設基層動物防疫體系試點方案的通知》（皖農(nóng)財〔2005〕225號），在全省選擇畜禽養(yǎng)殖量較大，動物防疫工作基礎較好，具有區(qū)域代表性的10個縣（市、區(qū)）開展試點。2006年，試點縣增至40個。2007年，全省全面推行村防員制度。按照安徽省有關文件要求，各市、縣全面啟動村級動物防疫體制改革試點。合肥市、銅陵市、馬鞍山市、蕪湖市等地級市政府及休寧縣、含山縣、懷寧縣、金寨縣等縣（區(qū)）縣委、縣政府出臺相關文件，從服務內容、資金安排、行政管理、考核和獎懲等方面進行了規(guī)范，建立了“職責明確、運轉協(xié)調、以錢養(yǎng)事、錢隨事走、服務高效”的公益性服務新機制。

2012年6月，安徽省農(nóng)業(yè)委員會、財政廳聯(lián)合印發(fā)《安徽省基層動物防疫工作補助經(jīng)費管理實施方案》（皖農(nóng)財〔2012〕164號），對補貼內容、標準、經(jīng)費發(fā)放等做出了具體規(guī)定。至此，以省級指導，市、縣具體負責實施的基層動物防疫服務體系得以初步建立。

2 主要做法

2.1 確定購買服務主要內容

2005年，安徽省結合當時動物防疫工作需要，根據(jù)國家規(guī)定的重大動物疫病確立強制免疫注射、加掛動物免疫耳標、填發(fā)免疫證（卡）和建立免疫檔案（臺賬），開展動物疫情報告，協(xié)助動物產(chǎn)地檢疫，宣傳專業(yè)知識，指導防疫消毒及提供技術服務，對非強制免疫動物疫病實行合同化免疫服務等8個方面作為購買服務的主要內容。在探索推進購買服務的過程中，部分市、縣逐步將無害化處理、動物檢疫（協(xié)檢）、飼養(yǎng)環(huán)境消毒、養(yǎng)殖場（戶）疫病監(jiān)控、病死動物無害化處理監(jiān)督和動物疫病防控綜合服務等納入購買服務范圍。

2.2 組建隊伍（承接主體）

各地在探索實施政府購買服務的過程中，根據(jù)自身實際選擇相應的承接主體，主要有以下幾種情況：

2.2.1 組建村防員隊伍。村防員人數(shù)約占承接主體的90%，其被按照地理環(huán)境、畜禽飼養(yǎng)及分布狀況、動物防疫任務等綜合因素確定配備數(shù)量：原則上平原地區(qū)、丘陵地區(qū)、山區(qū)分別以1 200個、1 000個、800個養(yǎng)殖農(nóng)戶為單位配備1名。村防員的選用實行自愿申報、公開招聘、培訓考試、競爭上崗、績效考核制，經(jīng)過縣級獸醫(yī)部門技術培訓、考試考核，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其簽訂勞務協(xié)議，補助標準根據(jù)考核情況確定，考核由縣級獸醫(yī)主管部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行。

2.2.2 成立防疫合作社或防疫協(xié)會。金寨縣、繁昌縣、廬江縣等地的獸醫(yī)主管部門，將原村防員或鄉(xiāng)村獸醫(yī)組建成防疫合作社、防疫協(xié)會等社會組織，并對其組織構架和內部制度建設進行指導，使其承接動物防疫公益性工作。如，金寨縣為規(guī)范管理，縣動物防疫協(xié)會制定了《動物防疫協(xié)會章程》《動物防疫協(xié)會財務管理制度》《村級動物防疫員管理辦法》等規(guī)章制度。同時，為加強協(xié)會與各防疫員的聯(lián)系，協(xié)會在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了動物防疫分會。

