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（農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125）

在職能轉(zhuǎn)變與重心調(diào)整中不斷增強(qiáng)獸醫(yī)行業(yè)政策供給有效性
——基于獸醫(yī)行業(yè)市場主體行業(yè)政策需求調(diào)研的思考

林湛椰，楊 浩，許世勇

（農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125）

當(dāng)前，各獸醫(yī)行業(yè)市場主體對(duì)獸醫(yī)主管部門進(jìn)一步優(yōu)化政策供給有較強(qiáng)烈的訴求。建議有關(guān)部門通過優(yōu)化動(dòng)物疫病防控政策、加快形成“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的監(jiān)管機(jī)制、健全病死畜禽無害化處理機(jī)制、建立以質(zhì)量管控為核心的生豬屠宰監(jiān)管機(jī)制、分類制定獸藥用藥政策、加快政策性保險(xiǎn)創(chuàng)新步伐等六個(gè)方面，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作職能，調(diào)整工作重心，通過不斷增強(qiáng)政策供給的有效性來更好的激發(fā)市場主體活力，推動(dòng)獸醫(yī)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

獸醫(yī)行業(yè)；市場主體；公共政策供給；有效性；政策建議

增強(qiáng)政策供給有效性，提高政策供給質(zhì)量，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，也是建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之意。為了解新形勢下獸醫(yī)行業(yè)市場主體對(duì)行業(yè)政策的需求，增強(qiáng)政策供給有效性，2016年8—11月，調(diào)研組先后到浙江、江蘇、四川、河北等地，實(shí)地走訪了養(yǎng)殖場（戶）、屠宰企業(yè)、獸藥生產(chǎn)企業(yè)、寵物診療機(jī)構(gòu)、動(dòng)物疫病檢測機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等獸醫(yī)行業(yè)市場主體。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各獸醫(yī)行業(yè)市場主體對(duì)于獸醫(yī)主管部門加快行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)助政策，以及進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、釋放市場活力等方面，都有較強(qiáng)烈的訴求。調(diào)研組認(rèn)為，在當(dāng)前國家宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的背景下，如何從自身的工作職能轉(zhuǎn)變與工作重心調(diào)整出發(fā)，通過不斷優(yōu)化政策供給來更好的激發(fā)市場主體活力，從而促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，已成為擺在各級(jí)獸醫(yī)主管部門面前的迫切任務(wù)。

1 實(shí)施以落實(shí)主體責(zé)任為導(dǎo)向的動(dòng)物疫病防控政策，切實(shí)提高動(dòng)物疫病防控政策的針對(duì)性與實(shí)效性

由于歷史原因，長期以來各級(jí)政府在動(dòng)物疫病特別是重大動(dòng)物疫病防控工作中“大包大攬”，幾乎承擔(dān)了全部的責(zé)任。然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，只有部分散養(yǎng)戶希望繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策，認(rèn)為不僅自己免疫不應(yīng)該出錢，當(dāng)免疫出現(xiàn)副反應(yīng)時(shí)還要有人來賠償損失。而絕大部分規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)均迫切希望改變現(xiàn)行政策。他們?cè)敢庾杂X履行防疫主體責(zé)任，而希望政府為其提供養(yǎng)殖場生存空間的政策保障，病死畜禽無害化處理的政策支持，以及更為豐富的政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品供給。

當(dāng)前，全國動(dòng)物疫病防控形勢依然嚴(yán)峻，病種多、病原復(fù)雜、污染面大，流行范圍廣。重大動(dòng)物疫病在部分區(qū)域仍呈流行態(tài)勢，人畜共患病呈上升趨勢，外來動(dòng)物疫病傳入風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大，動(dòng)物疫病防控仍是制約畜牧業(yè)發(fā)展的根本問題。而規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營是我國畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然方向，動(dòng)物疫病防控政策的制定應(yīng)順應(yīng)這種發(fā)展趨勢，更多地考慮規(guī)模化養(yǎng)殖企業(yè)的政策需求。

