進一步完善北京產業(yè)疏解政策

文 馬淑萍

目前，北京主要依靠行政手段對一般制造業(yè)和區(qū)域性專業(yè)市場進行了疏解，在對疏解產業(yè)的可行性分析、戰(zhàn)略布局以及未來產業(yè)發(fā)展趨勢研究不充分的基礎上，不僅影響了疏解效果，對居民生活帶來不便，也不利于產業(yè)轉型升級，同時也將影響北京的財政收入。

2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺后，各地在積極組織落實。北京市的重點任務是疏解非首都功能，產業(yè)疏解配套政策成為重要制度保障。

目前，影響北京產業(yè)疏解的問題主要有三點：

第一，適合京津冀協(xié)同發(fā)展的治理結構還尚未建立。首都北京的城市規(guī)模大，政治、經濟、社會資源的集中，京津冀三地難以平等開展合作，跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要建立新的治理結構和協(xié)調機制。

目前，國家成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組和辦公室，各地政府也相應成立了領導小組和辦公室，辦公室基本設在發(fā)改委，同時相關部門也建立了三地合作工作機制或簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議。京津冀協(xié)同發(fā)展的治理結構基本是在發(fā)改委系統(tǒng)主導下的垂直一體化的、條塊分割的行政管理模式，沒有建立真正意義上的區(qū)域合作與協(xié)調機制。因此，在現(xiàn)有框架下難以發(fā)揮應有作用，疏解非首都功能政策得不到順暢落實。

第二，首都經濟功能定位不明確。城市聚集和產業(yè)集聚會帶來收益遞增效果和協(xié)同效果，因此，大城市規(guī)模不斷擴大，這是城市和產業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。國外經驗表明，城市發(fā)展具有自我組織特性，行政規(guī)劃和行政手段很難逆轉城市發(fā)展動力。老齡化和技術進步對城市發(fā)展影響很大。因此，對北京的城市發(fā)展規(guī)模和產業(yè)的限制應該適度，不易過度分散北京的經濟功能。

疏解非首都功能，并非不發(fā)展產業(yè)。目前，北京主要依靠行政手段對一般制造業(yè)和區(qū)域性專業(yè)市場進行了疏解，在對疏解產業(yè)的可行性分析、戰(zhàn)略布局以及未來產業(yè)發(fā)展趨勢研究不充分的基礎上，不僅影響疏解效果，對居民生活帶來不便，也不利于產業(yè)轉型升級，同時也將影響北京的財政收入。從近年的技術交易看，北京向天津、河北輸出的技術合同雖然逐年增長，但技術溢出效果并不明顯，從某種意義上說，由于首都經濟功能定位不明確，疏解帶來的協(xié)同發(fā)展效果不顯著。當然，完善交通大物流體系以及教育、醫(yī)療等基本公共服務是基本條件。

第三，承接地人才嚴重不足。人才是產業(yè)疏解面臨的重要問題。一方面疏解造成企業(yè)人才大量流失，據(jù)一項問卷調查結果顯示，僅有30%的職工愿意到搬遷地工作。另一方面，承接當?shù)厝瞬艊乐夭蛔恪?/p>

因此，首先要構建利于京津冀協(xié)同發(fā)展的治理框架。借鑒美國華盛頓大都市政府委員會（MWCOG）的經驗，在京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組辦公室下，成立由中央領導牽頭的京津冀協(xié)同發(fā)展委員會，具體負責實施區(qū)域政策。該委員會應體現(xiàn)平等協(xié)商、共同參與的區(qū)域治理理念。發(fā)展委員會定位是為非執(zhí)法權力部門，具有特殊協(xié)調功能的半官方、松散型非盈利組織。資金主要來源是中央財政撥款、地方政府會費、咨詢服務費等。組織運營模式可以實行董事會制，對其所有的政策、職能和資金負責，董事會成員來自國家相關部門及各地方政府選派人員。董事會下設產業(yè)、交通、環(huán)境和公共設施等專業(yè)委員會。具體職能是負責制定全面戰(zhàn)略規(guī)劃和專項規(guī)劃；研究或組織研究京津冀協(xié)同發(fā)展的問題；授權進行區(qū)域公共資源配置，將中央專項撥款分配給成員；為成員提供跨地區(qū)服務，并提出政策建議。

也可以借鑒日本首都圈的治理框架，利用現(xiàn)有機構推進。但是，前提是首先必須立法，嚴格按照法律權限和程序推進?？梢酝ㄟ^《京津冀協(xié)同發(fā)展法》明確規(guī)定統(tǒng)籌規(guī)劃部門的職責權限，既要授予組織協(xié)調各相關部門的權力，也要限制規(guī)劃部門項目審批權，同時給予地方政府部門適當?shù)莫毩⒁?guī)劃權，不干涉地方行政權力，在法律框架下制定和調整《京津冀基本規(guī)劃》。為了科學合理制定區(qū)域規(guī)劃，應建立獨立的具有法律地位的咨詢委員會制度，成員由相關者代表以及專家、企業(yè)家、媒體等組成，負責對規(guī)劃進行審議，審議結果對社會公開。日本模式較適合中央集權制國家，對現(xiàn)有部門調整不大，也適合高速發(fā)展時期的區(qū)域規(guī)劃。

另外，加強三地區(qū)間干部交流也是增強合作機制的好辦法。

其次，要推進北京大首都圈的產業(yè)規(guī)劃和發(fā)展。目前，可以在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的基礎上，結合北京產業(yè)結構調整戰(zhàn)略，制定大首都圈的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，保障北京一定的經濟功能。繼續(xù)鼓勵企業(yè)將產業(yè)鏈往津冀地區(qū)延伸布局，實現(xiàn)產業(yè)在三地的協(xié)同發(fā)展；培養(yǎng)符合首都城市戰(zhàn)略定位的新的經濟增長點，留住部分高端制造；從承接地角度考慮出發(fā)，對疏解到津冀的一般制造業(yè)，北京政府應與承接地合作，以政府采購等方式，為企業(yè)提供環(huán)保和公共技術等服務，支持企業(yè)轉型升級，為當?shù)刈鲐暙I。

北京應培養(yǎng)符合首都城市戰(zhàn)略定位的新經濟增長點，留住部分高端制造 攝影 張濤

與此同時，建立搬遷補償與公共服務分擔機制。一方面，國家應承擔一部分企業(yè)搬遷成本，特別是對民營企業(yè)的搬遷或退出要實行補償制度，并開辟疏解退出企業(yè)綠色通道。另一方面，對首都提供的公共服務，中央應加大對其的財政轉移支付力度。

最后，要建立承接地人才的培養(yǎng)機制。利用現(xiàn)有政府培訓設施、行業(yè)協(xié)會以及社會資源，幫助承接地培訓產業(yè)工人和經營管理人才。根據(jù)承接地的需求，組織現(xiàn)場和網(wǎng)上培訓。對企業(yè)內部培訓，政府也可以提供服務。

作者系九三學社成員、國務院發(fā)展研究中心副主任、企業(yè)研究所研究員

責任編輯 張濤