2.2.3 引導或支持企業(yè)投資。太和縣等縣區(qū)支持企業(yè)投資建設無害化處理設施，由企業(yè)進行經(jīng)營管理，政府在發(fā)展項目時給予一定的資金支持。繁昌縣成立畜牧業(yè)環(huán)保服務專業(yè)合作社，由其與規(guī)模養(yǎng)殖場簽訂糞便收集、發(fā)酵床服務等合同，并給予物資、技術服務；縣農(nóng)委對養(yǎng)殖場或畜牧業(yè)環(huán)保服務專業(yè)合作社采購，沼液槽灌車等設備每臺補助7萬元，現(xiàn)共補助28萬元；對用糞便生產(chǎn)有機肥者，使用沼液滴灌的種植大戶給予產(chǎn)業(yè)化資金扶持。

2.3 購買形式

2.3.1 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，實行目標雙軌制。縣政府與鎮(zhèn)政府簽訂動物防疫目標責任書，鎮(zhèn)政府與村防員簽訂動物防疫承包合同書。合同書明確村防員為具體負責人，確定防疫范圍、防疫質量、報酬標準以及雙方權責等。勞務報酬由縣財政統(tǒng)一撥付到縣動物防疫“以錢養(yǎng)事”專戶。春、秋兩季防疫結束后，由縣農(nóng)委會同各鎮(zhèn)政府根據(jù)考核結果，將防疫員報酬直接打到村防員勞務卡上。2005年，村防員的勞務報酬由省財政和縣（市、區(qū)）財政共同承擔，各負擔50%。補貼標準原則上為每人每月200元，其中省財政按100元的標準給予補助，縣（市、區(qū)）財政配套最低每月每人100元，上不封頂。自2008年開始，村防員補助經(jīng)費按國家、省級財政和縣區(qū)財政各負擔每人每月100元進行發(fā)放，各縣區(qū)財政可酌情提高上述標準。

2.3.2 以服務人員為主體，實行任務發(fā)包?？h級財政部門根據(jù)全縣實際畜禽強制免疫數(shù)，按服務項目分類制定了計費標準（如，牲畜口蹄疫免疫：豬0.5元/頭，牛、羊1元/頭；豬鏈球菌病免疫：1元/頭；高致病性禽流感免疫：規(guī)模養(yǎng)殖場0.1元/羽，散養(yǎng)家禽0.2元/羽），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各村的畜禽存欄數(shù)、村落分散程度等因素，合理劃分防疫區(qū)域，明確各區(qū)域的標的，面向有資質的技術人員、從事經(jīng)營性服務人員或實體進行分片招標。中標的單位或個人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂服務合同，實行合同化管理?？h畜牧主管部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對服務人員的免疫密度、免疫卡（證）發(fā)放、防疫質量和農(nóng)戶對村防員的服務評價等方面進行綜合考評，按考核得分比例兌現(xiàn)服務報酬。

2.3.3 以服務組織為主體，實行合同制管理。部分縣（區(qū)）成立防疫協(xié)會或防疫專業(yè)合作社，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立防疫協(xié)會分會或防疫專業(yè)合作社分社，各分會或專業(yè)合作社由村防員和鄉(xiāng)村獸醫(yī)組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與防疫協(xié)會分會簽訂購買勞務合同，勞務報酬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一支付防疫協(xié)會分會，由防疫協(xié)會分會與防疫員簽訂強制免疫承包合同，以合同的方式強化防疫工作的管理。

3 存在的問題

3.1 購買服務政策有待完善

雖然政府購買動物防疫公益性服務已探索實施多年，但仍處于試點探索階段，實踐中很多好的經(jīng)驗作法未形成政策文件，推廣難度較大。

3.2 承接主體難以滿足購買服務要求

目前村防員年齡多在45歲以上，文化水平偏低，動物防疫服務機構及社會化合作組織較少，地方政府在選擇購買服務承接主體時缺乏選擇性，難以滿足招標及競標要求。

3.3 購買服務財政保障不足

當前各地購買服務的經(jīng)費主要來源于動物防疫經(jīng)費。一方面，動物防疫經(jīng)費不足。在財政支出沒有增加的基礎上，各地購買動物防疫公益性服務的投入難以增加。另一方面，盡管2016 年農(nóng)業(yè)部、財政部下發(fā)的《關于調整完善動物疫病防控支持政策的通知》，明確提出了將“原中央財政安排的基層動物防疫工作補助經(jīng)費調整為動物防疫補助，對組織落實強制免疫政策、實施強制免疫計劃、購買防疫服務等予以補助”，但并未明確購買動物防疫服務的范圍。這就造成了基層政府和獸醫(yī)主管部門在使用此項經(jīng)費時依據(jù)不足，制約了動物防疫購買服務的實施。