建議合理界定政府在動(dòng)物疫病防控工作中的職責(zé)和邊界，明確落實(shí)養(yǎng)殖者的主體責(zé)任，充分發(fā)揮獸醫(yī)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，逐步建立以養(yǎng)殖者為主體、以政府為主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的責(zé)權(quán)統(tǒng)一的疫病防控體系。加大政策支持力度，鼓勵(lì)各地根據(jù)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展?fàn)顩r、動(dòng)物疫病流行特點(diǎn)、人員隊(duì)伍技術(shù)力量、可調(diào)配資源情況等多種因素，實(shí)行區(qū)域化的防控策略。針對(duì)具體病種制定監(jiān)測與凈化實(shí)施方案，在以免疫為主的基礎(chǔ)上，逐步采取以監(jiān)測、撲殺為主，區(qū)域化管理和市場準(zhǔn)入相配套的綜合防控措施，有計(jì)劃地開展疫病凈化，推進(jìn)無疫區(qū)和無疫企業(yè)建設(shè)。

2 建立和完善以全程可追溯和信息公開為基礎(chǔ)的獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)管體系，加快形成“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的監(jiān)管機(jī)制

我國獸醫(yī)行業(yè)主體類型復(fù)雜，在監(jiān)管上更呈現(xiàn)出“點(diǎn)多、面廣、時(shí)空跨度大”等特點(diǎn)，監(jiān)管難度十分大。基層獸醫(yī)主管部門普遍反映，不僅自身可調(diào)控的資源和可使用的手段十分有限，系統(tǒng)內(nèi)部還存在著監(jiān)管信息資源整合共享不足，信息“孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，“重信息采集、輕信息分析”等問題，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的精準(zhǔn)化和信息化。有企業(yè)代表感慨，現(xiàn)在是“守法的成本太高，而違法的成本又太低?！币粋€(gè)不守規(guī)矩的企業(yè)在一個(gè)地方違規(guī)受到處罰，換個(gè)地方甚至在原地?fù)Q企業(yè)名稱，又繼續(xù)經(jīng)營；而守法的企業(yè)卻要承受市場被攪亂后的額外成本，從而使市場失靈，在一定程度上造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的不正常現(xiàn)象。

目前，農(nóng)業(yè)部正在大力推進(jìn)信息化管理系統(tǒng)的深度整合，“成都智慧動(dòng)監(jiān)”和遼寧“e動(dòng)監(jiān)”信息平臺(tái)建設(shè)等基層的鮮活實(shí)踐也已經(jīng)取得了示范性經(jīng)驗(yàn)。這說明充分利用信息技術(shù)手段，盡快建立和完善以全程可追溯和信息公開為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系，可以在一定程度上解決上述弊端。

建議按照“一體化設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化開發(fā)、模塊化集成、平臺(tái)化運(yùn)行”的原則，加快建成全國統(tǒng)一的從養(yǎng)殖到屠宰全鏈條獸醫(yī)衛(wèi)生信息化監(jiān)管系統(tǒng)，通過信息資源的全國共享、實(shí)時(shí)查詢，以及對(duì)監(jiān)管對(duì)象的自動(dòng)分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)警等功能，切實(shí)提高監(jiān)管的及時(shí)性、精準(zhǔn)度和風(fēng)險(xiǎn)管控的能力，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖產(chǎn)品“來源可查、去向可追、責(zé)任可究”。如此，可以從客觀上有效提高獸醫(yī)衛(wèi)生領(lǐng)域的違法成本，加快形成“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)和保障市場的公平與正義。

3 擴(kuò)大政策補(bǔ)助范圍，以無害化處理的“全覆蓋”提升動(dòng)物源性食品安全保障能力

實(shí)踐表明，對(duì)病死畜禽進(jìn)行無害化處理，是從源頭上保障動(dòng)物源性食品安全的重要舉措。然而目前我國全國性的無害化處理補(bǔ)助政策，僅針對(duì)生豬，而未納入其他養(yǎng)殖動(dòng)物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國養(yǎng)殖環(huán)節(jié)病死豬無害化處理總數(shù)為2 670萬頭，而產(chǎn)地檢疫環(huán)節(jié)檢出的306.56萬只（頭、羽）病害畜禽中，病死豬為72.07萬頭，僅占23.5%。由此可以推算，養(yǎng)殖環(huán)節(jié)其他病死畜禽的總數(shù)應(yīng)該非常大。

據(jù)了解，北京、山東、四川、成都等地已在試行將主要的養(yǎng)殖畜禽全部納入無害化處理的補(bǔ)助范圍。這種“全覆蓋”的做法，對(duì)當(dāng)?shù)胤揽貏?dòng)物疫病，減少養(yǎng)殖戶損失，保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、動(dòng)物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全和生態(tài)安全都發(fā)揮了較顯著的成效。很多養(yǎng)殖業(yè)主反映，目前牛、羊和家禽的養(yǎng)殖量和養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn)非常大，但病死的牛羊禽卻不能享受與病死豬相似的無害化處理政策，非常希望政府能擴(kuò)大無害化處理政策補(bǔ)助的范圍。

建議進(jìn)一步加大病死畜禽無害化處理的補(bǔ)助力度，逐步拓展無害化處理補(bǔ)助政策的適用范圍，將主要的養(yǎng)殖畜禽全部納入無害化處理的補(bǔ)助范圍，實(shí)現(xiàn)無害化處理“全覆蓋”。

4 完善生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)的分級(jí)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，建立以質(zhì)量管控為核心的監(jiān)管機(jī)制

自1998年《生豬屠宰管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施起，全國開展了多輪生豬屠宰點(diǎn)清理整頓工作。特別是2011年12月，商務(wù)部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生豬定點(diǎn)屠宰資格審核清理工作的通知》（商秩發(fā)〔2011〕493號(hào)），要求各地于2012年7月前全面完成審核清理工作，但有些地方反映直到目前當(dāng)?shù)厣i屠宰點(diǎn)的清理整頓還處于“進(jìn)行時(shí)”。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著生豬屠宰點(diǎn)清理整頓工作的推進(jìn)，各地存在的清理整頓標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、清理整頓難度越來越大、產(chǎn)生的社會(huì)矛盾越來越突出等問題日益突顯。一方面，被壓縮的屠宰企業(yè)不甘心就此退出，提出各種訴求以阻礙清理整頓工作的推進(jìn)；另一方面，被保留的企業(yè)對(duì)進(jìn)一步加大投入進(jìn)行升級(jí)改造的意愿不高，不利于屠宰行業(yè)的健康發(fā)展?；鶎雍粲?，改變當(dāng)前以控制數(shù)量為主要目標(biāo)的清理整頓思路，逐步建立以質(zhì)量管控為核心的監(jiān)管機(jī)制。

建議盡快研制全國統(tǒng)一的生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)分級(jí)（如設(shè)1至5級(jí)）標(biāo)準(zhǔn)，在明確規(guī)定設(shè)立生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)的最基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)屠宰點(diǎn)設(shè)施設(shè)備、工藝流程、環(huán)境條件、管理水平、技術(shù)力量和產(chǎn)品質(zhì)量檢測能力等方面的指標(biāo)，評(píng)定其等級(jí)。各地（設(shè)區(qū)的市）可根據(jù)自身實(shí)際情況，決定具體以哪一個(gè)等級(jí)作為當(dāng)?shù)卦O(shè)立屠宰點(diǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級(jí)獸醫(yī)主管部門備案后，按照相關(guān)規(guī)定對(duì)屠宰點(diǎn)實(shí)行分級(jí)管理。

5 分類制定獸藥用藥政策，促進(jìn)寵物診療行業(yè)健康發(fā)展

近年來，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)和婚育狀況等因素的推動(dòng)下，我國寵物行業(yè)以年均30%以上的經(jīng)濟(jì)增長率迅速發(fā)展。據(jù)估算，目前我國至少有寵物1億只（條），市場規(guī)模超過1 000億元；而且根據(jù)專家估計(jì)和業(yè)內(nèi)判斷，未來十年我國飼養(yǎng)的寵物數(shù)量還將出現(xiàn)爆發(fā)性增長。但我國目前現(xiàn)行的獸藥政策，多是基于養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展而制定的，許多規(guī)定并不適用于寵物診療行業(yè)。