3.4 防疫隊伍與評價體系不完善

長期以來動物防疫員隊伍基本上采取”戰(zhàn)時集中，平時解散”的管理模式，對政府購買動物防疫服務不適應，加之績效評估體系不完善，致使防疫員工作積極性不高。

4 對策與建議

4.1 明確服務內涵，完善政策支持

政府需明確購買服務的內容、標準、購買形式及購買流程，整合財政資金，完善財政保障，并提供政策支持，減少動物防疫購買服務的隨意性，使基層在實行購買服務時，做到有法可依，提高購買效率和效果。

4.2 加強隊伍建設，提高福利待遇

加強基層動物防疫員隊伍建設，鼓勵大中專院校畢業(yè)生服務基層。對新成立的承擔公益性服務工作的社會化服務組織給予政策支持，參照農(nóng)民專業(yè)合作社補貼標準給予優(yōu)惠待遇；在設施設備購置中，參照農(nóng)機補貼方式給予相應的優(yōu)惠政策。對長期從事動物防疫工作的人員，提高其社會地位，落實聘用期間養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害等保險。

4.3 加強宣傳培訓，培育承接主體

政府購買服務在安徽省尚處于起步階段，無論購買主體還是承擔主體對購買動物防疫服務的概念認識不清，這需要加大有關法律法規(guī)及政策方面的培訓，引導動物防疫人員主動接受這一新事物，讓更多的社會服務組織與合作組織參與其中，引導承接主體多元化發(fā)展。

4.4 強化考核和監(jiān)管

健全政府購買動物防疫服務的體制和機制，規(guī)范政府購買服務行為，使購買動物防疫服務走向社會化、市場化和規(guī)范化。在實施過程中，要明確工作和責任目標及獎罰辦法，實行動態(tài)管理，同時量化各項考核評價指標，引入第三方考核評價機制，確保各項工作落到實處。

[1]李昂，朱琳，李衛(wèi)華，等. 政府購買動物防疫公益性服務的框架探析[J].中國動物檢疫，2017，34（4）：38-41.

[2] 曹良元，胡興邦，劉和秀，等. 政府購買動物防疫公益性服務的實踐與探索[J].中國獸醫(yī)雜志，2017，53（3）：115.

[3] 張紅梅.政府購買動物防疫公益性服務工作中存在問題及建議[J].豬業(yè)經(jīng)濟，2016，37 (12)：20-23.

[4] 李昂，李衛(wèi)華，翟海華，等. 政府購買動物防疫公益性服務現(xiàn)狀研究[J]. 中國動物檢疫，2017，34（3）：42-46.

（責任編輯：孫榮釗）

Real Practice and Countermeasures on Government Purchasing Animal Disease Prevention Services of Anhui Province

Pan Lin1，Zhou Yingchun2，Wang Jun2，Liu Hua2，Zhan Songhe2，
（1. Anhui Agricultural University，Hefei，Anhui 230001；2. Anhui Animal Disease Prevention and Control Center，Hefei，Anhui 230091）

In 2003，Anhui Province launched a pilot project of building the grassroots system of animal disease prevention and has been exploring the new model for government purchasing animal disease prevention services since then. Here，the main items，undertaking bodies and types of purchases of Anhui Province on purchasing such services were introduced. Then problems existing in the legal system，undertaking bodies and financial guarantee were also pointed out. For the purpose of further promoting construction of animal disease prevention system，several pieces of advice were proposed，such as improving relevant policies，strengthening the team building，publicity and training，as well as intensifying examination and supervision.

animal disease prevention；government purchase of service；system reform；policy

S851.33

C

1005-944X（2017）11-0035-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.11.010

占松鶴