在寵物醫(yī)院調(diào)研時(shí)，一線的臨床獸醫(yī)強(qiáng)烈呼吁將“禁止將人用藥品用于動(dòng)物”的規(guī)定調(diào)整為“禁止將人用藥品用于食用動(dòng)物”。他們認(rèn)為，因?yàn)殡S著寵物年齡的增長，寵物老年病、內(nèi)科病的發(fā)病率呈上升趨勢，而在寵物疾病，特別是老年病、內(nèi)科病的治療中，使用人用藥品是不可避免的，西方發(fā)達(dá)國家在實(shí)踐中也多有采用。我國現(xiàn)行的規(guī)定使得獸醫(yī)們一方面要面臨獸醫(yī)執(zhí)法部門的處罰，另一方面還要應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的診療糾紛，這嚴(yán)重制約寵物診療行業(yè)的發(fā)展。又如獸藥典中對(duì)獸藥規(guī)格所做的強(qiáng)制性規(guī)定，不可能同時(shí)適用于規(guī)?；B(yǎng)殖場和寵物醫(yī)院兩個(gè)完全不同的使用環(huán)境。針對(duì)不同用藥對(duì)象，獸藥的用量差異非常大。例如驅(qū)蟲類藥物在寵物診療中用量很小，獸藥的規(guī)格就應(yīng)該??；而在規(guī)?；B(yǎng)殖場治療中用量很大，規(guī)格就應(yīng)該大。

建議隨著寵物產(chǎn)業(yè)駛?cè)氚l(fā)展的快車道，應(yīng)及時(shí)分類制定獸藥用藥政策，取消對(duì)獸藥規(guī)格的強(qiáng)制性規(guī)定，從而有效保障和促進(jìn)寵物診療行業(yè)的健康發(fā)展。

6 加快政策性保險(xiǎn)創(chuàng)新步伐，用市場化手段全面提升畜牧業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地在推進(jìn)病死豬無害化處理工作的過程中，均將無害化處理與保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)作為最重要的一個(gè)抓手，而凡是保險(xiǎn)工作開展推進(jìn)有力的地方，其無害化處理工作都高質(zhì)量得到了落實(shí)。許多養(yǎng)殖場戶也提出，希望盡快改變當(dāng)前政策性保險(xiǎn)品種少、覆蓋面窄的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)殖畜禽種類的“全覆蓋”和對(duì)畜禽養(yǎng)殖過程的“全覆蓋”?？梢哉f，隨著保險(xiǎn)政策逐漸深入人心，建立生產(chǎn)與保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是用市場化手段提高畜牧產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效途徑。

建議加快政策性保險(xiǎn)的創(chuàng)新步伐，擴(kuò)大銀行保險(xiǎn)支持獸醫(yī)衛(wèi)生工作試點(diǎn)的范圍，建立健全以防范疫病風(fēng)險(xiǎn)為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，為整個(gè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供強(qiáng)大的市場推動(dòng)力。

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Re fl ection on the Basis of an Investigation towards the Policy Requirement of the Market Entities in Veterinary Industry

Lin Zhanye，Yang Hao，Xu Shiyong
（Veterinary Bureau，Ministry of Agriculture，Beijing 100125）

At present，the market entities' appeal for further optimizing the policy supply by veterinary competent authorities is becoming increasingly strong. Given this situation，some recommendations were put forward in this article to further transform the job functions and adjust work focus，which can be summarized by the following 6 aspects：optimizing the prevention and control policies of animal diseases，accelerating the establishment of a supervision mechanism of rewarding the superior and punishing the inferior，improving the bio-safety disposal mechanism for diseased and dead livestock and poultry，establishing the supervision mechanism for pig slaughtering with quality management control as its core，developing medication policy of veterinary drugs on a category by category basis，and stepping up the pace of policy-based insurance innovation. In this way，the effectiveness of policy supply of the veterinary sector will be continuously enhanced. Such efforts will better stimulate the vitality of the market entities and push forward the supply-side structural reform of the veterinary sector.

veterinary industry；market entity；supply of public policy；effectiveness；policies and suggestions

S851.3

A

1005-944X（2017）02-0061-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.02.017

楊 浩